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新農(nóng)村交通建設(shè)管理

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新農(nóng)村交通建設(shè)管理

摘要文章首先指出農(nóng)村公路交通對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用,然后論述農(nóng)村公路交通的現(xiàn)狀和在新農(nóng)村公路建設(shè)中存在的一些普遍性問題,最后針對新農(nóng)村公路交通建設(shè)提出了一些具體的建議和解決辦法。

關(guān)鍵詞新農(nóng)村;公路建設(shè);農(nóng)村公路;基礎(chǔ)設(shè)施

一、目前我國農(nóng)村公路交通建設(shè)的現(xiàn)狀

黨的十六屆五中全會,通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》中,把“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。目前,在農(nóng)村特別是貧困地區(qū)農(nóng)村,對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最大的因素莫過于農(nóng)村公路。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會活動和農(nóng)民生產(chǎn)生活中,公路交通是農(nóng)村不可或缺的公共基礎(chǔ)設(shè)施,是農(nóng)村繁榮、農(nóng)業(yè)進(jìn)步和農(nóng)民發(fā)展最基本的公共產(chǎn)品,是新農(nóng)村建設(shè)中公共福利設(shè)施、公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的支撐,是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重要紐帶,也是解決“三農(nóng)”問題的前提。正是由于農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施具有廣泛的外部效應(yīng),“要想富,先修路”已是新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),所以,當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村公路交通的改善作為重點(diǎn)和突破口。

由于公路建設(shè)在新農(nóng)村建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、帶動性的作用。這幾年國家非常重視農(nóng)村公路的建設(shè),加快了農(nóng)村公路建設(shè)的步伐。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》,“到2010年,全國農(nóng)村公路里程達(dá)到310萬公里。5年時間農(nóng)村公路建設(shè)總規(guī)模約8l萬公里,其中:東部地區(qū)約20萬公里。中部地區(qū)約50萬公里,西部地區(qū)約11萬公里(未含村通公路里程)。到2020年,具備條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和建制村通瀝青(水泥)路,全國農(nóng)村公路里程達(dá)370萬公里”。而且《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步指出,公路建設(shè)的投資方向要向農(nóng)村公路傾斜,加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè),到“十一五”期末基本實(shí)現(xiàn)全國所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油(水泥)路,東、中部地區(qū)所有具備條件的建制村通油(水泥)。2006年國家對農(nóng)村公路投資實(shí)現(xiàn)較快增長。農(nóng)村公路建設(shè)完成投資1596.64億元,比上年增加197.6億元,同比增長14.1%,增速提高1.5個百分點(diǎn)。截止2006年底,全國農(nóng)村公路(含縣道鄉(xiāng)道、村道)里程達(dá)到302.61萬公里比上年末增加11.08萬公里。農(nóng)村公路里程超過10萬公里的省(區(qū)、市)已有16個。

但由于長期以來,由于政府財政實(shí)力薄弱,對農(nóng)村公路交通建設(shè)不重視等種種原因,導(dǎo)致對農(nóng)村公路建設(shè)歷史欠賬太多。農(nóng)村公路的現(xiàn)狀并不樂觀。在新中國成立初期,全國公路總里程僅有8萬多公里,農(nóng)村公路數(shù)量極為有限。雖然從改革開放初1978年到2005年的17年間。平均每年增加3萬多公里,農(nóng)村公路總里程增加了90多萬公里,但到2005年底,全國縣鄉(xiāng)公路里程只有148萬公里,而且由于農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散、農(nóng)業(yè)耕作規(guī)模小和農(nóng)村公路等級低、質(zhì)量差、規(guī)模小、密度低等原因,目前的農(nóng)村公路規(guī)模仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足農(nóng)村發(fā)展農(nóng)民出行的需求。其現(xiàn)狀存在以下不足:

1目前農(nóng)村公路存在通達(dá)率低、公路密度低,地區(qū)差異大。到2006年底,全國公路密度為36.0公里/百平方公里,全國仍有672個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通公路,89975個建制村不通公路,分別占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的1.7%和全國建制村的13.6%。公路密度分為公路面積密度和公路人口密度。通過對世界部分國家的公路密度的對比,無論人口密度(14.4公里/人)還是面積密度(0.19公里/平方公里),我國均處于較低的水平(如圖1)。

另外。我國各省市公路用地總量和公路密度差異很大。全國公路人口密度最大的是西藏(158公里/人),人口密度最小的是上海(4.6公里/人),兩者相差近34倍。全國公路面積密度最大的是上海(0.98公里/平方公里),面積密度最小的是西藏(0.04公里/平方公里),兩者相差26倍。所以目前應(yīng)重點(diǎn)加快中西部農(nóng)村公路建設(shè),以縮小中西部經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展差距。

2農(nóng)村道路質(zhì)量差,等級低,養(yǎng)護(hù)不到位,通達(dá)深度不夠,增加了通行困難。雖然農(nóng)村、縣鄉(xiāng)道路建設(shè)突飛猛進(jìn),不僅道路里程、通行寬度增加。而且質(zhì)量明顯提高,有些地方基本實(shí)現(xiàn)了黑色化、網(wǎng)絡(luò)化和等級化,部分路段甚至達(dá)到了國家三級公路的標(biāo)準(zhǔn)。但農(nóng)村道路總體上處于較低水平,突出表現(xiàn)在:首先是道路等級較低,道路線型性較差,彎多、彎急,坡度陡,路面質(zhì)量差,破損嚴(yán)重,多為混凝土或沙石路面。目前我國農(nóng)村公路主要以四級以下公路為主,等外公路占相當(dāng)大的比例。2005年底,我國高速公路里程4.1萬公里,占全國公路總里程的2%;一級和二級公路里程28.5萬公里,占全國公路總里程的15%;三級、四級和等外公路總里程約160萬公里,占全國公路總里程的83%。四級和等外公路占農(nóng)村公路總量近80%。其次是縣級和農(nóng)村公路質(zhì)量低劣、養(yǎng)護(hù)不到位,嚴(yán)重影響了農(nóng)村的交通。縣級公路特別是村與村之間的公路大部分是啟用以往的路基,稍加修整而成。因此,建成后道路的質(zhì)量極為低劣。道路不堪重負(fù),不能經(jīng)久耐用。再加上公路養(yǎng)護(hù)不到位,尤其在雨水季節(jié)。致使很多鄉(xiāng)村道路被毀壞,從而嚴(yán)重影響了整體交通水平,加重了廣大農(nóng)民出行難問題。再次是道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高,許多路面寬度僅3.5米,汽車會車?yán)щy;農(nóng)村橋梁大多建于上世紀(jì)60~70年代,許多橋梁建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高,而且基本上都到了更新改造期,與現(xiàn)有農(nóng)村道路不相適應(yīng),已經(jīng)成為農(nóng)村交通運(yùn)輸?shù)摹捌款i”。四是農(nóng)村公路通達(dá)深度不夠,路橋不相配套。農(nóng)村公路之間、農(nóng)村公路與干線公路、高速公路之間尚未完全暢通,仍有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村還存在殘缺不全的“斷頭路、泥巴路”。

3新農(nóng)村道路建設(shè)中,政府公共財政投入嚴(yán)重不足,融資困難,資金缺口大,目前公路建設(shè)資金仍以國內(nèi)貸款和地方自籌資金為主,以2006年為例,全年公路建設(shè)到位資金5481.85億元,同投資完成額相比,資金到位率為8%。到位資金中,國內(nèi)貸款占40%,地方自籌占32.8%,所占比重比上年分別提高2.5個和0.9個百分點(diǎn);國家財政預(yù)算內(nèi)資金只占1.5%,車購稅占9%,利用外資占0.9%,企事業(yè)單位資金占7.8%,其他資金占1.9%,上年末節(jié)余資金占5.4%。由于主要以貸款修路為主,導(dǎo)致農(nóng)村公路建設(shè)的成本高,嚴(yán)重影響了農(nóng)村交通的發(fā)展。很多地方農(nóng)村交通道路還待休整,交通條件急需改善,但所面對的最大困難就是修路資金緊缺,融資渠道少,加上政府的投人有限,大多地方都是依靠農(nóng)民自籌資金,自拉項(xiàng)目進(jìn)行融資修路。資金的缺乏使很多還待整修的道路陷于癱瘓狀態(tài),特別是鄉(xiāng)村公路由于地方財政實(shí)力不足導(dǎo)致很大程度上制約了農(nóng)村交通局面的好轉(zhuǎn),成為發(fā)展農(nóng)村交通事業(yè)急需解決的問題。

1在新農(nóng)村公路建設(shè)中應(yīng)注意統(tǒng)籌規(guī)劃,因地制宜,量力而行,注重實(shí)效。新農(nóng)村公路交通發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土地總體利用、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地及移民搬遷、扶貧開發(fā)等統(tǒng)籌規(guī)劃,與農(nóng)村山、水、田、林、渠治理緊密結(jié)合,公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)管理、運(yùn)輸發(fā)展協(xié)調(diào)安排,做到規(guī)模適當(dāng),結(jié)構(gòu)合理,經(jīng)濟(jì)適用。在統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)下,根據(jù)農(nóng)村地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)水平、交通需求、資金供給和公路使用功能,恰當(dāng)利用地形,合理選擇路線方案、技術(shù)指標(biāo)和路面結(jié)構(gòu)型式。在項(xiàng)目實(shí)施安排中,先易后難,先急后緩,突出建設(shè)重點(diǎn),明確建設(shè)任務(wù),做好示范帶動,講究重點(diǎn)突破,分步有序地推進(jìn)農(nóng)村公路的各項(xiàng)工作。切忌急于求成和貪大求高,切不可因農(nóng)村公路建設(shè)增加鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)。公路交通設(shè)施的規(guī)模、布局、等級標(biāo)準(zhǔn)及管理服務(wù),充分體現(xiàn)農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需求,既要量力而行又盡力而為,既要滿足當(dāng)前需要又要兼顧今后發(fā)展。堅(jiān)持以人為本、質(zhì)量和效益第一。公路設(shè)施建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持可靠、耐用、適用、實(shí)用。

2在新農(nóng)村公路建設(shè)中應(yīng)科學(xué)制定規(guī)劃,完善交通網(wǎng)路建設(shè),加強(qiáng)薄弱地區(qū)的農(nóng)村交通建設(shè)力度。交通規(guī)劃目標(biāo)要有科學(xué)性、實(shí)用性,要與鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃相統(tǒng)一,與地方群眾的積極性相結(jié)合,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng),要克服盲目性和隨意性。一是打通鎮(zhèn)至縣城或出縣境與外縣的聯(lián)接線,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。二是接通斷頭路,盡可能避免迂回線路,縮短里程,降低成本,提高效率,建立四通八達(dá)的交通網(wǎng)。三是做到村村通公路。從全國來看,應(yīng)在資金安排上,重點(diǎn)向中西部、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)傾斜,要優(yōu)先解決沒有通公路地區(qū)的交通問題,可以搞一些類似廣西大石山區(qū)公路大會戰(zhàn)的交通扶貧工程,加快改變老、少、邊、貧地區(qū)的落后交通面貌。

3要大力加強(qiáng)公路管理,養(yǎng)護(hù)體制。在農(nóng)村公路建設(shè)中往往是重修輕管,由于自然力和人為的破壞給農(nóng)村的現(xiàn)有交通建設(shè)成果帶來極大的損失。必須從農(nóng)村交通的實(shí)際出發(fā)強(qiáng)化路政管理,實(shí)行“縣管、鄉(xiāng)辦、群養(yǎng)”的管理體制。探索一條公路建設(shè)、公路運(yùn)輸管理、公路養(yǎng)護(hù)一體化農(nóng)村公路管養(yǎng)體制,使農(nóng)村公路長久地發(fā)揮支農(nóng)、扶農(nóng)、惠農(nóng)的作用,最大限度地發(fā)揮農(nóng)村公路的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4著重確保新農(nóng)村公路建設(shè)工程質(zhì)量和效益,注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。公路質(zhì)量是農(nóng)村公路建設(shè)成敗的關(guān)鍵。在新農(nóng)村公路建設(shè)中,既要有發(fā)展農(nóng)村公路的迫切性,又要充分認(rèn)識到農(nóng)村公路建設(shè)是一個長期和艱巨的系統(tǒng)工程。要合理確定農(nóng)村公路建設(shè)的規(guī)模和速度,把公路的工程質(zhì)量和效益質(zhì)量放在第一位,做到建成一條路,帶動一方經(jīng)濟(jì)。縣鄉(xiāng)兩級交通部門要以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度,抓交通工程質(zhì)量,真正做到優(yōu)化設(shè)計(jì)、精心施工,加強(qiáng)管理、抓好工程質(zhì)量管理的每個環(huán)節(jié)。同時將“以人為本”的思想貫穿到質(zhì)量管理的整個過程。在鄉(xiāng)村公路建設(shè)中要盡可能防止和減少對自然、生態(tài)和人居環(huán)境的影響,通過優(yōu)化設(shè)計(jì)、舊路利用、占補(bǔ)平衡及借土回填造地,盡可能減少占地,減少拆遷,要盡可能利用舊路資源和工程設(shè)施,注意保護(hù)人文景觀和文化傳統(tǒng),保持農(nóng)村歷史文脈和健康的民風(fēng)民俗。公路修建要堅(jiān)持文明施工,文明作業(yè)。因地制宜推進(jìn)農(nóng)村公路綠化、美化。大力推廣車輛節(jié)能技術(shù),鼓勵發(fā)展和使用經(jīng)濟(jì)、適用、節(jié)能、安全的運(yùn)輸車輛,降低能耗,減少污染,要使交通工程與生態(tài)環(huán)境,農(nóng)村的自然景觀相結(jié)合,使農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施與鄉(xiāng)村的自然環(huán)境融為一體,使農(nóng)村公路交通與生態(tài)、環(huán)境、資源和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。形成農(nóng)村公路交通與自然生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相和諧的發(fā)展機(jī)制。增強(qiáng)農(nóng)村公路交通可持續(xù)發(fā)展能力。使新農(nóng)村的交通建設(shè)走上一條科學(xué)與可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的道路。

5確保新農(nóng)村公路交通資金的規(guī)范管理與使用,確保資金安全和效益的發(fā)揮。在新農(nóng)村建設(shè)中,農(nóng)民意見最大就是工程建設(shè)資金的管理不透明。這是導(dǎo)致村民對新農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中積極性不高的一個主要原因。因此在資金的管理上,要堅(jiān)持責(zé)任意識,切實(shí)加強(qiáng)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的籌集和使用管理,防止截留、擠占和挪用資金。中央、省對新農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助資金以及地方政府安排的新農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金,實(shí)行專項(xiàng)資金管理,實(shí)行專項(xiàng)核算、??顚S?;國家、省對新農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)助資金,將全額用于新農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)工程款的支付。新農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的使用,將向項(xiàng)目所在地沿線鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村定期進(jìn)行公示,實(shí)行村務(wù)和鄉(xiāng)務(wù)公開,強(qiáng)化資金使用的社會監(jiān)督。

三、在加強(qiáng)新農(nóng)村公路建設(shè)可采用的各項(xiàng)措施和途徑

1要增加政府對新農(nóng)村公路建設(shè)的財政投入。農(nóng)村公路是服務(wù)于農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品,應(yīng)建立財政投入為主的農(nóng)村公路交通投資機(jī)制。省(區(qū)、市)政府在農(nóng)村公路建設(shè)要發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時建立國家和省(區(qū)、市)級政府對農(nóng)村公路建設(shè)較為穩(wěn)定的投資來源。逐步形成公共財政框架下政府為主、農(nóng)村社區(qū)為輔、社會各界共同參與的多渠道農(nóng)村公路投資新機(jī)制。具體就是把農(nóng)村公路、客運(yùn)站點(diǎn)建設(shè)及公路維護(hù)管理投資納入政府財政預(yù)算,作為新農(nóng)村公共財政支出的經(jīng)常性項(xiàng)目和重點(diǎn)支持的公共設(shè)施,逐年加大投資支持力度。通過大路帶小路、重點(diǎn)路帶動農(nóng)村資源開發(fā)。對于公路修建、公路項(xiàng)目地方稅費(fèi)即征即返。根據(jù)國家規(guī)劃和有關(guān)政策要求,制定本省(區(qū)、市)農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃,開展建設(shè)項(xiàng)目前期工作,籌措、落實(shí)建設(shè)資金;因地制宜地制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);加強(qiáng)對農(nóng)村公路建設(shè)的組織管理;調(diào)動各地區(qū)的積極性,加快農(nóng)村公路建設(shè)。

2要利用好市場,各種政策扶持的優(yōu)勢,通過多渠道籌集新農(nóng)村公路建設(shè)資金。交通建設(shè)最大的問題就是資金投入問題,尤其是農(nóng)村交通建設(shè)矛盾更為突出。沒有資金,新農(nóng)村公路建設(shè)將成無米之炊。要調(diào)動各方面積極性。拓寬籌資渠道,通過向上爭取一點(diǎn),縣、鄉(xiāng)配套一點(diǎn),市場運(yùn)作一點(diǎn),群眾籌集一點(diǎn)等“四個一點(diǎn)”的辦法,多渠道籌資。特別是要發(fā)揮市場主體作用,動員沿線受益企業(yè)、干部和職工捐資,實(shí)行爭取中央扶持一點(diǎn)、各級政府籌措一點(diǎn)、社會各界捐助一點(diǎn)、公路沿線受益企事業(yè)單位和受益群眾投入一點(diǎn)、包扶單位支持一點(diǎn)、政策優(yōu)惠補(bǔ)償一點(diǎn)等辦法,多渠道籌集農(nóng)村公路交通建設(shè)資金,擴(kuò)大新農(nóng)村公路交通建設(shè)資金來源。在大力抓好各項(xiàng)交通費(fèi)征收的同時,積極向上級爭取各種扶貧優(yōu)惠政策和資金。通過相關(guān)部門內(nèi)部挖潛,壓縮各種經(jīng)費(fèi)開支來支持鄉(xiāng)村公路建設(shè)。擴(kuò)大新農(nóng)村建設(shè)的宣揚(yáng)力度,廣泛發(fā)動相關(guān)部門及社會各界人帶頭捐資,捐資者可以給予道路冠名權(quán)等榮譽(yù)。同時對在鄉(xiāng)村公路建設(shè)“熱情高、勁頭足、效果好”的地方加大各級政府的財政補(bǔ)貼。

3要堅(jiān)持改革創(chuàng)新,完善新農(nóng)村公路交通管理和發(fā)展的制度保障機(jī)制。一是建立健全農(nóng)村公路質(zhì)量保證體系,實(shí)行公路建設(shè)全過程質(zhì)量控制,確保農(nóng)村公路的可靠性和耐久性。二是在各級政府中建立目標(biāo)責(zé)任,給予交通發(fā)展制度保障。建立起可供量化的考核目標(biāo),在各級政府的任期責(zé)任目標(biāo)和年度考核目標(biāo)里列入公路建設(shè)的內(nèi)容,這樣才不至于被繁雜的農(nóng)村事務(wù)擠掉,主要領(lǐng)導(dǎo)才會親自過問,才會擺上議事日程,組織實(shí)施。在當(dāng)?shù)攸h政的領(lǐng)導(dǎo)下舉全民之力,集各方之財,改善農(nóng)村交通狀況和公路運(yùn)輸條件,使農(nóng)村的資源優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢變成商品優(yōu)勢,增強(qiáng)市場競爭能力。三是規(guī)范農(nóng)村公路建設(shè)招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同制,提高農(nóng)村公路建設(shè)資源配置效果。四是在落實(shí)各級政府養(yǎng)護(hù)管理主體責(zé)任的基礎(chǔ)上,按照政企分開、管養(yǎng)分離的原則,推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)社會化、市場化。同時強(qiáng)化農(nóng)村公路路政管理。五是研究制訂農(nóng)村運(yùn)輸發(fā)展指導(dǎo)意見,完善農(nóng)村運(yùn)輸站(場)、候船亭(室)建設(shè)及客運(yùn)發(fā)展的鼓勵扶持政策。六是健全農(nóng)村公路運(yùn)輸市場準(zhǔn)入規(guī)則,加強(qiáng)市場運(yùn)行監(jiān)督,整治市場秩序,加快形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場環(huán)境。

4要在“村村通”公路的建設(shè)中充分發(fā)揚(yáng)民主,調(diào)動群眾的積極性,有效降低公路建設(shè)成本。在進(jìn)行新農(nóng)村公路交通的建設(shè)上要尊重農(nóng)民的意愿,在公路的規(guī)劃和建設(shè)中充分體現(xiàn)民意和維護(hù)村民的切身利益,實(shí)施民主決策,不搞面子工程,不搞政績工程,不搞大拆大建,爭取群眾的充分理解和支持,修農(nóng)民愿意修的路,修農(nóng)民能夠得到實(shí)惠的路。各級政府要由“為民做主”變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?,轉(zhuǎn)變工作方式,鼓勵農(nóng)民投工投勞,降低公路的建設(shè)成本。這是又好又快又省地建設(shè)農(nóng)村公路的一條捷徑。

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