公共政策倫理價(jià)值取向管理
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論文摘要：公共政策以“公共性”為其邏輯起點(diǎn),以公共利益為最終目標(biāo)，因而，公共政策蘊(yùn)含著倫理的訴求，影響著政策的目標(biāo)和執(zhí)行。公共政策倫理以追尋公共政策之善為旨?xì)w,尋求政策的正當(dāng)性與合法性。但在實(shí)踐中，存在著政策倫理的失范。通過(guò)確定價(jià)值理性與工具理性在政策過(guò)程中的和諧統(tǒng)一，重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，提倡公民對(duì)政策過(guò)程的參與等理路可以尋找到規(guī)范政策倫理的有效途徑。
公共政策是為“公共”而制定的,是以“公共性”為其邏輯起點(diǎn),以公共利益為最終目標(biāo)的，因而公共政策蘊(yùn)含著倫理的訴求。正如羅爾斯在其著名的《正義論》里所說(shuō)的那樣，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值正像真理思想體系的首要價(jià)值一樣?！钡趯?shí)踐中，政府面臨價(jià)值沖突問(wèn)題，最為凸顯地表現(xiàn)為政策倫理的失范，如公共政策非公共化，公共政策倫理問(wèn)題等。因此，需要從倫理視角去考量公共政策的合理性，以此為本位作為公共政策設(shè)計(jì)的基點(diǎn)。
一、政策倫理的應(yīng)然與實(shí)然之逆
——“公共性”的失衡
公共政策是政府“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配”，從這一要義出發(fā)，馬克斯•韋伯指出：一個(gè)現(xiàn)代的理性國(guó)家首先需要理性的政府所提供的理性的公共政策。公共政策在某種意義上不僅是純粹的科學(xué)計(jì)算過(guò)程，也是政策主體的選擇行為,作為公共政策選擇主體的人或由人構(gòu)成的組織為了達(dá)到某種目的或?yàn)榉夏撤N需求的選擇行為自然要受到價(jià)值取向的支配。因此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個(gè)的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理?！保?］1目標(biāo)的倫理性是任何一項(xiàng)公共政策自身都帶有的屬性，因此，公共政策必然進(jìn)行倫理關(guān)懷的考量，倫理原則直接影響著公共政策的制定及實(shí)施。
公共政策的“公共性”是政策的本質(zhì)屬性和倫理訴求，此乃民主政治的應(yīng)有之義,是契約精神的內(nèi)在規(guī)定性。政策公共性“是公共政策形成的邏輯基礎(chǔ),是公共政策分析的理性取向,是公共政策的元屬性,一般表現(xiàn)為公正性、公平性和公開性三個(gè)基本維度,是公共政策問(wèn)題分析、制定分析、執(zhí)行分析、評(píng)估分析的價(jià)值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核”［2］?；谶@一思想,公共政策就應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利。這自然需要在政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等整個(gè)過(guò)程中，注重對(duì)“公共性”倫理要求的堅(jiān)守。在此基礎(chǔ)上，才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方利益的表達(dá)和公民意識(shí)培育，體現(xiàn)公民民主權(quán)利和政府合法性；才有助于實(shí)現(xiàn)行政的公共性與公民權(quán)利的契合,確保公共政策的正當(dāng)性以及對(duì)民意的有效回應(yīng)性，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的公平分配。
雖然權(quán)力的公共性決定了政策需體現(xiàn)公共性這一倫理義務(wù)的必然性?！皩?duì)于公共政策應(yīng)該與公共利益還是私人利益保持一致這個(gè)問(wèn)題,絕大多數(shù)人將選擇公共利益?！保?］但由于公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等是多種因素交織作用的動(dòng)態(tài)過(guò)程，總是在一定的理性限度和價(jià)值取向中制定和執(zhí)行的,理性不可避免的有限性和現(xiàn)代多元價(jià)值的沖突性決定了政策整個(gè)過(guò)程并非會(huì)自覺(jué)地從公共性的政策倫理要求出發(fā)?；蛘哒f(shuō)，工具理性的盛行和政府自利性和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的存在，使得公共政策產(chǎn)生了諸多的倫理失范，作為政策價(jià)值取向的公共利益在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中總會(huì)遭遇種種顯性或隱性的屏障，以致公共政策的“公共性”在很多時(shí)候處于目標(biāo)或理想狀態(tài)而非結(jié)果狀態(tài)，造成在實(shí)踐中并非以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)，違背公共利益維度的公共政策屢見(jiàn)不鮮。
二、政策倫理失范探微
1.工具理性的強(qiáng)勢(shì)和價(jià)值理性式微下的倫理失范
與市場(chǎng)機(jī)制追求效率的目標(biāo)不同,公共政策的目標(biāo)和價(jià)值的首選要義更多的是體現(xiàn)在追求社會(huì)公平、正義、民主,承擔(dān)社會(huì)責(zé)任等方面。公共政策的倫理訴求要求對(duì)政策的目標(biāo)進(jìn)行合法性追問(wèn),以確保每一項(xiàng)政策所要達(dá)到目標(biāo)的公共性。只有經(jīng)過(guò)這一種價(jià)值的探討,才能避免公共政策異化的危險(xiǎn)。
人的理性在哲學(xué)視閾中存在工具理性和價(jià)值理性兩個(gè)維度，但是，啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，偏重宣揚(yáng)工具理性。威爾遜、古德諾等人開創(chuàng)的政治與行政二分原則則進(jìn)一步確立了政策過(guò)程中科學(xué)與價(jià)值的分離，使得工具理性在公共政策領(lǐng)域獲得了至上的地位，成為了公共政策最為重要的、甚至是惟一的哲學(xué)基礎(chǔ)。正如羅素所言:“它代表著選擇正確的手段以實(shí)現(xiàn)你意欲達(dá)到的目的,它與目的選擇無(wú)關(guān),不管這種目的是什么。”［4］這種理性的工具化和價(jià)值理性的式微對(duì)公共政策的影響是顯而易見(jiàn)的，即對(duì)公共政策的選擇只做工具理性的考量，每一項(xiàng)政策都是為了某個(gè)或某些具體目標(biāo)而作出的，但是，卻忽略了對(duì)任何目標(biāo)指向的價(jià)值意義考量。對(duì)工具理性的過(guò)分追逐在一定意義上形成了單向度的工具理性，形成了工具理性“一理獨(dú)大”,而忽視了價(jià)值理性。韋伯將這一現(xiàn)象和趨勢(shì)稱為“理性化的吊詭”。這種對(duì)工具理性的崇拜無(wú)疑是危險(xiǎn)的，若缺乏對(duì)公共政策的“公正性”倫理追求,政策就有可能陷于拉斯韋爾所擔(dān)心的“專制的政策科學(xué)”危險(xiǎn)之中，造成政策目標(biāo)在價(jià)值取向上的偏離。公共政策在價(jià)值倫理判斷的缺失，導(dǎo)致公共政策的非公共化,使公共政策偏離了社會(huì)利益最大化的基本倫理取向，造成了政策公共性這一本質(zhì)屬性的缺失，形成了公共政策的倫理失范。
2.政府自利性與利益集團(tuán)影響下的倫理失范
制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治經(jīng)濟(jì)化，把政治制度看作一個(gè)普遍的市場(chǎng)——政治市場(chǎng)。在此,人們建立起交換性的契約關(guān)系,一切活動(dòng)都以個(gè)人的成本——收益計(jì)算為基礎(chǔ)。以此為視角，現(xiàn)代公共政策的形成過(guò)程歸根結(jié)底是圍繞著利益展開的，政策主體依據(jù)自身的利益需求,對(duì)復(fù)雜的社會(huì)利益進(jìn)行配套調(diào)整。政府的自利性與利益集團(tuán)的分化存在及其政治活動(dòng)能力,必然會(huì)對(duì)公共政策產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致公共政策倫理失范。
按照政府多元權(quán)能論的觀點(diǎn),政府是擁有權(quán)力的眾多社會(huì)組織結(jié)構(gòu)之一，它與其他社會(huì)組織一起分享社會(huì)管理的種種職能,政府內(nèi)部的各種權(quán)力是由社會(huì)不同利益集團(tuán)“討價(jià)還價(jià)”的結(jié)果。政策在一定意義上是各種利益集團(tuán)把本團(tuán)體的利益訴求反映到政策系統(tǒng)中,由政策主體對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)整合的過(guò)程。正如安德森指出，在所有國(guó)家，利益團(tuán)體都履行著利益表達(dá)的功能，即它們表達(dá)了對(duì)政策行為的要求和提供了可供選擇的政策方案;它們就政策意見(jiàn)的性質(zhì)和可能出現(xiàn)的后果，尤其是技術(shù)方面的事務(wù)，向政府決策者提供眾多的信息。當(dāng)它們從事上述活動(dòng)時(shí)，有助于公共政策的合理化。但按照公共選擇理論，個(gè)人利益從未在公共生活中消失，組成政府的個(gè)體也是一個(gè)理性的“經(jīng)濟(jì)人”，也會(huì)追求自身利益的最大化。正如丹尼斯•繆勒指出：“毫無(wú)疑問(wèn)，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話,他們也會(huì)像任何其他人一樣,運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益?！保?］因此，政府具有自利性。而不同利益團(tuán)體有著不同的價(jià)值傾向和利益追求，它們所要求的公共政策必然是盡可能最大化地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)本團(tuán)體的利益,使政策符合它們的利益要求，因而它們對(duì)政策的需求經(jīng)常出現(xiàn)不同。公共政策一般會(huì)對(duì)社會(huì)的各個(gè)利益集團(tuán)產(chǎn)生影響，利益集團(tuán)也會(huì)利用各種手段和途徑影響政策的制定與執(zhí)行，而強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)在這個(gè)過(guò)程中更是占據(jù)優(yōu)勢(shì)。在和政府的自利性結(jié)合中，政策主體作為理性經(jīng)濟(jì)人在政策活動(dòng)中存在著自身和外在利益的誘惑,進(jìn)行著成本和收益的比較,這種主觀價(jià)值傾向性使得主體的“價(jià)值中立”原則難以實(shí)現(xiàn)，就有導(dǎo)致租金的存在和尋租的可能，特別是政策主體在缺乏必要的倫理素質(zhì)與適當(dāng)?shù)臋?quán)力約束機(jī)制下。于是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)理性人的需求超過(guò)公共道德理性人時(shí)，便有可能使公共政策走向非公共化，公共政策淪為某些利益集團(tuán)和缺乏公德的公務(wù)員謀求特殊利益的工具，出現(xiàn)了公共政策倫理失范。三、走出政策倫理失范的理路
1.價(jià)值理性與工具理性在政策過(guò)程中的和諧統(tǒng)一
每一項(xiàng)政策都是有的放矢，總是為了解決某個(gè)或某些具體問(wèn)題或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某種目標(biāo)而作出。為了實(shí)現(xiàn)政策的效用，手段的科學(xué)選擇，即從工具理性上進(jìn)行把握是必要的。但是，任何目標(biāo)本身的設(shè)定就帶有價(jià)值性，需要從價(jià)值理性的意義上加以衡量。在公共政策的實(shí)踐中,存在著過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性主義而忽視價(jià)值取向的傾向，這使得公共政策可能偏離公共性的維度。正如喬治•弗雷德里克森所說(shuō)：“長(zhǎng)期以來(lái)，效率和經(jīng)濟(jì)是美國(guó)公共行政理論的兩個(gè)支柱。把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱，使公共行政能夠回應(yīng)公民的需要?！保?］因而，在公共政策研究中導(dǎo)入價(jià)值理性勢(shì)在必行?！叭魏螞Q策都是以突出價(jià)值因素為特征的，無(wú)論怎樣強(qiáng)調(diào)決策的科學(xué)化，都無(wú)可否認(rèn)決策的價(jià)值考量和決策的價(jià)值旨?xì)w。對(duì)于公共政策的制定來(lái)說(shuō)，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w無(wú)論何時(shí)都是首要的?！保?］畢竟“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個(gè)人對(duì)自己的偏私，因而也就是出自人的天性。這一點(diǎn)也就證明了公意若要真正成為公意，就應(yīng)該在它的目的上以及在它的本質(zhì)上都同樣地是公意”［8］。因此，只有在政策過(guò)程中重視價(jià)值理性，弘揚(yáng)公共政策的價(jià)值理念與公共精神，強(qiáng)調(diào)政策活動(dòng)的倫理考量，實(shí)行對(duì)政策目標(biāo)的倫理追問(wèn)，才能有效保障公共政策的倫理性和公共性。當(dāng)然，我們所強(qiáng)調(diào)的是工具理性與價(jià)值理性在政策過(guò)程中的和諧統(tǒng)一，而不是偏頗任一方。正如陳振明教授所說(shuō)的:一方面,如果公共政策缺乏效率效應(yīng),則政府就不能對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的管理,社會(huì)將陷入無(wú)序狀態(tài),導(dǎo)致資源的巨大浪費(fèi),人民生活更加貧困,從而必將破壞并無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平。相反,經(jīng)濟(jì)效率的提高則能夠促進(jìn)社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。因此,經(jīng)濟(jì)效率是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的必要條件之一,是公共政策選擇的邏輯起點(diǎn)。另一方面,如果公共政策中貫徹公平理念,則可以防止公共政策行為的專橫,維護(hù)公眾和政府的良好關(guān)系,博得公眾的信任、支持和配合,從而提高政府的威信,取得良好的行政效率。
2.重視公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)
政策主體在政策活動(dòng)中居于重要位置，是一切政策倫理責(zé)任與義務(wù)的最終承擔(dān)者和踐履者。在社會(huì)日益多元的時(shí)代，受到不同利益訴求和多元倫理價(jià)值觀的影響，政策主體的思想很容易發(fā)生傾斜和搖擺，影響到政策的公共性，正是從此意義上彰顯了政策主體倫理素質(zhì)的重要性。庫(kù)珀指出:“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時(shí),他們使自己具有了‘倫理身份’,這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性?！保?］但政策主體是一個(gè)復(fù)合角色體，同時(shí)扮演著包括公共人和個(gè)體經(jīng)濟(jì)人的角色,如果政策主體對(duì)自身角色定位搖擺，就容易產(chǎn)生角色沖突。畢竟這兩種角色定位,是基于不同的理論推斷的，具有截然不同的角色認(rèn)識(shí)和期待,在公共政策過(guò)程中可能產(chǎn)生矛盾。因此，必須注重公共政策主體的倫理素質(zhì)建設(shè)，而且這也關(guān)系到政策的認(rèn)同度?！熬哂辛己闷焚|(zhì)的政策主體往往會(huì)成為其他人尊敬、追隨的對(duì)象,……其人品的優(yōu)劣不僅會(huì)影響公眾對(duì)他們的認(rèn)可,并以此為依據(jù)對(duì)他們所依附的政治系統(tǒng)和所制定的政策投以不同程度的認(rèn)同感,而且也會(huì)導(dǎo)致他們對(duì)所掌握的公共權(quán)力做出截然不同的安排?！保?0］需要確立一套促使公務(wù)員對(duì)其角色進(jìn)行合理定位的行政倫理規(guī)范體系；提出符合時(shí)代精神又不失導(dǎo)向意義的價(jià)值追求；既允許政策主體對(duì)合法正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益的追求，又要具備較高的公共素養(yǎng)和行政倫理素質(zhì)。
3.公民參與:規(guī)范政策倫理的有效途徑
公共政策注重對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配，這就要求在政策活動(dòng)中，需要尊重民意，廣泛聽(tīng)取民眾的要求?！安徽撌窃趩?wèn)題的確立上，問(wèn)題的回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都必須讓更多的公民來(lái)參與?！保?1］公民政策參與也是一條監(jiān)督政府行為,規(guī)范政府政策活動(dòng)“公共性”取向的有效途徑?！笆鼓切┡c某一決定有直接利害關(guān)系的人參與該決定的制作過(guò)程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求。”［12］
第一,公民參與能有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。“作為公共政策過(guò)程的參與主體,公眾參與政策決策有其必然性和緊迫性,而這對(duì)于公共決策質(zhì)量的提高無(wú)疑具有相當(dāng)重要的作用?！保?3］充分的公民參與政策制定是收集和傳達(dá)真實(shí)政策信息的有效途徑和充分利用公眾智力資源的有力渠道。政府在政策制定過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)地通過(guò)公民對(duì)話吸納政策建議,確保政策的科學(xué)性。這有利于公民的意愿和利益要求通過(guò)多種途徑轉(zhuǎn)化為政策問(wèn)題,使之進(jìn)入政策議程，并以協(xié)商的方式最大限度地增強(qiáng)政策的規(guī)范性,制定出反映民意的政策，從而保障目標(biāo)的公共性。而且公民參與可以有效消除或降低政府的有限性問(wèn)題,通過(guò)民眾與政府之間的合作、交流、協(xié)商等,形成政策制定中的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò),有效提高政策的質(zhì)量,有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的公共性。
第二,公民參與能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督。即使是政策制定實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)的公共性，在政策執(zhí)行過(guò)程中也有可能出現(xiàn)偏差。因?yàn)閳?zhí)行主體也具有經(jīng)濟(jì)人的特征，會(huì)表現(xiàn)出自利性,可能導(dǎo)致政策執(zhí)行的失范即公共性的偏離，為此，需要對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。而且由于公民是政策的直接作用對(duì)象,對(duì)政策執(zhí)行的感受最為直接，所受到影響最為顯著，因此，容易調(diào)動(dòng)公民政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的積極性。即使出于自利,也會(huì)促使公眾參與到政策執(zhí)行中來(lái)，有利于防止和糾正政策執(zhí)行中的偏差，保障政策在具體的動(dòng)態(tài)過(guò)程中對(duì)公共性的堅(jiān)守?！?/p>
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