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一、建立農(nóng)村河道輪浚管理機制的必要性

1.傳統(tǒng)農(nóng)村河道疏浚模式弊端

多年農(nóng)村河道疏浚整治的經(jīng)驗充分表明，對農(nóng)村河道搞集中式、突擊式的疏浚，會產(chǎn)生諸多不利影響：一是河道淤泥得不到及時疏浚．導(dǎo)致河道引、排、蓄等功能大幅度減弱及水環(huán)境惡化；二是短時間內(nèi)需要清除的淤泥量過大，人力、財力、物力投入過于集中．影響其他農(nóng)村水利工程的實施；三是淤泥堆放和處理難．外運成本較大，就近堆放又對糧田的正常作業(yè)造成影響。

2．農(nóng)村河道輪浚管理理念的提出蘇州市在多年開展農(nóng)村河道疏浚的經(jīng)驗基礎(chǔ)上．提出了河道輪浚和長效管理兩手抓的河道輪浚管理機制理念。一是建立科學(xué)合理的輪浚制度。有計劃有步驟地對農(nóng)村河道進行疏浚，明確疏浚的時間、要求、標準、驗收辦法：二是健全農(nóng)村河道長效管理機制。鞏固疏浚成果。依法保護河道，實施長效管理。這對扭轉(zhuǎn)突擊疏浚所產(chǎn)生的不良影響、掌握主動權(quán)、持續(xù)改善農(nóng)村水環(huán)境、維持河道功能、保障水系暢通具有重要意義。

3．建立農(nóng)村河道輪浚管理機制的過程蘇州市于1997年年底著手農(nóng)村河道疏浚5年規(guī)劃．經(jīng)過1998-2002年5年的艱苦努力．投資超過6億元，完成了第一輪河道疏浚。但由于“重建輕管”觀念未徹底扭轉(zhuǎn)．河道整治后疏于管理。再次造成河道屢疏屢堵，引、排、蓄功能削弱等情況。2002年，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，確立了農(nóng)村河道“疏浚整治和堅持長效管理”兩手抓的方針。至2006年，借助江蘇省委發(fā)出“關(guān)于動員農(nóng)村黨員集中開展村莊河道疏浚整治的要求”的東風(fēng)．蘇州市又提出了“加快河道綜合整治和堅持長效管理全覆蓋”的第三輪河道整治．真正做到了“疏好一條河道，復(fù)墾一塊土地，增加一片林地，整治一村環(huán)境，盤活一方水系”。

二、蘇州市實行農(nóng)村河道輪浚及管理機制的主要做法

1．農(nóng)村河道輪浚的主要做法

蘇州市農(nóng)村河道輪浚工作堅持河道分級管理、分級整治的原則，落實項目管理責(zé)任；堅持河道多方結(jié)合、綜合整治的舉措，充分發(fā)揮綜合整治的成效；堅持河道強化管理、標本兼治的方針，建立健全日常管理和定期疏浚制度。通過“以點帶面，試點先行”的做法，逐步實現(xiàn)了“以公共投入為主導(dǎo)，以考核達標為抓手，以健全體制為保障，以市場運作為手段，以防洪保安為目標”的長效管理機制

(1)規(guī)劃先行。任務(wù)明確

在《蘇州市城市規(guī)劃區(qū)河網(wǎng)水系總體規(guī)劃》基礎(chǔ)上，堅持河道分級管理、分級整治的原則．對全市河道進行全面摸底，制定《農(nóng)村河道疏浚整治規(guī)劃》。同時．加強農(nóng)村河道的日常管理和定期疏浚。自2006年起，農(nóng)村河道疏浚整治要求每村完成土方1萬m，并同步實施岸坡整治、堤防達標、橋閘整修、綠化種植任務(wù)。

(2)堅持標準。確保質(zhì)量

在河道疏浚整治中．蘇州市始終按照“兩清一建”的標準，把農(nóng)村河道疏浚與土地復(fù)墾、道路建設(shè)、環(huán)境整治和植樹造林有機結(jié)合起來，做到疏一條河道，復(fù)墾一塊土地，增加一片林地。為確保整治質(zhì)量和進度，堅持“試點先行，以點帶面，點面結(jié)合，整體推進”的方針，采取行政手段、經(jīng)濟制約、技術(shù)措施，通過召開現(xiàn)場會的形式．把村莊河道疏浚整治搞成典型工程，推動疏浚整治工作順利實施。同時，把河道疏浚整治工作作為考核基層干部T作目標任務(wù)的主要內(nèi)容之一，把河道疏浚工作作為全市水利土方任務(wù)建設(shè)的重中之重．加強檢查考核。

(3)嚴格驗收，規(guī)范程序

一方面加強技術(shù)指導(dǎo)．由各市區(qū)派出技術(shù)人員赴鄉(xiāng)鎮(zhèn)村現(xiàn)場指導(dǎo)，搞好施工放樣工作，抓好日常技術(shù)管理。另一方面，嚴格工程驗收程序，制定《蘇州市農(nóng)村村莊河道疏浚整治實施管理辦法》，要求全市各地建立起以鎮(zhèn)為單位的河道疏浚整治和長效管理檔案制度，檔案資料要達到“一圖(村平面圖)、一表(村河道情況表)、一合同(本次河道疏浚工程施工合同)、一像(施工前后的對比圖像)、一賬(本次河道疏浚工程實施財務(wù)賬目)、一總(本次河道疏浚整治實施工作總結(jié))”的“六個一”標準。對疏浚河道的驗收，堅持整治一條驗收一條，凡驗收不合格的河道，明確整改，責(zé)任到人

(4)制定辦法，長效管理

農(nóng)村河道疏浚長效管理是一項系統(tǒng)工程，蘇州相繼制定了《蘇州市農(nóng)村河道長效管理考核辦法》《蘇州市河道管理條例》《蘇州市藍線管理辦法》。開展了河道管理網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保潔隊伍建設(shè)。從無到有、以點帶面地逐步建立起各級河道長效管理機構(gòu)及保潔隊伍，形成“縣級有機構(gòu)，鎮(zhèn)級有組織，村級有專人”的農(nóng)村河道長效管理網(wǎng)絡(luò)。截至2011年，全市建立各級管理機構(gòu)344個，聘請保潔員近9000人，每年落實長效管理經(jīng)費近9600萬元。2005年起，全市按照“公開招聘，分組管理。逐級考核，分組到人”的長效管理模式全面推廣市場化運作。由各鎮(zhèn)面向社會公開招聘河道管理人(或法人)，根據(jù)管理人員數(shù)量和管理范圍，分為若干個管理小組，簽訂責(zé)任狀，培訓(xùn)上崗；水利站設(shè)立巡查員崗位，負責(zé)巡查監(jiān)督，形成“水利局一水利站一巡查員一保潔員”的檢查考核機制：所有巡查員、保潔人及責(zé)任地段、聯(lián)系電話在市水利網(wǎng)站上公開，接受社會監(jiān)督。近年，各地還嘗試招聘社會保沽公司，將河道管理打包發(fā)包給保潔公司的新模式。

2．農(nóng)村河道輪浚管理工作的投入情況分析

農(nóng)村河道輪浚工程屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，主要以社會效益、生態(tài)效益和公共利益為主。蘇州市通過開征水利建設(shè)基金、安排財政專項資金以及農(nóng)發(fā)基金、土地有償使用費等辦法，多形式、多層次、多渠道地籌措資金，實行政策傾斜和扶持．確保資金落到實處。隨著公共財政體系的建立．確立了以公共財政投入為主體、多渠道籌措資金的方針，按照縣(市)、鎮(zhèn)、村三級河道落實責(zé)任、屬地管理原則，省、市采取“以獎代補”的專項補助政策。激發(fā)各地的主觀能動性。各地按照“多干多補、少干少補、先干后補”的原則補助，對綜合整治建設(shè)標準高、體現(xiàn)生態(tài)景觀功能的河道加大獎勵力度。同時，鼓勵社會資金投入，各村結(jié)合自身特點和優(yōu)勢，通過競價承包、免收或減收承包費的方法．劃段落實招標競標，承包者可利用圩堤栽樹綠化、水面養(yǎng)殖等收益用以彌補河道長年管護保潔所需的費用。有的地方通過采取“民辦公助”的辦法，運用市場機制，實行優(yōu)惠政策．來激活農(nóng)民的積極性。在工程施工中．還通過優(yōu)化工程方案，推廣“一土多用”“以土換資”等經(jīng)驗，與土地的復(fù)墾整理結(jié)合起來，拓展籌資渠道。據(jù)初步統(tǒng)計，2003-2010年河道輪浚投入達到19．17億元．河道管理完成投資5．7億元。

三、當(dāng)前農(nóng)村河道輪浚管理機制存在的問題和困境

1．存在的問題

①河道清淤慢于淤積速度。聯(lián)產(chǎn)承包之前，采用傳統(tǒng)的罱河泥方式積肥，按5～8m3／畝(75～120m3／hm)計算．全市400萬畝(26．67萬hm)農(nóng)田需積肥2000萬～3200萬m，全市1．9萬km農(nóng)村河道深罱一遍還不夠，河道不存在淤積狀況。而今，蘇州市每年輪浚土方1200萬m，且蘇州市處長江下游太湖地區(qū)，河道兩岸還存在嚴重的岸坡墾種現(xiàn)象，根據(jù)土壤平均侵蝕模數(shù)和水土流失值，水土流失量達2000～3000t／(km•a)，全市年淤積總量達1464萬m。，加上建筑和生活垃圾200萬ms／a，每年還有近500萬m。沒有清淤。②河道水環(huán)境沒有得到根本改變。農(nóng)村生活污水直排人河內(nèi)狀況還未改觀．農(nóng)業(yè)面源污染無法有效控制．工業(yè)廢水不達標排放，農(nóng)村生產(chǎn)、生活污水處理還處于起步階段，農(nóng)村河道水質(zhì)惡化，水環(huán)境狀況不容樂觀。③河網(wǎng)水系暢通工程任務(wù)艱巨。伴隨經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加快．河道水系被打散打亂，以暢通河道為主的河網(wǎng)水系恢復(fù)工程任務(wù)艱巨．想要恢復(fù)到2O世紀70年代的河網(wǎng)水系和水質(zhì)狀況。需要付出幾倍的物力、財力。

2．面臨的困境

①面臨輪浚體制機制困境。目前農(nóng)村河道長效管理工作由各級水行政主管部門管理為主，少數(shù)地方由衛(wèi)生、城管、環(huán)衛(wèi)、村級等機構(gòu)管理，管理體制不順，個別地區(qū)作為主管部門的水利站管理職責(zé)被弱化，甚至已排除在河道管理主體之外．造成條線管理不順．很難將一些管理要求貫徹下去，市(區(qū))與市(區(qū))、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的交界河道還不夠明確．制約了長效管理工作有效開展②面臨涉水事務(wù)管理困境。在發(fā)展交通道路，特別是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的開發(fā)過程中，缺乏對河道的有效保護，隨意占用調(diào)蓄水面、填堵引排河道、侵占河湖水面事件時有發(fā)生；大量泥沙和有害物質(zhì)的沉積加快了河道淤積和污染：涉水事務(wù)管理特別是河道管理還有待完善。③面臨管理經(jīng)費不足困境。目前全市大部分地區(qū)河道保潔員的工資待遇在每月600元左右，跟不上當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展水平，也低于規(guī)定的最低工資標準，造成目前河道保潔員年齡偏大．大多只能招聘到60歲左右的老人，工作風(fēng)險大。同時，村級資金難以配套，2010年度蘇州全市投入河道長效管理經(jīng)費10234萬元，其中村級需自籌1550萬元，占16％，比重太高．對村級經(jīng)濟壓力很大；村域范圍有大有小，河道有多有少。以村為單位補助不盡合理。建議保潔經(jīng)費的籌措應(yīng)該由縣、鎮(zhèn)、村三級承擔(dān)向縣、鎮(zhèn)兩級承擔(dān)轉(zhuǎn)變。

四、對策建議

1．繼續(xù)完善制度建設(shè)，進一步明確責(zé)任關(guān)系一是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)體系建設(shè)。根據(jù)2011年中央1號文件的要求，地方政府必須抓緊完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)體系，把水利站定性為全額撥款事業(yè)單位，納入縣級財政預(yù)算。二是進一步健全管理體制。實踐證明，由水利站直接管理農(nóng)村河道明顯好于其他部門管理。因此，應(yīng)盡快明確河道長效管理主管部門是各級水行政主管部門，其他部門應(yīng)該給予密切配合。三是加強交界河道的管理。必須及早對市(區(qū))與市(區(qū))、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、村與村之間的交界河道管理責(zé)任進行明確，避免推諉扯皮。四是加快建立市場化運作管理模式。加快探索市場化管理模式．逐步建立起市場化管理體制。

2．繼續(xù)增加公共投入，進一步提高保障能力進一步確立市、縣(市、區(qū))公共財政的主導(dǎo)作用，重點解決縣鄉(xiāng)河道輪浚工程和村組河道的補助；鎮(zhèn)、村資金重點用于配套和村組河道施工．確保蘇州全市每年完成農(nóng)村河道輪浚工作量1800萬～2000萬m。同時．要按照市場化運作的模式測算資金，逐年增加經(jīng)費投入。積極研究“以土養(yǎng)河‘以泥肥田”的方式．在河道疏浚的同時將淤泥變廢為寶．在一定程度上可以緩解資金緊張的局面。

3．繼續(xù)加強控污截污，進一步提高環(huán)境質(zhì)量在控制農(nóng)業(yè)污染方面，要采取工程措施和非工程措施相結(jié)合的辦法．積極發(fā)展噴灌、滴灌、微灌等節(jié)水灌溉設(shè)施，大力推廣符合農(nóng)藝要求的化肥深施、淺濕灌溉，盡量減少帶有農(nóng)藥、化肥的農(nóng)田污水進入河道：在控制工業(yè)污染方面，對排放污水的工廠企業(yè)要落實治污措施，污水達標方能排人河道，對排污問題嚴重的工廠企業(yè)要限期整改．確實無能力治理的必須及時關(guān)閉；各地必須充分考慮水資源的承載能力，做到工廠企業(yè)和污水處理設(shè)施同時規(guī)劃。同時設(shè)計，同時建設(shè)；在農(nóng)村居民生活污水方面．要加快收集和處理設(shè)施建設(shè)．特別是對集中居住區(qū)及畜禽養(yǎng)殖場的生產(chǎn)、生活廢水加快截污、處理，杜絕直接排放入河。

4．繼續(xù)強化河道整治，進一步推進生態(tài)修復(fù)根據(jù)調(diào)查檢測分析，河道自然淤積速率為5～15em／a．必須嚴格按照沿江沙土地區(qū)5年左右一次、太湖圩區(qū)8年左右一次、縣鄉(xiāng)河道10～15年一次的輪浚要求，做好輪浚。整治的同時。要配合做好河道綠化工作，加快生態(tài)河道建設(shè)．恢復(fù)河道自然狀態(tài)．盡量杜絕鋼筋混凝土等不透水護坡的建設(shè)。各地政府還要劃出一定比例的經(jīng)費．用于河道生態(tài)修復(fù)技術(shù)的研究，積極探索高科技生物、生態(tài)技術(shù)，維護河道健康生命，使蘇州天更藍、地更綠、山更清、水更秀。