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摘要：公共性是一個(gè)歷史地生成的概念。它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。具有公共性的公共行政是晚近才出現(xiàn)的#對(duì)于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯(lián)系在一起的。并需要通過(guò)這些概念來(lái)加以理解。公共性是公共行政的根本性質(zhì)。它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向。當(dāng)代公共行政需要在對(duì)維護(hù)公共利益$提高公共服務(wù)的品質(zhì)$鼓勵(lì)行政人員的創(chuàng)新意識(shí)和加強(qiáng)責(zé)任感之中來(lái)表現(xiàn)公共性。

關(guān)鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國(guó)，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來(lái)進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來(lái)，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對(duì)行政的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和界定，如何認(rèn)識(shí)和界定行政的性質(zhì)又對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義?；蛘哒f(shuō)公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)才有公共性的問(wèn)題。然而，在這個(gè)問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)混亂，往往使我們?cè)诳疾煨姓芾須v史的時(shí)候誤用公共行政的概念。從我國(guó)的情況來(lái)看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會(huì)的公共行政封建社會(huì)的公共行政。在這些社會(huì)歷史階段中，有行政是毫無(wú)疑問(wèn)的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問(wèn)答。同樣，人們對(duì)publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會(huì)治理模式的公共性混淆了.如果我們?cè)谶@些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說(shuō)明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說(shuō)明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)是混亂的，說(shuō)明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見(jiàn)，需要對(duì)“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問(wèn)題的由來(lái)

哈貝馬斯是一位在公共性問(wèn)題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對(duì)公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問(wèn)題并不是歷來(lái)就有的，而是與近代社會(huì)一道成長(zhǎng)起來(lái)的，在公共性問(wèn)題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂(lè)部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對(duì)公共性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語(yǔ)來(lái)看，在英國(guó)，大致是從17世紀(jì)中葉才開(kāi)始使用雖然英國(guó)這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語(yǔ)，卻往往是在。世界?；蛘摺Ｈ祟?lèi)。這個(gè)意義來(lái)使用這個(gè)詞語(yǔ)的，也就是說(shuō)，它尚不具有現(xiàn)代語(yǔ)匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語(yǔ)中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來(lái)指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語(yǔ)匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會(huì)的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，法國(guó)人是較早開(kāi)始覺(jué)知到有著公共性問(wèn)題的存在的大約17世紀(jì)末，法語(yǔ)中的。Publicity。被借用到英語(yǔ)里，變成了。Publicity。在德語(yǔ)中，直到18世紀(jì)才開(kāi)始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語(yǔ)中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國(guó)有人使用“善治”這個(gè)詞來(lái)達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語(yǔ)中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語(yǔ)中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來(lái)。

哈貝馬斯的書(shū)是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對(duì)公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩?，即公共領(lǐng)域的屬性但是，對(duì)于一些具體的學(xué)科來(lái)說(shuō)，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對(duì)應(yīng)的關(guān)系中來(lái)加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來(lái)加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個(gè)概念是美國(guó)人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來(lái)的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個(gè)概念開(kāi)始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會(huì)普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來(lái)，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級(jí)或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個(gè)概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說(shuō)，是經(jīng)歷了這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程，公共行政才進(jìn)入了自覺(jué)建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問(wèn)題，但一直處在一個(gè)不自覺(jué)的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說(shuō)的:。簡(jiǎn)而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領(lǐng)域時(shí)回溯到14世紀(jì)一樣，對(duì)公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現(xiàn)，即回溯到根據(jù)啟蒙思想家的設(shè)計(jì)原則而建立起來(lái)的政府。有了國(guó)家，也就有了政府。在人類(lèi)文明史的早期歷史階段中，國(guó)家與政府并沒(méi)有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會(huì)在國(guó)家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國(guó)家的概念或者，人們?yōu)榱税褔?guó)家和政府區(qū)別開(kāi)來(lái)而把國(guó)家稱作為廣義的政府，而把實(shí)現(xiàn)了與國(guó)家分化的政府稱作為狹義的政府其實(shí)，國(guó)家與政府未分化狀態(tài)下的政府是近代社會(huì)出現(xiàn)以前普遍存在的政府形式，對(duì)于這種政府和國(guó)家的關(guān)系，我們己經(jīng)沒(méi)有必要在今天的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中來(lái)加以嚴(yán)格區(qū)分了，因?yàn)樗呀?jīng)失去了作為建構(gòu)對(duì)象的學(xué)術(shù)探討價(jià)值但是，對(duì)于這種政府及其行政的性質(zhì)進(jìn)行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認(rèn)識(shí)近代以來(lái)的政府及其行政的性質(zhì)，也有益于我們需要致力于建構(gòu)的走向未來(lái)的政府及其行政的性質(zhì)。

根據(jù)馬克思階級(jí)分析的理論，國(guó)家、政府及其行政是在社會(huì)分化為不同階級(jí)而且階級(jí)斗爭(zhēng)日益激烈的歷史條件下出現(xiàn)的社會(huì)分化為不同的階級(jí)，意味著階級(jí)不l{益的出現(xiàn)，而不同階級(jí)的利益之間的沖突和矛盾，則是階級(jí)斗爭(zhēng)的總根源，為了把階級(jí)斗爭(zhēng)控制在一定的范圍內(nèi)，就出現(xiàn)了國(guó)家、政府及其行政表面看來(lái)，國(guó)家、政府及其行政出于維護(hù)一個(gè)社會(huì)的秩序目的而控制階級(jí)斗爭(zhēng)，擁有了公共性的內(nèi)容;實(shí)質(zhì)上，這種類(lèi)型的國(guó)家、政府及其行政是出于統(tǒng)治階級(jí)利益實(shí)現(xiàn)的目的事實(shí)上，在世界各國(guó)的歷史中，我們都可以看到，統(tǒng)治階級(jí)在其利益能夠得到實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，會(huì)表現(xiàn)出維護(hù)社會(huì)秩序的主動(dòng)性，而一旦其利益得不到有效的實(shí)現(xiàn)時(shí)，總會(huì)首先破壞秩序?qū)τ谶@一類(lèi)型的國(guó)家和政府來(lái)說(shuō)，它的行政目標(biāo)完全是從屬于統(tǒng)治階級(jí)利益的實(shí)現(xiàn)的，行政就是階級(jí)的行政，是階級(jí)統(tǒng)治和階級(jí)壓迫的工具，根本不具有“公共”性質(zhì)，也不存在所謂公共性的問(wèn)題所以，我們把這種行政稱作為“統(tǒng)治行政”。對(duì)于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來(lái)加以指稱的。

近代社會(huì)，隨著資產(chǎn)階級(jí)革命和資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的出現(xiàn)，國(guó)家與政府開(kāi)始分化政府對(duì)公共事務(wù)關(guān)注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進(jìn)入近代社會(huì)的時(shí)候，資產(chǎn)階級(jí)的首要日的是鞏固新生的政權(quán)，資產(chǎn)階級(jí)政府需要在兩個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)上強(qiáng)化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢(shì)力的復(fù)辟;另一方面，又需要應(yīng)對(duì)新生的無(wú)產(chǎn)階級(jí)的挑戰(zhàn)所以，其重點(diǎn)就放在階級(jí)鎮(zhèn)壓和政治統(tǒng)治上，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理就相應(yīng)地顯得薄弱和有限畢竟，資產(chǎn)階級(jí)的政府是在啟蒙思想家們的設(shè)計(jì)原則下來(lái)進(jìn)行建構(gòu)的，特別是國(guó)家的權(quán)力制衡原則決定了。這種政府包含著統(tǒng)治職能弱化和管理職能強(qiáng)化的可能性。到了近代社會(huì)發(fā)展的中期，隨著資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的穩(wěn)固性加強(qiáng)，隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，政府逐漸開(kāi)始了用社會(huì)管理職能取代政治統(tǒng)治職能的進(jìn)程。雖然這個(gè)時(shí)候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經(jīng)在一定程度上擁有了公共性。當(dāng)然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進(jìn)程，但行政管理化的歷史趨勢(shì)必將要求結(jié)束“政黨分肥制”因而，在19世紀(jì)80年代前后，英美等國(guó)開(kāi)始了政治與行政分化的歷程，最終出現(xiàn)了不同于“統(tǒng)治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，還只是工具性意義上的公共行政，這種行政具有公共性的特征，卻是形式上的公共性，而實(shí)質(zhì)上的公共性，則是比較薄弱的。所以，公共行政進(jìn)一步發(fā)展的前景，就必然是形式上的公共性與實(shí)質(zhì)上的公共性相統(tǒng)一的。公共行政20世紀(jì)70年代以來(lái)的行政改革，在其深層動(dòng)力上，可以看作是公共性的踩動(dòng)也就是說(shuō)，人類(lèi)歷史到了這樣一個(gè)時(shí)刻，公共行政形式上的公共性已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)治理的需求，人們也不再滿足了公共行政只在形式上擁有公共性。從全球范圍來(lái)看，行政改革在每一個(gè)國(guó)家都有著獨(dú)特的路徑選擇，彼得斯在《政府的未來(lái)治理模式》一書(shū)中就概括出了四種行政改革模式但是，在如何根據(jù)走向?qū)嵸|(zhì)公共性的要求來(lái)建構(gòu)公共行政方面，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到60年代的“新公共行政運(yùn)動(dòng)”在公共性問(wèn)題上完成的理論自覺(jué)所以，我們可以斷言，各國(guó)行政改革下一步的目標(biāo)必然會(huì)朝向更加逼近實(shí)質(zhì)公共性的獲得，自覺(jué)地去圍繞著如何增強(qiáng)公共行政的公共性問(wèn)題而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度安排。如果一個(gè)國(guó)家不能走向這個(gè)目標(biāo)的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。

二、公共行政公共性的價(jià)值

吳瓊恩認(rèn)為，由于威爾遜提出了政治與行政二分的原則，對(duì)行政人員提出了堅(jiān)持價(jià)值中立的要求，從而出現(xiàn)了一次行政典范變遷，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的行政管理到公共行政的歷史性轉(zhuǎn)換，公共行政開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“公共性”結(jié)果，行政不再以服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治和黨派政治為宗旨，而是像威爾遜所說(shuō)的那樣，積極地考慮。首先，政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用或能源方面盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??！赀@就是行政的效率主義化或管理化，從而突出了行政的合理性和合法性問(wèn)題。

出于合理性的目的，行政學(xué)的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政學(xué)的一個(gè)中心問(wèn)題，若離開(kāi)了效率，則行政學(xué)亦將無(wú)法成為一門(mén)單獨(dú)的學(xué)問(wèn)了。然而，僅僅關(guān)注效率的合理性還是一種形式上的合理性，這種合理性只有實(shí)現(xiàn)了與合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不論是否向國(guó)家意志負(fù)責(zé)與否，只要是肩負(fù)公共目的責(zé)任的組織，皆是公共行政關(guān)注的對(duì)象然而是否存在有一種責(zé)任機(jī)制或者是否有能夠達(dá)成公共同意的方法，來(lái)決定這些組織的功效(fficacp)與合法性(Legitimacp)，這才是公共行政的公共性所隱含的意義。界合理性與合法性是公共行政的兩個(gè)必要向度，正是這兩個(gè)向度的統(tǒng)一，才賦予了公共行政以公共性的內(nèi)涵，而且，在一定程度上，公共性的涵義應(yīng)該超越管理的技術(shù)層面，更加關(guān)注公共行政的合法性問(wèn)題。

關(guān)于合法性，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》是這樣解釋的:這一概念意指某個(gè)政權(quán)及政權(quán)的代表及其‘命令’在某個(gè)或某些方面是合法的它是一種特性，這種特性不是來(lái)自正式的法律或法令，而是未自由有關(guān)規(guī)范所規(guī)范的，‘下屬’據(jù)以(或多或少)給予積極支持的社會(huì)認(rèn)可(或認(rèn)可的可能性)和‘適當(dāng)性’討論的焦點(diǎn)在于兩個(gè)方面;第一是統(tǒng)治、政府或政權(quán)怎樣及能否—在某一社區(qū)或社會(huì)范圍內(nèi)，以價(jià)值觀念或建立在價(jià)值觀念基礎(chǔ)上的規(guī)范所認(rèn)可的方式—有效運(yùn)行;第二是這種有效性的范圍、基礎(chǔ)和來(lái)源。根據(jù)這種解釋，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作為合法性的一項(xiàng)指標(biāo)而存在的。然而，合法性又是在很好地回應(yīng)社會(huì)的需求和滿足環(huán)境的需要中獲得的可見(jiàn)，對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)，公共性、合理性與合法性是密切聯(lián)系在一起的，它們之間互為前提、基礎(chǔ)和手段，只有三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，才能形成公共行政的整體所以，對(duì)公共行政公共性概念的認(rèn)識(shí)，需要同時(shí)在合理性和合法性概念的探討中進(jìn)行，如果離開(kāi)了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，對(duì)于公共行政的公共性質(zhì)也就無(wú)從把握。

但是，公共性并不是關(guān)于公共行政的解釋性概念，對(duì)這個(gè)概念的理解，還需要有著規(guī)范性的視角從社會(huì)治理的角度看，公共行政是在工業(yè)社會(huì)的歷史階段中為適應(yīng)社會(huì)治理需要而產(chǎn)生的一種基本的社會(huì)治理途徑，工業(yè)社會(huì)的治理體系為它確定了總的目標(biāo)，它從屬于這個(gè)目標(biāo)，擔(dān)負(fù)起主要的社會(huì)治理責(zé)任在參與社會(huì)治理的過(guò)程中，公共行政的基本任務(wù)就是處理個(gè)人與集體、不同的社會(huì)團(tuán)體、不同的利益階層等之間的關(guān)系，以求在多元的利益沖突中發(fā)現(xiàn)共同的基點(diǎn)。這個(gè)基點(diǎn)就是公共利益對(duì)公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性對(duì)于公共行政而言，公共利益是它的目標(biāo)，公共性是它的實(shí)質(zhì)，其他方面則都是手段，即作為工具體系的手段目標(biāo)決定性質(zhì)，性質(zhì)則規(guī)范著手段所以，公共性的問(wèn)題，對(duì)于公共行政的全部過(guò)程及其行為主體，都有著規(guī)范的意義在更廣泛的意義上，對(duì)公共行政的制度、體制和行為模式，都有著終極性的規(guī)范意義。公共行政既是實(shí)現(xiàn)公共性的行政也是公共的行政。

如果追蹤溯源的話，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共利益還只是一個(gè)抽象，它必須在兩個(gè)方面與人聯(lián)系在一起考慮，才會(huì)有著現(xiàn)實(shí)意義:其一，公共利益并不是無(wú)主體的利益，它雖然是存在于個(gè)人與集體、不同的社會(huì)集團(tuán)、不同的利益階層之間的普通性的利益，是超越來(lái)任何個(gè)人、集體、社會(huì)集團(tuán)、社會(huì)階層的，卻又是與人直接關(guān)聯(lián)在一起的如果不聯(lián)系到人來(lái)考慮公共利益，也會(huì)把行政目標(biāo)導(dǎo)向誤區(qū)其二，公共利益需要通過(guò)人來(lái)加以實(shí)現(xiàn)，具體地說(shuō)，就是通過(guò)行政人員來(lái)把公共行政的公共利益追求變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，行政人員的觀念、態(tài)度和行為，對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)有著至關(guān)重要的影響正是由于這個(gè)原因，羅伯特•達(dá)爾認(rèn)為:公共行政的大多數(shù)問(wèn)題是圍繞著人來(lái)考慮的，因此，公共行政研究本質(zhì)上是對(duì)處在具體環(huán)境中表現(xiàn)出某種行為，以及預(yù)計(jì)或預(yù)測(cè)會(huì)表現(xiàn)出某種行為的人研究艾進(jìn)一步地說(shuō)，在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內(nèi)涵，行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實(shí)現(xiàn)在此，作為公共行政性質(zhì)的公共性就轉(zhuǎn)化成了行政組織和行政人員的行為目標(biāo)，而以人為本則是通向這一目標(biāo)的根本途徑，這一點(diǎn)也決定了行政學(xué)研究的學(xué)術(shù)方向，如果行政學(xué)的研究忽視了人而在組織結(jié)構(gòu)、行政體制、行政程序上謀求公共行政運(yùn)行的科學(xué)化技術(shù)化解決方案的話，肯定是一個(gè)錯(cuò)誤的學(xué)術(shù)方向，而行政學(xué)研究現(xiàn)狀卻向我們展示:恰恰是這種錯(cuò)誤的學(xué)術(shù)方向得到了鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。

從人的角度來(lái)思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的題旨下引入了“以人為本”的向度，而且，這一向度的引入，從根本上解決了合理性和合法性有可能流了形式的問(wèn)題，即賦予了合理性和合法性以實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。也由于“以人為本”向度的引入，公共性的概念變得更加具體和更加豐滿了，具有了更加明確的內(nèi)涵落實(shí)在公共行政的職能上，則會(huì)實(shí)現(xiàn)從以政府運(yùn)行為中心向以社會(huì)和公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變，從以行政效率為中心向以社會(huì)和公眾的根本利益的最大程度的實(shí)現(xiàn)為中心，從權(quán)力支配的行為模式向服務(wù)的行為模式的轉(zhuǎn)變。至于談到行政人員，他應(yīng)當(dāng)是一個(gè)見(jiàn)聞廣闊的、積極參與的公民;他有明顯的個(gè)人效能感;在同傳統(tǒng)的影響來(lái)源的關(guān)系中，他有高度的獨(dú)立性和自立性，特別是在他決定如何處理個(gè)人的事務(wù)時(shí)尤為如此;他樂(lè)意接受新經(jīng)驗(yàn)以及新的觀念，也就是說(shuō)，他是相當(dāng)開(kāi)放的，在認(rèn)識(shí)上是靈活的。井公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能得以實(shí)現(xiàn)共性的問(wèn)題，也不認(rèn)為古代政府的行政具有實(shí)質(zhì)性的表現(xiàn)公共性的方式。

近代社會(huì)，在三權(quán)分立和制衡學(xué)說(shuō)以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度設(shè)計(jì)和制度安排，為政府表現(xiàn)公共性提供了一個(gè)可能性的框架。因?yàn)?，根?jù)“代議制”的原則，人民選舉議員，組成議會(huì)，議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理而是監(jiān)督和控制政府:把政府的行為公開(kāi)出米，迫使它對(duì)人們認(rèn)為有問(wèn)題的一切行為作出充分的說(shuō)明和解釋;譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為并且，如果政府人員濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同公共典論相沖突，就將他們撤職，并任命新的繼承人此外，議會(huì)還有一項(xiàng)職能，即表達(dá)民眾的意見(jiàn)，并根據(jù)這種意見(jiàn)向政府行為提出要求這種政體。實(shí)際上對(duì)政府作出了這樣的要求:(l)公共行政應(yīng)當(dāng)成為公共利益的代言人，需要有著作為公共利益代言人的責(zé)任感，需要執(zhí)行公眾意志和表達(dá)公眾意愿(2)公共行政應(yīng)當(dāng)具有普遍的代表性，從行政組織到行政人員，在政策和行為上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，能夠在構(gòu)成和行為動(dòng)機(jī)上公平地反映社會(huì)的主要人口類(lèi)別(3)公共行政應(yīng)當(dāng)具有充分的開(kāi)放性，不僅對(duì)代議機(jī)構(gòu)開(kāi)放，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)全體民眾開(kāi)放，防止行政人員獨(dú)占與公務(wù)有關(guān)的信息，杜絕行政人員可能以機(jī)密或欺騙的手法損害民眾的利益(4)公共行政應(yīng)當(dāng)接受民眾的廣泛參與這四個(gè)方面，是近代政府表現(xiàn)公共行政的公共性的基本途徑，在威爾遜和韋伯理論基礎(chǔ)上建立起來(lái)的公共行政模式就是近代行政的典型形態(tài)在這種公共行政表現(xiàn)公共性的各種途徑中，“代表性“是又是最為重要的途徑，特別是在行政人員這里，如果能夠有著充分的代表性，也就意味著公共行政擁有了公共性。因?yàn)?，這行政人員這個(gè)層面上看，如果行政人員缺乏代表性，比如說(shuō)只有代表資產(chǎn)階級(jí)的行政人員，其所執(zhí)行的政策與方案，可能會(huì)對(duì)工人階級(jí)帶有偏見(jiàn)這樣以來(lái)，公共行政的公共性就會(huì)顯得不足甚至喪失。

從本質(zhì)上說(shuō)，當(dāng)代公共行政與近代以來(lái)的傳統(tǒng)公共行政相比，政體環(huán)境并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化，因而，它在公共性的表現(xiàn)途徑方面，一方面，進(jìn)一步強(qiáng)化傳統(tǒng)公共行政的表現(xiàn)途徑;另一方面，又在具體的表現(xiàn)方式上有所改進(jìn)概括地說(shuō)，當(dāng)代公共行政在公共性問(wèn)題上的表現(xiàn)有以下四個(gè)方面:

(1)從抽象的公共利益到公民的實(shí)際要求傳統(tǒng)公共行政，即在威爾遜的政治與行政二分原則和馬克斯•韋伯官僚制基礎(chǔ)上建立起來(lái)公共行政體系及其運(yùn)行機(jī)制，都定位在強(qiáng)化政府維護(hù)公共利益和提供公共產(chǎn)品的能力上，因而，要求公務(wù)員不能結(jié)黨營(yíng)私，必須確立官僚成員維護(hù)公共利益的誠(chéng)實(shí)形象，并且致力于提供各種公共產(chǎn)品，諸如改善教育及衛(wèi)生保健等方面工作，以求凸顯政府追求“效率”的天職，但是“公共利益”是一個(gè)抽象的概念，依此概念為前提而制定的各種計(jì)劃方案，一旦交由各機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，就會(huì)造成政策變形的結(jié)果因?yàn)楣倭懦蓡T無(wú)法感受到計(jì)劃方案與人民之間的密切關(guān)系，他們有可能會(huì)只重視自己的需要和前途而同顧民意所以，當(dāng)代公共行政強(qiáng)調(diào)政府機(jī)關(guān)及其成員以實(shí)現(xiàn)公民的價(jià)值為行動(dòng)的指導(dǎo)原則，致力于對(duì)公眾的具體需求作出回應(yīng)，同時(shí)，重視公共資源的投入和執(zhí)行政策的過(guò)程，以求能夠達(dá)致顧客所期望的結(jié)果。

(2)從片面而狹隘的效率觀到對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)的考慮。傳統(tǒng)公共行政是一種效率主導(dǎo)型的公共行政，它所持有的是片面而且狹隘的效率觀，在一定程度上是工業(yè)社會(huì)“投入一產(chǎn)出”相對(duì)應(yīng)的“制造業(yè)”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在組織層級(jí)結(jié)構(gòu)的合理性和系統(tǒng)運(yùn)行的高效率方面來(lái)了，然而，卻造成了周期性的機(jī)構(gòu)膨脹、職能交叉和權(quán)責(zé)混亂的局面結(jié)果，效率目標(biāo)不能得到實(shí)現(xiàn)，而公共性也喪失了當(dāng)代公共行政接受了這一教訓(xùn)，甲慎地重新界定公共服務(wù)的品質(zhì)和價(jià)值，強(qiáng)調(diào)依公民的需要來(lái)量體裁衣和對(duì)癥下藥。而且，當(dāng)代公共行政特別強(qiáng)調(diào)可以具體評(píng)估和促進(jìn)績(jī)效的公共服務(wù)行為，要求行政行為及其績(jī)效能夠接受評(píng)估，其基本標(biāo)準(zhǔn)就是公眾的滿意度當(dāng)代公共行政還努力塑造開(kāi)放公眾參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)的流程，使公共產(chǎn)品的提供更具有回應(yīng)力。

(3)從嚴(yán)密控制下的被動(dòng)性到自覺(jué)遵守規(guī)范的主動(dòng)性傳統(tǒng)公共行政把嚴(yán)密的控制作為效率的保證，其實(shí)，官僚制組織本身就是一個(gè)等級(jí)控制體系，把整個(gè)政府變成了一架?chē)?yán)密的機(jī)器，把行政人員變成了行政執(zhí)行的工具。事實(shí)上，嚴(yán)密的控制不僅未能實(shí)現(xiàn)高效率，反而會(huì)經(jīng)常性地引發(fā)機(jī)關(guān)成員的消極抵抗，特別是從根本上抑制了行政人員任何提高服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)造性思考能力，使行政人員失去了創(chuàng)新追求的被動(dòng)的行政執(zhí)行工具對(duì)于當(dāng)代公共行政而言，遵守法規(guī)章程是不容置疑的，但需要通過(guò)工作流程不斷的改善來(lái)提高和強(qiáng)化服務(wù)品質(zhì)。在這方面，當(dāng)代公共行政為了鼓勵(lì)行政人員積極主動(dòng)的創(chuàng)新意識(shí)而作出了許多新的探索，比如:在行政過(guò)程中，以闡明任務(wù)的意義來(lái)替代死守規(guī)章，在大的原則下闡明機(jī)關(guān)的規(guī)范，借以激勵(lì)機(jī)關(guān)成員創(chuàng)造性地開(kāi)展活動(dòng);在人事管理中，把獎(jiǎng)勵(lì)同工作中的積極表現(xiàn)聯(lián)系起來(lái)，以激勵(lì)那些原來(lái)只會(huì)照章行事的人員去勇于承擔(dān)責(zé)任和解決問(wèn)題;在組織定位上，強(qiáng)調(diào)服務(wù)取向

(4)從強(qiáng)制履行職責(zé)到樹(shù)立行政倫理精神根據(jù)傳統(tǒng)官僚制的概念，所謂管理者，主要是指扮演所要求履行的職責(zé)的角色。這種一個(gè)命令一個(gè)動(dòng)作的管理手段，只會(huì)造成機(jī)關(guān)充斥形式主義組織文化的現(xiàn)象當(dāng)代公共行政要求，應(yīng)讓公務(wù)人員具有主動(dòng)性和責(zé)任感，認(rèn)為公共行政的實(shí)質(zhì)就是要通過(guò)樹(shù)立公務(wù)人員的責(zé)任感來(lái)激發(fā)其積極的工作態(tài)度，即讓行政人員感到自己負(fù)有責(zé)任在這個(gè)過(guò)程中，政府在服務(wù)取向和顧客導(dǎo)向的原則下，擴(kuò)大行政人員的自由裁量權(quán)，給予行政人員更大的發(fā)揮個(gè)人積極性和主動(dòng)性的空間至于自由裁量行為擴(kuò)大所造成的偏差，則通過(guò)經(jīng)常性的評(píng)估來(lái)加以控制。

通過(guò)上述考察，我們看到，公共行政的發(fā)展史就是一部探索改進(jìn)公共性實(shí)現(xiàn)方式的歷史，甚至，公共行政這一社會(huì)治理途徑的發(fā)現(xiàn)，就是在追求公共性的引領(lǐng)下完成的公共性的問(wèn)題有一個(gè)從潛在存在到顯性化和從不自覺(jué)到自覺(jué)的過(guò)程，隨著公共行政這一社會(huì)治理途徑的出現(xiàn)，公共性的問(wèn)題也顯露了出來(lái)，這是人類(lèi)社會(huì)治理文明化的具體體現(xiàn)近代社會(huì)的行政，特別是近100多年來(lái)的公共行政，在公共性的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題上作出了許多可貴的探索，這是人類(lèi)社會(huì)治理文明的成果，我們需要加以吸收和借鑒但是，我們也需要看到，公共性是公共行政的根本性質(zhì)，因而成了公共行政發(fā)展的永恒目標(biāo)，公共行政發(fā)展過(guò)程中的每一個(gè)前進(jìn)的步伐，都是朝著這個(gè)目標(biāo)前行的步驟根據(jù)這一認(rèn)識(shí)，可以說(shuō)，公共行政自覺(jué)建構(gòu)的每一項(xiàng)舉措，也都必須是有益于公共性實(shí)現(xiàn)的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的實(shí)現(xiàn)，而是出于某個(gè)(些)矛l{益集團(tuán)的要求，那么，就不是有著正確方向的行政改革因此，對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)，認(rèn)識(shí)公共性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共性自覺(jué)，是根源于把握公共行政的發(fā)展方向和推動(dòng)人類(lèi)社會(huì)治理文明進(jìn)步的要求的。

注釋:

①③⑦彭和平，竹二家等編譯:《國(guó)外公共行政理論精選》，中共中央出版社1997年版，第304,1,155頁(yè)

②見(jiàn)吳瓊恩:《行政學(xué)的范國(guó)與方法》，臺(tái)北:五南圖書(shū)出版公司印行，1992年版

○4張潤(rùn)書(shū):《行政學(xué)》，臺(tái)北:三民書(shū)局1985年版，第l71頁(yè)

○5異吳瓊恩:《行政學(xué)》臺(tái)北:三民書(shū)局1991年版，第抖頁(yè)

⑥戴維•米勒、韋農(nóng)•波格丹諾:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第410頁(yè)

⑧阿列克斯•英克爾斯、戴維•H}史密斯:《從傳統(tǒng)人到現(xiàn)代人—六個(gè)發(fā)展中國(guó)家中的個(gè)人變化》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1992

年版，第424頁(yè)

⑨《馬克思恩格斯選集)),2卷，人民出版社1975年版，第l4頁(yè)