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中國自古以農(nóng)立國，靠天吃飯，由于地理、氣候等原因，一直自然災(zāi)害不斷。有清一代，旱災(zāi)、水災(zāi)、蟲災(zāi)、瘟疫等，或南或北，幾乎無年無之①。一旦災(zāi)害發(fā)生，人們就會遭受水淹、饑荒、凍餒、疾病、死亡、流落等生命財產(chǎn)損失，形成社會危害。因而國家社會需要有一定的救災(zāi)體制，這一體制既受技術(shù)水平和物質(zhì)財力等“硬性”條件制約，同時也依賴于制度設(shè)計與效能管理等“軟性”條件。這兩方面綜合形成的救災(zāi)體制，反映著國家的社會管理能力及社會合作水平，標(biāo)志著人們對災(zāi)荒的抵御能力，體現(xiàn)著社會制度的文明程度和人們的生活質(zhì)量。近十?dāng)?shù)年來，我國學(xué)術(shù)界對災(zāi)荒史已經(jīng)有了不少研究成果，有關(guān)清代災(zāi)荒史也有一些深入研究的論著。②這些論著或是概括性綜合研究，或是地方災(zāi)荒史研究，或是對某一個案研究，使我們對于清代災(zāi)荒史有了日益清楚的了解。其中陳樺和劉宗志著《救災(zāi)與濟(jì)貧———中國封建時代的社會救助活動1750～1911》一書，對乾隆以迄清末以政府為主導(dǎo)的救災(zāi)史流變作了深入研究。指出清中葉乾隆時期，由于救災(zāi)體制比較整備，財政投入較多，國家救災(zāi)的成效較好。而清后期由于內(nèi)憂外患及社會變動，社會救災(zāi)活動中民間力量的作用上升，與此同時，由于國家財政投入減少和吏治腐敗，致使“社會救助中封建國家作用下降”③。這一結(jié)論是就傳統(tǒng)救災(zāi)體制的框架內(nèi)，從國家層面觀察所得出的，就其內(nèi)在邏輯而言是令人信服的。然而，清后期、特別是清末新政時期，國家制度多有變更，作為社會危機(jī)管理的救災(zāi)體制有無變化?其效能如何?與以往救災(zāi)體制有何異同?對于社會公共管理演變有何意義?這些問題該書尚未論及。本文即擬對這些問題作進(jìn)一步探討。

要探究清代救災(zāi)體制的前后變化，就需要考察不同時期救災(zāi)體制的制度設(shè)計和實(shí)際效能的變化，而要考察救災(zāi)體制的效能，又需要考察基層救災(zāi)實(shí)踐及其功效。清朝救災(zāi)體制是國家主導(dǎo)，以官府系統(tǒng)實(shí)施，縣、府等基層組織是直接面對百姓、實(shí)施救災(zāi)的第一線，考察救災(zāi)體制的實(shí)際運(yùn)作及效能，就需要從這種基層救災(zāi)的實(shí)際案例入手。選擇清代前后期基層救災(zāi)的案例，在以往史料紛繁而又分散的狀況下實(shí)非易事;幸而近年有中國人民大學(xué)的幾位學(xué)者編輯出版了《中國荒政書集成》④，匯集了清代文獻(xiàn)167種，包括多種官方文獻(xiàn)與私人撰述，其中有不少記述基層救災(zāi)實(shí)況的官私文獻(xiàn)，是我們探討上述問題的資料寶庫。下面就從中選取乾隆二十年(1756)江蘇如皋饑疫、光緒二十四年(1898)山東惠民水災(zāi)及宣統(tǒng)二年(1910)直隸保定府防疫等前后三次基層救災(zāi)的記述文獻(xiàn)，作為救災(zāi)體制實(shí)際運(yùn)作的三個典型案例，通過比較分析，考察救災(zāi)體制在清代前后的變化、實(shí)際運(yùn)作及效能的差異，以期揭示清代社會危機(jī)公共管理體制的演變及其所得啟示。

乾隆江蘇如皋饑疫:惡性案例

清代國家有一套報災(zāi)、勘災(zāi)、賑濟(jì)的法定程序，由受災(zāi)當(dāng)?shù)厥?、府、州、縣官員組織實(shí)施，主要承當(dāng)者和實(shí)施者是最基層的縣官?？h官作為直接面對民眾的“父母官”，在本地受災(zāi)時，有責(zé)任上報災(zāi)情、勘查災(zāi)民、申請賑濟(jì)，并組織當(dāng)?shù)毓倜瘢瑢?zāi)民進(jìn)行放糧、發(fā)款、賑粥、賑衣、救護(hù)、醫(yī)療、收容、恢復(fù)生產(chǎn)等賑濟(jì)活動。法定的救災(zāi)體制雖然對一些原則性的程序有明文規(guī)定，如地方發(fā)生災(zāi)害需及時上報，基層官員需隨時勘查災(zāi)情呈報，對災(zāi)民情況要調(diào)查登錄、造冊上呈，政府以此為據(jù)撥發(fā)賑濟(jì)糧款及減免賦稅，上級官員要進(jìn)行巡查監(jiān)督等等。但由于實(shí)際操作并無具體的程序規(guī)則，救災(zāi)體制的組織化程度低下，而各地及災(zāi)害情況又千差萬別，所以救災(zāi)的具體實(shí)施缺乏制度保證，很大程度上依賴于基層官員的個人素質(zhì)及能力。如果縣官的責(zé)任心差或能力低下，不能盡職盡責(zé)，甚至品質(zhì)惡劣、貪污中飽等，就會使當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)不力，甚至加重災(zāi)害，使災(zāi)民非但得不到應(yīng)有的救濟(jì)，還有可能遭受更大的損害?！逗プ羽囈呒o(jì)略》⑤一書對乾隆年間江蘇如皋饑疫災(zāi)害的記述，就是這樣一個典型案例。乾隆年間承平日久，政治穩(wěn)定，吏治比較清明，經(jīng)濟(jì)相對富裕，尤其與內(nèi)憂外患、國勢衰敗的清后期相比，更堪稱“盛世”。有研究表明，乾隆時期國家財力對河工、荒政有較多投入，救災(zāi)體制也比較整備。⑥江蘇如皋屬經(jīng)濟(jì)比較富裕地區(qū)，民間有一定積存。這次災(zāi)害的起因，本非十分嚴(yán)重的大災(zāi)，只是因雨而饑、由饑而疫的連鎖災(zāi)害，半是天災(zāi)，半屬人禍，導(dǎo)致民人死亡甚多?！逗プ羽囈呒o(jì)略》是如皋一位災(zāi)后幸存的民間士人的私人記述，簡略而真實(shí)地記述了饑疫災(zāi)情的親歷親見，后附有五首他人所作的記災(zāi)民謠，反映了從民人視角所看的這次災(zāi)害及縣官的救災(zāi)情況。

是:乾隆二十年(1756)如皋一帶自春至秋連月“霖雨不止”，城鄉(xiāng)皆受淹，四鄉(xiāng)“田禾皆腐”，顆粒無收，導(dǎo)致當(dāng)年冬季發(fā)生饑荒，人口相繼死亡，繼而引發(fā)瘟疫，導(dǎo)致死亡人口眾多，直至第二年秋才漸行緩解。從這一民間人士的記述中可以看到，在這長達(dá)一年多的受災(zāi)期間，負(fù)有守土護(hù)民之責(zé)的縣官消極無為、應(yīng)對無方、救助無力、管理不善，甚而貪污勒索、借機(jī)肥己，集中反映了基層救災(zāi)實(shí)踐的種種弊端。其主要表現(xiàn)如下:

1．饑民凍死，官不過問。當(dāng)年秋冬饑荒初起，城內(nèi)有民辦慈善機(jī)構(gòu)普濟(jì)堂收養(yǎng)饑民，但官不予管理。十二月初七開始連降大雪，至達(dá)尺余。在饑寒交迫之下，城內(nèi)開始連日死人，普濟(jì)堂聚集的饑民，在第一場大雪當(dāng)日即死二十余人，第二日又死十余人，城內(nèi)“他處或三五人或六七人不等，無日無之”。對此駐守城內(nèi)、負(fù)有護(hù)民之責(zé)的縣官卻不予過問，“有司莫之問也”，不見采取任何救助措施，致數(shù)日之內(nèi)，即出現(xiàn)“饑民死者尸相枕藉”的慘象。

2．糧價高昂，官不平抑。饑荒之時，管理市場、平抑糧價以濟(jì)糧荒，本是為官的職責(zé)。如皋饑荒初起時，由于糧食緊缺，城內(nèi)糧商借機(jī)抬高糧價，饑民買不起糧，遂出現(xiàn)沿街搶食的現(xiàn)象?！梆嚸窕蛉恕⑽迨瞬坏?，沿店搶食，賣熟食者皆受其害”。食店執(zhí)其人告至縣衙，而縣令并不加責(zé)管，“反命開店者釋之”，同時又不采取任何措施，致使饑民紛起搶食成風(fēng)?？h學(xué)生趁縣令到文廟上香之時，面稟糧商富戶為獲利而故意提高糧價，“請親查發(fā)囤”。而縣官反不高興地說:“彼貴買貴賣，安能強(qiáng)之使賤乎?”經(jīng)過眾人的反復(fù)“強(qiáng)請”，“縣官不得已，乃詣各碾坊，封其棧”，官定低價出售。但由于督查不力，“不二日，而價昂如故”。這位記述者責(zé)問:“不知縣官何以不問也!”隨后有外地米商運(yùn)來七船米，但“縣官勒令每百石以十石入官備賑，始許發(fā)賣”，又不給予任何補(bǔ)償，米商不耐盤剝，遂即駕船逃走?！坝墒沁h(yuǎn)近聞風(fēng)，米商相戒不入皋境，而米價之昂日甚一日”，對此縣官又不采取任何措施，遂使糧價高昂不下，饑荒綿延日久，不得緩解。

3．賑濟(jì)無方，疏于管理。饑荒起后，“千里民枵腹”，“赤身度嚴(yán)寒”、“老樹皮食盡，草根煮當(dāng)麥”、“老者死溝渠，少者當(dāng)街鬻”。面對如此嚴(yán)重的災(zāi)情，縣官不及時向上司報災(zāi)請賑，“縣官邀近功，荒不報州牧”。民間慈善機(jī)構(gòu)普濟(jì)堂收住饑民，在官辦粥廠之先，還有士紳自行拿出糧米煮粥在普濟(jì)堂分發(fā)，次日又買炊餅數(shù)千散發(fā)，皆不敷饑民分食。而縣官對于民間這些自發(fā)的救災(zāi)活動不予組織，直至大雪死人十天后的十二月十六日，縣官才依例行救災(zāi)規(guī)制而勸賑募米，“命吏胥執(zhí)簿勸紳士捐米賑粥”，在普濟(jì)堂開設(shè)粥廠，放粥賑濟(jì)災(zāi)民。對于粥廠的管理，雖然按例行管理規(guī)制，“每廠撥吏胥十余人，計口授籌，按籌給粥”，但由于饑民眾多，官辦人員管理不善，致領(lǐng)粥處十分擁擠混亂，“能奮力擁擠者得食，弱不能前者餓死”。而知縣并不親自坐鎮(zhèn)督查，偶然一至，被饑民抓住難得面見父母官的機(jī)會，“饑民以不能得粥群訴，縣官不理。及歸署，饑民萬人隨至。縣官命閉縣門，以鞭擊之。饑民呼噪，聲震遠(yuǎn)近”?？h官不僅不接受饑民的求訴，整頓放粥秩序，反而鞭打饑民，并欲抓捕帶頭向其稟告民情的士子，扣以“倡首鬧賑”的罪名，予以壓制。結(jié)果是施粥情況愈加混亂，“各粥廠天初明即揚(yáng)旗鳴鑼，饑民聞鑼奔赴”，致“擁擠顛踣，踐踏死者甚多”，對這些情況“監(jiān)廠官莫之察也”，致使災(zāi)民饑餓而死者眾多。

4．瘟疫流行，不予救護(hù)。饑饉致死者人數(shù)眾多，縣官不予救護(hù)，也不組織掩埋。起初有兩個士紳自行購買千片蘆席，施以收埋死尸。后死人增多，“久之無人收殮，皆推入河”，以致春暖以后，到處“臭穢薰蒸”，遂引發(fā)瘟疫。自翌年三月瘟疫開始流行，得病數(shù)日即死，傳播很快，“一家病，則合村皆病，次及他村”。人們爭相求醫(yī)購藥，藥店內(nèi)治熱病的幾味草藥“價增十倍”，稍解醫(yī)道者皆稱“精理時疫”胡亂行醫(yī)，“每過街巷，悉呼號拉視”?？h官對此也放任自流，不加管理，致使疫情持續(xù)擴(kuò)大，一直遷延至八月天氣轉(zhuǎn)涼，才自然消歇。因瘟疫而死亡的人甚多，有全家乃至全村染病，多人死亡，如“王家莊三十家，計百人，存者七人。孫家莊計七十家，存者三人而已”瑏瑡。

5．借機(jī)盤剝，貪污肥己。首先是第一任縣官知災(zāi)不報，無所作為，繼而看到饑荒嚴(yán)重，即裝病辭職，逃避責(zé)任，“縣官知難治，脫身告病篤”。后來接任的新縣官則是個利欲熏心的貪官，面對眾多災(zāi)民因饑疫而死的慘狀，不管“四方餓莩積成堆”，“死尸滿城壕”，反而借勸捐賑災(zāi)之名，設(shè)立多所勸捐機(jī)構(gòu)，強(qiáng)制商賈士紳捐輸錢糧，以刑罰逼迫而搜刮來的錢糧，不用來盡力救濟(jì)災(zāi)民，而是中飽私囊。一首民謠說:“幾日新官來，假公濟(jì)私欲。托言辦大差，百計斂財帛。復(fù)設(shè)八大家，布成貪婪局。沿門搜富戶，遍地起大獄。脂膏銀數(shù)萬，納作縣官祿?！碑?dāng)?shù)赜绣X的典商紳富的資財幾乎被縣官盤剝殆盡:“典商亦有錢，紳士亦有谷，縣官剝削盡，公事難接續(xù)。”瑏瑢另一首民謠也罵縣官只顧趁災(zāi)荒而盤剝民財，“日聚吏役謀貨財”，盤剝民財?shù)氖侄螐?qiáng)硬狠毒，“如狼似虎亂投刺”，“假公而濟(jì)私，因之以為利，草菅民命堪垂淚”，“半月知縣已萬金”。這樣的父母縣官，不僅不能救災(zāi)賑民，反而使災(zāi)民在天災(zāi)之上又加“官災(zāi)”。民人雖盼望上官來查辦，卻“鎖拿貪污總不來”，最后指責(zé)官僚制度之弊，悲嘆“官方不整萬民災(zāi)”。瑏瑣這次如皋之災(zāi)，起初的雨災(zāi)為天災(zāi)，而其后的饑荒與瘟疫，很大程度上是由于縣官失職與貪污所造成的人禍，導(dǎo)致人民多有死亡，遭受巨大損害。自翌年正月下旬，即“道路死者無數(shù)”，“賣子女者無算”。因饑而死亡的人數(shù)眾多，無人收斂，或推入河中，或掘深坑裝死尸，“尸上加尸，不分男女，坑滿再穿(掘)別坑”，導(dǎo)致瘟疫蔓延?，伂帰炚枪賳T的這種失職與瀆職行為，導(dǎo)致由饑而疫，并致死人眾多，由小災(zāi)演變成了損失嚴(yán)重的大災(zāi)。直至災(zāi)害過去，江蘇巡撫和西江總督對這個縣官的劣跡才有所“訪聞”，于是“札飭”知州予以“確查”，又經(jīng)知州、道員、布政使、按察使等多級官員的“揭報”，才最終查實(shí)縣官:“或藉捐賑以肥己，或因事婪贓而枉法”，“到任未及一年，贓法累累，聲名狼藉”，奏請將其革職?，伂彚瀼纳瞎俚牟樘幹幸部煽吹?，其罪名是貪污賑款、貪贓枉法，主要是違反了經(jīng)濟(jì)制度，而對其救災(zāi)失職導(dǎo)致民人遭受大災(zāi)、損失巨大卻并未提及?？梢娗r期的救災(zāi)體制對于官員的救災(zāi)職責(zé)方面，并無相應(yīng)的制度法規(guī)，救災(zāi)的失職因而缺乏懲治的法律依據(jù)，結(jié)果是對于救災(zāi)的實(shí)施缺乏監(jiān)管與制約。

光緒山東惠民水災(zāi):良性案例

傳統(tǒng)救災(zāi)體制下如果地方官個人素質(zhì)好，有責(zé)任心和能力，加之上級官員有一定的督查，可能實(shí)施救災(zāi)能取得較好效果。這樣的案例也不少。如光緒二十四年(1898)夏間，山東境內(nèi)黃河決口，沿河地區(qū)受災(zāi)，惠民知縣邱柳堂在主持該縣救濟(jì)水災(zāi)過程中記下的《災(zāi)賑日記》瑏瑦，記述了他在持續(xù)半年多的水災(zāi)和饑荒期間，恪盡職守不辭勞苦地組織救災(zāi)，就是這樣一個良性案例。光緒二十四年(1898)六月間惠民縣一帶連降大雨，二十五日處于黃河上游的鄰縣濟(jì)陽河堤決口，殃及惠民縣，全縣被淹?！稙?zāi)賑日記》就是惠民知縣邱柳堂自六月二十三日至次年正月十二日共二百天時間里，逐日記載的水災(zāi)及賑濟(jì)情況。他主持的災(zāi)賑事務(wù)主要有:

1．親臨河堤，督守堤防。惠民縣處于黃河下游北岸，另有徒駭河、沙河穿過縣境，河工防汛是縣府的重要政務(wù)。邱柳堂在兩年前到任，即注重防河護(hù)堤，“兩年奔馳河上，創(chuàng)設(shè)調(diào)夫局，境內(nèi)管轄七、八十里，幸不為害”瑏瑧。光緒二十四年(1898)六月，當(dāng)?shù)剡B降大雨，邱知縣接到黃河水有決口泛濫之危的訊息，即連續(xù)多日下到徒駭河、沙河沿岸查勘督理河道堤堰、調(diào)集民夫防營搶險。這編日記即起始于他六月二十三日上河堤督查。二十五日，他正在查勘河堤，獲知上游鄰縣濟(jì)陽黃河決口，水至惠民境內(nèi)，知“事已不可為，一時神魂俱失”，即“沿堤飛諭民夫歸修護(hù)莊堰”，徹夜布置調(diào)派，“調(diào)夫修守”境內(nèi)沙河。瑏瑨次日，他又部署“分諭各押號、各首事，星夜調(diào)夫守沙河”，并分派吏役乘船分赴“被水各村救護(hù)放餅”?，伂摙炘诖似陂g，邱知縣每天都親至河堤及沿河村鎮(zhèn)督查布防護(hù)堤，無分晝夜，有時來不及回縣署，就住宿在途中村鎮(zhèn)。在大雨滂沱、汛情危急的夜晚，他仍在河堤，“夜二鼓，天黑不見人，大雨如注，出巡”，親自督率吏役民夫堅守河堤?，偓姠灥穆殭?quán)管不了鄰縣黃河的決口，因而最終未能阻止河水侵漫境內(nèi)，惠民全境一百三十里皆遭水淹，“黃水為災(zāi)，合境幾無干土”瑐瑡。但邱知縣盡力督守堤岸，對防止境內(nèi)河流潰堤、延緩水淹還是起到了一定作用。

2．親往勘查災(zāi)情，挨村散餅緊急放賑。在七月初三大水侵漫縣境、各村被淹后，邱知縣立即轉(zhuǎn)入救濟(jì)災(zāi)民，發(fā)餅救饑。他督率吏役，迅即搜集購置民船數(shù)十只，購買鍋餅，連日乘船下鄉(xiāng)，挨村查勘災(zāi)情、發(fā)放鍋餅以救濟(jì)災(zāi)民，“每莊三二十斤、五六十斤不等”，僅四天之內(nèi)，就分發(fā)鍋餅二千二百斤?，偓將炆l(fā)鍋餅只是救一時之急，在獲得賑款后，自七月中旬起，邱知縣開始布置放賑。他諭令各村首事造冊上報災(zāi)民情況，并親自率吏役，連日乘船挨村進(jìn)行查勘核實(shí)，對貧困災(zāi)民散發(fā)銀錢進(jìn)行急賑。如八月十二日，勘查了嶺子莊孫家莊等七個村莊;八月十四日，勘查了傅家莊、牛家莊等七個村莊。在這些受災(zāi)村莊，“均擇鰥寡孤獨(dú)輩予以急賑”，“見有流民，或家有淹斃人口者，均賑濟(jì)之”。至八月十五日急賑事竣，在近二十天時間里，共勘查并散發(fā)急賑村莊132個，戶5968，大小人口近3萬，發(fā)放京錢二萬零四百六十千文。

3．督辦粥廠，嚴(yán)加管理。此后八至十月間，邱知縣繼續(xù)辦理勘災(zāi)查賑、協(xié)濟(jì)鄰縣河工秸料等事務(wù)。至十月又開始依制辦理冬季賑濟(jì)事務(wù):開設(shè)平糶局、采買漕米、平抑糧價，并于十五日“出示冬三月開粥廠，收養(yǎng)貧民。令(各村)首事進(jìn)戶口冊，領(lǐng)(貧民)同來食粥，如無住處，除廟宇外，予席片，搭席棚宿焉”瑐瑤，著手辦理粥廠放粥事務(wù)。邱知縣幾乎每道程序都親自督辦，甚至親自執(zhí)行，嚴(yán)加管理，使得放粥賑濟(jì)過程井然有序。其施行程序如下:

(1)查剔貧民人口:十月十五日出示開設(shè)粥廠諸項(xiàng)事宜，令民人通知。自十月十六日開始，邱知縣親赴各村查剔貧民人口，散發(fā)賑票。他親率吏員下到村莊“挨戶查剔”，發(fā)放賑票，“無不到之村”。至二十七日，全縣各村都核查剔除完畢，統(tǒng)計“鰥寡孤獨(dú)老幼殘廢及衣不蔽體”的極貧人口6984人，次貧人口23732人。

(2)發(fā)領(lǐng)粥簽:十一月初一日開始，按查實(shí)各村進(jìn)冊貧民人口發(fā)領(lǐng)粥簽?！昂灧盅h(huán)，用紅綠二色。附近災(zāi)民，先期由首事造冊呈縣，查明真貧實(shí)苦，按名發(fā)給循簽，俟開廠放粥時，繳簽領(lǐng)粥，換給環(huán)簽，逐日循環(huán)繳領(lǐng)，以杜冒濫重復(fù)之弊?！爆偓?/p>

(3)開廠放粥:十一月初三日在城隍廟開廠放粥，“廠中安設(shè)大鍋灶二十四座，大水缸四十口”，派定夫役，嚴(yán)格管理柴米，制定煮粥程序。此后“每日黎明開廠放粥一次，貧民憑簽領(lǐng)粥，并分男、女兩廠”，分派吏役幕友“照料發(fā)放”、“稽查彈壓”。

(4)安置遠(yuǎn)途災(zāi)民:由于僅縣城設(shè)置粥廠，有遠(yuǎn)途來領(lǐng)粥不及回家的災(zāi)民則予設(shè)法安置:“災(zāi)民距城較遠(yuǎn)，及外境流民，內(nèi)有老弱病殘者，雪地冰天，往返領(lǐng)粥，甚非易易。俾于城內(nèi)附廠左近廟內(nèi)，搭蓋窩棚，由官發(fā)給干草、席片，以資棲止。其有實(shí)系御寒無具者，酌給捐備棉衣。”

(5)勸捐粥銀:為維持冬季三個月粥廠放粥，除向上官請領(lǐng)賑銀之外，還自行勸捐:“官為倡捐，次及鹽(商)、當(dāng)(商)，次及殷實(shí)富戶，不稍勉強(qiáng)，不拘多寡，隨緣樂助?！爆偓挗炈麕ь^捐銀三百兩，以為倡導(dǎo)，眾商隨捐，使得粥廠糧米有繼，得以持續(xù)。

4．發(fā)放賑錢、棉衣、籽種。自十一月二十日開始，邱知縣又開始督辦發(fā)放賑錢、棉衣等事宜，他連日派吏員并親赴各鄉(xiāng)，按村發(fā)放，八天之內(nèi)，即“一律散放完竣”瑐瑩。十二月二十七日，又主持挑選極貧270余口發(fā)放賑錢，使災(zāi)民平安過冬。接著又布置春種，即使在除夕、元旦兩日，他都無暇年節(jié)，一直在布置分派吏役下鄉(xiāng)查看災(zāi)情和春種，正月初二日，他又親赴七個村莊“查戶口、津貼籽種”瑑瑠。此后直至正月十二日，邱知縣都一直在督辦向各村發(fā)放籽種、布置春種事宜，或在署布置調(diào)派，或親赴平糶局督同發(fā)放。而其日記即到此日為止，整個救災(zāi)賑濟(jì)的事務(wù)也到此基本完成。由于邱知縣的積極辦賑，使該縣雖有大水來時溺斃人口，但沒有因饑寒而“餓斃”的人口，避免了往往水災(zāi)過后導(dǎo)致、瘟疫，民人因饑寒瘟疫而死，而這正是以往常見的禍患。正是邱知縣盡職盡責(zé)實(shí)施救災(zāi)，才將這場水災(zāi)給人民造成的損害降到較低，體現(xiàn)了傳統(tǒng)救災(zāi)體制最好的效果。邱知縣在其日記中所記述的救災(zāi)情況，可能有炫美遮丑的成分，但這些畢竟是他在行事過程中隨手據(jù)實(shí)札記的紙片、后稍加整理而成，主要事實(shí)應(yīng)距實(shí)際不遠(yuǎn)，而且記實(shí)多而議論少，因此是比較客觀的記錄。在此日記的前序后跋、上司評語等文字中，也可看到上司及縣民對他為官盡責(zé)和賑災(zāi)成效多有贊語。如從京師來此施放義賑的一個官員在所作序中說:“訪諸鄉(xiāng)父老，皆稱邑侯純齋柳君賢?！谇趹┮园傩占部酁閼n。叩以鄉(xiāng)村災(zāi)形，應(yīng)聲答如指掌紋，非躬?dú)v日久，恐未易至此?！毙蛑羞€說道，在當(dāng)?shù)卦H見邱知縣“赴鄉(xiāng)數(shù)次，出則數(shù)日始回署”瑑瑡。十二月初九來此查賑的欽差大臣溥良，也當(dāng)面對他稱贊道:“聞官聲甚好?！爆儸將炰吡蓟厥『笙蚴」俜Q贊邱知縣辦賑認(rèn)真而廉潔:“查過省東十五州縣，當(dāng)以惠民縣為第一，以錢數(shù)、口數(shù)無一不符?！爆儮灛嵾@些都說明這位邱知縣確實(shí)是一個模范實(shí)施救災(zāi)辦賑的優(yōu)秀縣官。邱知縣之所以辦理救災(zāi)賑濟(jì)卓有成效，上下交口稱贊，首先是由于其個人為官良好的素質(zhì):

第一，具有盡職愛民的責(zé)任心。從邱知縣的日記中可以看到，他在主持救災(zāi)賑濟(jì)事務(wù)中，時時以災(zāi)民疾苦為憂，常自我警示作為父母官要盡職盡責(zé)。當(dāng)他得知鄰縣黃河因防洪不力而決口時，認(rèn)為是其縣官失職，不由嘆道:“為民父母，不力求盡職，則貽害豈淺鮮哉!”瑑瑤他在乘坐小舟、冒著風(fēng)雨勘災(zāi)放賑的途中，雖吃盡辛苦，但目睹災(zāi)民受災(zāi)的慘狀，想的依然是自己的職責(zé)，時常發(fā)出感嘆:“作官當(dāng)與民同憂”，“為民父母不能救民死，何以靦顏對赤子”，決心“吾將平糶煮粥以盡分內(nèi)事”。

第二，不辭辛勞，親自下鄉(xiāng)督辦賑事。在大水浸淹全境后，邱知縣即親自乘坐小船，挨村勘查災(zāi)情，散發(fā)鍋餅和賑款救濟(jì)災(zāi)民。沿途他大多在船上吃餅充饑，夜則蜷宿于小船過夜，風(fēng)吹雨淋，備嘗辛苦。他作《勘災(zāi)行詩》記述其情景:“八百村莊付黃流，日日歷勘駕輕舟，舟小進(jìn)退不自由……蹲踞一似階前囚?？曙孅S泉食干糇，向晚泊舟無干土，席地不堪容衾裯?！瓋A盆雨至風(fēng)颼飗，衣衫盡濕使人愁?！彼m飽嘗冒著風(fēng)雨蜷宿于狹窄小船上的辛苦，但是看到沿途村民房屋被淹，只能在屋頂樹梢棲身，還要忍受饑餓及風(fēng)雨秋寒，“居民幾與魚鱉儔……老幼啼饑聲啾啾”，對比之下，他又感到自己忍受這種困苦算不得什么:“災(zāi)民?？嗑谷绱耍匾曋劬觿俑邩??！彼褪沁@樣不辭辛苦地勘查全縣災(zāi)情，“如此輾轉(zhuǎn)十余日，八百災(zāi)區(qū)履己周”?，儮灛愖鳛橐粋€縣太爺，勘災(zāi)放賑等事務(wù)，如果他自己主要在官署運(yùn)籌調(diào)度，而委派吏役下鄉(xiāng)實(shí)際執(zhí)行，于制度也似不為不可。但從邱知縣逐日所記日記中可見，他在整個辦賑的七個月共二百余天期間，大多時間是親下鄉(xiāng)間，挨村辦理賑災(zāi)諸務(wù)。他在此日記自序中也說:“余查災(zāi)放賑，在外者多，在署者少?！爆儸憿炓晃辉酱朔帕x賑的人也述其親見邱知縣“赴鄉(xiāng)數(shù)次，出則數(shù)日始回署”瑑瑨。另一人讀日記后作跋，稱贊他自大水淹縣境后，“駕輕舟遍歷鄉(xiāng)村，或六、七日一回署，或十余日一回署，風(fēng)櫛雨沐，星飯水宿”瑑瑩。邱知縣不辭辛苦，親自下鄉(xiāng)辦理賑務(wù)的作為，確實(shí)是比較突出的。

第三，加強(qiáng)管理，督辦有方。依辦賑制度，發(fā)放賑濟(jì)錢物時皆需登記造冊，以防侵吞冒濫之弊。問題是有些官員不認(rèn)真執(zhí)行，或造假蒙騙，以公肥私，這并不鮮見。邱知縣則每次主持發(fā)放鍋餅、賑錢、賑糧、棉衣、籽種等賑濟(jì)物資時，都認(rèn)真地逐一登記造冊，務(wù)求其實(shí)。當(dāng)他查到有村莊辦事者“報災(zāi)不實(shí)”、冒濫領(lǐng)賑等情況后，即嚴(yán)責(zé)申斥，甚至“笞責(zé)”嚴(yán)懲?，劕姠瀸τ谒k賑濟(jì)事宜，也無不認(rèn)真籌劃，或制定詳細(xì)規(guī)則，親督執(zhí)行。如粥廠煮粥所需木柴，需先按每鍋用量“如數(shù)秤出，點(diǎn)交火夫承領(lǐng)”;煮粥小米則事先分鍋秤出后，“裝盛布袋封記，鎖存空屋，俟夜間煮粥時，逐一點(diǎn)交飯夫人等承領(lǐng)”;還明示辦粥人員:“如有怠玩徇私情弊，一經(jīng)查出，輕則立時更換，重則枷刺示儆，不稍寬貸”。他甚至連日坐鎮(zhèn)粥廠，嚴(yán)格督查發(fā)簽及放粥，隨時查核剔除不合格人員，以防濫領(lǐng)。每日放粥完畢，還要仔細(xì)點(diǎn)驗(yàn)收回的粥簽，查出自造假簽，即予以掌責(zé)懲辦。為加強(qiáng)管理，邱知縣還制定了開辦粥廠章程十四條，按照這些規(guī)條進(jìn)行管理，開廠十天以后，就使“粥廠較前大有頭緒”，他仍不稍懈，仍日赴粥廠親自督查，在這種管理下，領(lǐng)粥貧民雖每日約二千人，但放粥井然有序;瑒瑡其他賑濟(jì)錢物，也無不嚴(yán)格管理。

第四，上司督查，制度監(jiān)管。清傳統(tǒng)救災(zāi)制度，也有一套官員監(jiān)察系統(tǒng)。如縣官作為第一線的基層辦賑官員，其勘災(zāi)辦賑等諸務(wù)，均須向上司即知府稟報。知府也要時加巡查。同時，這次水災(zāi)由于是黃河決口引起的數(shù)縣大災(zāi)，因而清廷派有欽差大臣專職巡查。這些巡查、監(jiān)督制度，對于基層地方官的賑災(zāi)實(shí)施也起到一定的監(jiān)督、促進(jìn)作用。

在日記中可以看到，自七月后邱知縣經(jīng)常向上司知府稟報救災(zāi)賑濟(jì)情況，也有知府、省巡撫、河防局的札飭。自八月開始普通賑濟(jì)后，常有知府來巡查。十一月開粥廠第六天，查賑的欽差大臣即乘船來巡查。“由是此來彼往，絡(luò)繹不絕?！瓪J使、隨員、測量生、武弁、洋人幾于到處布滿?！边@些上面派來的各種人員來來往往，邱知縣接待照應(yīng)、派夫征役，感到很是擾亂，“辦差非常棘手”瑒瑢，甚至認(rèn)為也是一災(zāi):“查河欽使、隨員、洋人測量生，星羅棋布，到處居民不安，非災(zāi)而亦災(zāi)也。”上級官員“往來災(zāi)區(qū)，迎送維艱……亦非災(zāi)而災(zāi)之類也”?，劉灛嵉珌碜陨霞壍倪@些巡查巡視，對于基層地方官辦理賑濟(jì)事務(wù)，也是一種檢查和督促。如他需根據(jù)規(guī)定，向知府“具無餓斃人口甘結(jié)”瑒瑤。這與乾隆時如皋一案例中，看不到上司督查與監(jiān)管，縣官的失職瀆職行為得不到及時糾正相比，顯然監(jiān)管效果要好得多。但從中也可看到，這種來自上級的巡查給基層救災(zāi)增添了煩擾和負(fù)擔(dān)，同時，這種巡查缺乏有效的正規(guī)制度，而主要以官員個人之間的接觸了解為主，也給基層官員個人的蒙混作假或私人情面等留下空間。

宣統(tǒng)直隸保定防疫:體制轉(zhuǎn)換

前述兩個案例，都是傳統(tǒng)救災(zāi)體制下的基層救災(zāi)實(shí)踐，反映了救災(zāi)的實(shí)際效能主要在于基層地方官的個人素質(zhì)，而制度監(jiān)管、上司巡查難以保證。這一體制一直延續(xù)至清末。但是，就在清朝滅亡前的宣統(tǒng)年間，卻因一場大疫災(zāi)，使傳統(tǒng)救災(zāi)體制發(fā)生了一次根本性大轉(zhuǎn)換。這就是宣統(tǒng)二年(1910)秋冬至次年春發(fā)生的東北及直隸、山東鼠疫。

這場鼠疫最早在宣統(tǒng)二年(1910)九月起于黑龍江中俄交界的滿洲里，人染病后無藥可治，2～7天內(nèi)即死亡，而且可通過唾液呼吸傳染，故傳染性極強(qiáng)，迅速沿鐵路線人員的流動由北向南，蔓延至東三省全境，繼而直隸、山東，直至次年二三月間才漸次撲滅，導(dǎo)致東三省死亡4．2萬人，直隸、山東死亡人口逾千。無論是規(guī)模還是兇險程度，這都可謂一場大疫災(zāi)。這場“兇險異?！爆劕彚灥拇笠?，之所以能在數(shù)月之內(nèi)從蔓延肆虐至阻緩撲滅，一個關(guān)鍵因素是采用了一套全新的救災(zāi)體制，即近代“西醫(yī)”防疫救災(zāi)體制。這一新體制是清廷迫于形勢、外力和內(nèi)部呼吁而采納的。清廷任命在歐洲學(xué)醫(yī)有成、后任天津官辦西醫(yī)院醫(yī)官的伍連德為總醫(yī)官，主持采納一套完全新的西醫(yī)防疫制度，不僅在東三省全面推行，后直隸和山東也一體仿效。

保定府及直隸南部深州、冀州、定州、河間府地區(qū)，也是疫情波及地區(qū)，雖不如東三省地區(qū)嚴(yán)重，但自宣統(tǒng)二年(1910)十二月中下旬出現(xiàn)疫情，直至翌年三月中，三個月內(nèi)延及十六州縣，一百多個村莊，死亡千余人。主持這一地區(qū)防疫事宜的保定知府延齡，將此次防疫的上下行公文、章程等文牘資料匯為一編，名為《直隸省城辦理臨時防疫紀(jì)實(shí)》瑒瑦，為我們留下了保定地區(qū)此次防疫的原始資料，可以使我們從中了解新防疫體制的基層實(shí)施過程及其效能，以比較其與舊體制的差異。

保定地區(qū)防疫事務(wù)的實(shí)施，可分為三個層面，即機(jī)構(gòu)設(shè)置、防治實(shí)施及管理督察，下面分而述之:

(一)專設(shè)防疫機(jī)構(gòu)，管理組織化、制度化

1．設(shè)立專門防疫機(jī)構(gòu)，建立專職防疫隊(duì)伍，進(jìn)行層級化管理。宣統(tǒng)二年(1910)冬十二月，是東三省疫情最盛之時，且隨民工返鄉(xiāng)之際向直隸、山東蔓延。二十四日，延齡得到報告，距保定城四十里的滿城湯村，發(fā)現(xiàn)有自長春返鄉(xiāng)的小工及其家人染病身死，這是保定地區(qū)首例疫情報告。直隸布政使遂督令延齡等立即派西醫(yī)前往撒藥消毒處理，并派兵“前往圍扎，禁絕往來”。二十七日成立了保定防疫會，布政使任會長，保定知府延齡為提調(diào)，開始“商聘中西醫(yī)士、購覓藥材，并諭工巡總局加添除穢車輛、人夫”。同時，在西門外火車站和東門外分設(shè)檢驗(yàn)所，并設(shè)立養(yǎng)病室、隔離病室。保定地區(qū)防疫開始全面展開。翌年正月十五日，又仿照定章而改設(shè)保定防疫局，負(fù)責(zé)辦理保定府、河間府，及直隸南部深州、冀州、定州等地的防疫事宜。延齡任局長，以工巡總局局長為副局長，派吏役、警察，延聘醫(yī)生、士紳等為專門辦事人員，并發(fā)給薪水。下屬州縣凡發(fā)現(xiàn)疫情地方，也令設(shè)立防疫分局，并給專辦人員以薪金補(bǔ)貼。這種專設(shè)機(jī)構(gòu)保證了人員的專職辦事，是防疫實(shí)施的組織保障。瑒瑧

2．詳定章程規(guī)則，規(guī)范程序操作。自十二月二十七日保定防疫會成立，至翌年三月十五日防疫局裁撤，作為專設(shè)防疫機(jī)構(gòu)共運(yùn)行了近三個月，在此期間辦理各項(xiàng)防疫事務(wù)，皆仿有定章。延齡書中匯集的章程規(guī)則即有《臨時防疫事務(wù)局章程》、《天津衛(wèi)生總局防疫章程》、《普通防疫規(guī)則》、《病院章程》、《檢疫所章程》、《調(diào)查客店章程》、《保定學(xué)界防疫檢驗(yàn)所規(guī)則》、《派赴各州縣執(zhí)行辦法》等。這些章程規(guī)則，或由省發(fā)下，或自行訂立，對各項(xiàng)防疫事務(wù)的工作內(nèi)容和操作程序作了具體規(guī)定，使辦事人員可按統(tǒng)一規(guī)則操作，有章可循，規(guī)范執(zhí)行。這種規(guī)章化、規(guī)范化是自上而下推行的。如民政部與直隸巡警道、交涉司、海關(guān)道、衛(wèi)生局，共同商訂保定防疫局“防疫辦法”四條，規(guī)定了保定防疫局的具體工作內(nèi)容，如:在保定火車站和通行道旁設(shè)立檢驗(yàn)所;隨時檢查客店;“令各地方官，將逐日查驗(yàn)情形報告保定防疫局”;“凡有染疫村莊，由保定防疫局派員前往如法消毒，并撥派兵隊(duì)，分扎各該有疫地方，遮斷交通，俾毗連無疫之村不致再受傳染”?，劉灛挶６ǚ酪呔旨锤鶕?jù)這一辦法156執(zhí)行。關(guān)于辦理常規(guī)防疫事務(wù)，有章程規(guī)定其具體操作程序。如保定防疫局的一項(xiàng)日常工作，就是派委員和醫(yī)官前往下屬各州縣地方巡查，實(shí)施防疫，因而定有《派赴各州縣執(zhí)行辦法》瑒瑩九條，對于操作程序規(guī)定得相當(dāng)具體:一、每至各州縣一村莊，可先向各村人民演說疫癥傳染之利害，當(dāng)面散給告示淺說……二、每至各州縣，如查詢有染疫村莊，立即設(shè)法隔離，以杜傳染。一面飛報省城防疫局，以便派醫(yī)前往?！傄运贋槊睿豢缮赃t。三、各委員均須酌帶藥水、硫磺，以為預(yù)備……四、遇有各州縣疫斃人口，務(wù)飭其即速如法深埋……五、每至一州縣，務(wù)須勸其即速設(shè)立防疫分局，招集本地紳董、警察，協(xié)同辦理。如下屬縣防疫分局報告發(fā)現(xiàn)疫情，保定防疫局一面須立即派委員和醫(yī)官攜帶藥物錢款前往處理，一面“諭令該縣紳董，派員分赴合境各村，曉諭防疫辦法，并施散防疫藥料”瑓瑠。

3．隨時溝通信息，上下聯(lián)系緊密。光緒六年(1880)，直隸總督李鴻章在天津創(chuàng)設(shè)電報局，后電報局遍設(shè)各地，因電報方便快捷，瞬息可達(dá)，遂成為清官府系統(tǒng)傳遞信息的重要通道。這次保定防疫，延齡與天津、北京等官署之間的主要聯(lián)絡(luò)方式就是電報。在他匯集防疫局三個月的上下往來文牘中，以收發(fā)往來電文最多，達(dá)113件，平均每天1～2件，對方主要是在天津的省隸總督和布政使，還有交涉司、衛(wèi)生局、巡警道等衙門的官員，以及與北京民政部、京漢鐵路局，甚至與河間府也有電報往來。電報的迅捷，使下面的報告和上面的指令即時可達(dá)，隨時溝通，行政效率大為提高，也大大方便了上面的具體指導(dǎo)與督促。此外由于京漢、京津鐵路的便利，保定至天津間的公文傳遞也很方便，在此三個月間，共收到駐天津的省官札批51件，發(fā)給下屬州縣官員的批示74件。三個月中，保定防疫局總計收發(fā)電文、札批、批示等公文共238件，平均每天2～3件。這就意味著，保定防疫局每天的工作都與上下保持著快速、密切的聯(lián)系，形成了一個緊密靈敏的管理系統(tǒng)，由此保證著防疫事務(wù)的組織化和高效率，這是沒有電報和鐵路的時代不可企及的。

4．經(jīng)費(fèi)保障防疫，安撫救濟(jì)災(zāi)民。防疫需要投入大量物力人力，需要大筆經(jīng)費(fèi)，清廷給予了經(jīng)費(fèi)支持。直隸總督在給軍機(jī)處的一份電奏中，歷數(shù)防疫所需各項(xiàng)用款:“凡建設(shè)病院及留驗(yàn)、隔離處所，添用華洋醫(yī)員，覓購藥品器具，制備衣糧，安撫行旅，疫情較重民戶，則焚其屋宇，優(yōu)給償金，由東抵關(guān)小工，則恤其饑寒，給貲留遣，種種用項(xiàng)，浩穰不貲?！爆叕嫝炓虼耍诒６ǚ酪邥偝闪r，主持此事的省布政使即“飭直隸省分銀行先后撥墊款項(xiàng)”，后經(jīng)清廷批準(zhǔn)先后幾次給直隸防疫專項(xiàng)撥款。第一次是啟動防疫時“準(zhǔn)在津海關(guān)稅款項(xiàng)下?lián)茔y十萬兩”瑓瑢。一月之內(nèi)已撥用經(jīng)費(fèi)二十余萬兩，后又由大清銀行和交通銀行借銀三十萬兩。正是銀行這種吸儲社會資金的近代商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，為救災(zāi)急需提供了國庫所無法獨(dú)立承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)支撐。

保定防疫經(jīng)費(fèi)即從省費(fèi)中支出，直隸防疫分天津、保定和榆關(guān)三區(qū)，若三區(qū)均分的話，保定也有近二十萬兩經(jīng)費(fèi)，由此保障了防疫的順利展開，發(fā)現(xiàn)疫情地方，即迅速展開防疫措施，由于有經(jīng)費(fèi)保障而能夠及時處置疫情。如最早在滿城縣兩個村莊發(fā)現(xiàn)疫情，得到比較及時的處置:“此次疫災(zāi)先后傷斃多人。幸蒙藩憲專員會同該令駐扎附近，籌備設(shè)局，撥醫(yī)消毒防遏，卒獲不再蔓延?！倍靡匀绱思皶r處置的一個重要條件，是有經(jīng)費(fèi)保障:“所有撫恤銀錢、米鹽、醫(yī)藥、棉衣，用系公款，已由王直牧開折呈報?！爆參灛嵱捎诮?jīng)費(fèi)相對充足，不僅保證了設(shè)立防疫機(jī)構(gòu)和設(shè)施，進(jìn)行隔離、消毒等防疫事務(wù)，還能對災(zāi)民進(jìn)行一定的困難救濟(jì)和損失補(bǔ)償。如按定章的補(bǔ)貼救濟(jì)包括:隔離期間的衣食生活、焚毀衣物的按值賠償、發(fā)給新衣棉衣、貧困家庭的銀米救濟(jì)等。

(二)采用科學(xué)方法，按既定程序防治這次鼠疫由于染疫即死，無特效藥，且易于傳染，西法防疫主要通過隔離、消毒、預(yù)防等措施予的西法防疫“定章”，嚴(yán)格依照規(guī)定程序“如法”進(jìn)行防疫。這些程序和措施主要有:

1．由專業(yè)醫(yī)生主持執(zhí)行。保定防疫局聘有16位中西醫(yī)官(專業(yè)醫(yī)生)，其中有9位西醫(yī)、7位中醫(yī)，以西醫(yī)主持，中醫(yī)輔助。西醫(yī)中有兩位美國長老會醫(yī)院的美國醫(yī)士，華人西醫(yī)中有4個畢業(yè)于京師協(xié)和醫(yī)學(xué)堂、南洋醫(yī)學(xué)堂等，有兩個為保定陸軍醫(yī)官，還有一位山東婦嬰醫(yī)院畢業(yè)的女醫(yī)士，專門負(fù)責(zé)日驗(yàn)火車站往來女客。瑓瑤這個中西醫(yī)生組成的混合專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍，承擔(dān)著具體執(zhí)行保定地區(qū)十六州縣的防疫醫(yī)療工作。

2．按固定程序具體操作。防疫所有步驟皆按“定章”施行，如在車站、路段、疫區(qū)設(shè)檢驗(yàn)所，對往來人員進(jìn)行檢疫。地方村莊一旦發(fā)現(xiàn)疫情，即派委員、醫(yī)生前往，按統(tǒng)一程序進(jìn)行處理，主要步驟是:查驗(yàn)、處理尸墓、隔離接觸人員、消毒房屋器物、焚毀舊爛衣物、撫恤救濟(jì)、宣傳防疫知識等。如最早在滿城湯村發(fā)現(xiàn)疫情，即派兩位陸軍醫(yī)官前往“檢驗(yàn)，將被災(zāi)各戶男子十七名齊集該村外學(xué)堂，為臨時避疫醫(yī)院，用硫磺藥水薰浴，換著發(fā)去棉衣，即住醫(yī)院。又婦女、幼孩大小二十一口，亦聽開導(dǎo)，入另院自行薰洗。所有災(zāi)戶房屋、衣物，如法薰消毒氣。有損壞者，許償值。酌購米鹽，備住院人口一星期之用。眾咸知感”瑓瑥。另有深州染疫后，知州親赴督辦照章實(shí)施防疫，他在給保定總局稟文中詳細(xì)報告了他們?nèi)绶ú僮鞯木唧w步驟:先從調(diào)查入手，令各家遍撒石灰。遇有病人，速給醫(yī)藥。凡有因疫身死者，將其房屋灑以藥水，熏以硫磺，粘貼封條，鎖固七日。其常用之衣服什物破爛者，酌給估價，付之一炬。……每村審擇潔凈房間二處，分設(shè)男女澡盆，雇備男女仆役。凡有曾侍病人及曾因疫死之家中各人，皆令分別淋浴，另備凈室供給飲食，留住七日，方準(zhǔn)回家。一面出示諭禁，凡因疫身死之家，如與別村有親戚友誼，暫時不準(zhǔn)通報，拒絕往來，以免傳染。并將死人速即棺殮深埋;其實(shí)在無力者，酌給棺木，以防暴露。無疫各村，亦各令其如法防護(hù)，不稍疏虞?，叕悽炘谝咔槲＜钡那閯葜拢@位知州職責(zé)所在，又有定章在案，他自須竭力督辦。在他們的全力組織撲救下，疫情終于漸趨減弱。由上可見，正是由于既有防疫“定章”，又有規(guī)定操作程序，并在官府系統(tǒng)督導(dǎo)和組織下切實(shí)執(zhí)行，使得疫情得到了有效控制。

3．制訂條例廣為宣傳預(yù)防。這次防疫的重要環(huán)節(jié)是預(yù)防，需從日常生活細(xì)節(jié)入手。如何使普遍缺乏衛(wèi)生知識、又大多不識字的廣大城鄉(xiāng)民眾，能夠了解預(yù)防知識和具體方法，也非容易之事。保定防疫局依上面發(fā)下的成法，采取了多種措施，廣為宣傳，具體指導(dǎo)，普及防疫知識。

一個措施是制定條例辦法，張貼散發(fā)，使民眾周知。如早在延齡最初接到直隸總督電諭，籌辦防疫之始，保定地區(qū)尚未發(fā)現(xiàn)疫情，也尚未成立防疫會，延齡即令負(fù)責(zé)治安的工巡總局在保定城內(nèi)街衢廣貼告示，按照防疫規(guī)章，開列多條防制疫病方法，令“城關(guān)四鄉(xiāng)各色人等知悉，一體遵照”。內(nèi)如:“防疫首以清潔為要”;“住居房院內(nèi)外，務(wù)須勤加掃除”;“食品須要蓋藏嚴(yán)密”;“飯具用時先以熱水洗滌”;廁所等處鋪散石灰;燒毀爛紙朽物;捕殺老鼠及填塞鼠穴;以及多養(yǎng)貓等，十分詳細(xì)而具體?，參灛懺诜酪呔殖闪⒑螅诸C發(fā)了正式的《普通防疫規(guī)則》，內(nèi)容更為詳細(xì)具體，并分別開列了針對個人家庭內(nèi)的“個人防疫事宜”和針對公共場所的“公共防疫事宜”。

第二個措施是散發(fā)宣傳材料，普及防疫知識。防疫局置備多種宣傳材料，有天津總局等處發(fā)下來的，也有自行編寫、印制的。如有天津防疫會送來的防疫傳單、有東三省防疫講習(xí)所醫(yī)官講授的《防疫約言》冊子、通俗防疫傳單《白話防疫淺說》、抄印報紙刊登的《防疫白話演說》，還有醫(yī)官等人撰寫的防疫方法、官紳呈送的“救疫丹”等治疫藥方。這些宣傳材料，由防疫局派人在城鄉(xiāng)各處廣為散發(fā)。

采取這些防疫措施，其效果如何?起初疫情初現(xiàn)，人有疫死，民人以為尋常病死，不知上報，也無從防治，遂至相互傳染。最早出現(xiàn)疫情的滿城湯村，由長春返家的小工及其家人染病身死，該村1582012．1共染疫死者36人。后由于官方開始防疫，施行及時，使疫情較快得到了遏制。

保定地區(qū)勢頭兇猛的疫情蔓延，在出現(xiàn)一個月后已有所扼制。正月二十八日，直督電奏軍機(jī)處“月余以來，各處籌備……幸以防范認(rèn)真，檢查嚴(yán)密，不致傳播為患”瑓瑨。后來逐步控制，最后至三月初基本消滅，沒有再出現(xiàn)傳染。三月初二延齡據(jù)各州縣報告稟告直督，染疫各州縣已“均經(jīng)先后消防完竣”，“疫氣消滅，地方安靜，民情熨貼”。三月十二日延齡稟省督，據(jù)委員詳查，各州縣被災(zāi)村莊，“均經(jīng)省局員醫(yī)檢查消毒，酌給撫恤，疫斃墳?zāi)挂婪ㄓ没曳饷?。旬余以來，并無再有傳染，實(shí)系一律肅境?，F(xiàn)擬十五日撤局”瑓瑩。這場歷時兩月余的鼠疫終被撲滅，保定防疫局也于三月十五日裁撤，防疫工作宣告結(jié)束。這場疫災(zāi)保定地區(qū)共蔓延16州縣，染疫113村，死亡1093口。瑔瑠保定地區(qū)雖屬波及地區(qū)，但人口比東北稠密，防疫難度較大，因此與東北三省死亡4．3萬人的平均數(shù)相比，還是要少得多。從疫情起勢之猛，傳染之快，到最后被扼制，直到撲滅，應(yīng)歸于防疫體制的成效。保定地區(qū)的這場疫災(zāi)雖系自然災(zāi)害，但其被阻扼，直到撲滅，主要應(yīng)歸于人為體制因素。延齡和省官都認(rèn)為:“此次疫癥雖系天災(zāi)，撲滅之方實(shí)關(guān)人事?！爆啲嫝炈^“撲滅之方”，亦即制度、體制，而不是官員的個人素質(zhì)。防疫確有成效，其原因主要應(yīng)歸于實(shí)行了新的防疫體制，進(jìn)行制度化、組織化、程序化管理，有系統(tǒng)化制度的保證，有統(tǒng)一規(guī)章的規(guī)范，從而避免了官員個人素質(zhì)及職責(zé)的偏差、個人行為的隨意性所造成的弊害，因而這可以說是制度化社會管理的成功。結(jié)語以上選取的這三個案例，雖然水災(zāi)、疫災(zāi)有所不同，分屬蘇、魯、冀不同地域，但都是比較普通的基層救災(zāi)案例，并非極端，因而其反映問題也具有一定的普遍性與代表性。同時，三案各處乾隆、光緒、宣統(tǒng)三朝，縱貫清朝前后時期，跨越古代與近代，相互比較進(jìn)行考察，可以看到由救災(zāi)體制所代表的社會危機(jī)公共管理體制，在清中后期的一個半世紀(jì)里，伴隨社會變動而經(jīng)歷了從傳統(tǒng)模式向近代模式的轉(zhuǎn)換。

首先，這一轉(zhuǎn)型過程表明，體制性質(zhì)而非官員素質(zhì)是決定救災(zāi)效能的決定因素。在傳統(tǒng)救災(zāi)體制下，救災(zāi)措施缺乏具體的規(guī)章制度，而主要依靠官員個人素質(zhì)與能力，導(dǎo)致救災(zāi)的實(shí)施沒有制度保證，因而有較大的偶然性和隨意性，難以保障救災(zāi)的效能。而近代制度化、規(guī)章化、專業(yè)化較強(qiáng)的救災(zāi)體制，則大大減少了個人的隨意性因素，使得救災(zāi)措施和程序有制度保障，因而能取得較好的實(shí)效。救災(zāi)是一種社會危機(jī)管理，也最能集中體現(xiàn)社會公共管理的功能，清末救災(zāi)體制轉(zhuǎn)換及其效能的相關(guān)關(guān)系，可以對我們思考如何進(jìn)行社會公共管理提供一些歷史啟示。

其次，體制組織化是社會公共管理的制度保障。傳統(tǒng)救災(zāi)體制，雖有官府系統(tǒng)予以主導(dǎo)和組織，但機(jī)構(gòu)組織松散，制度指導(dǎo)與監(jiān)管薄弱，使基層官員的個人自由空間大，難以有效發(fā)揮上下的組織力量進(jìn)行危機(jī)管理。而新式救災(zāi)體制，有專設(shè)機(jī)構(gòu)、上下嚴(yán)密的組織系統(tǒng)和聯(lián)系，使得組織能力大大增強(qiáng)，上下各方力量得到有組織、高效率地集中發(fā)揮?？梢娚鐣补芾硇枰^高的系統(tǒng)化、組織化。

最后，官民力量的整合，使救災(zāi)成為集中全社會力量共同進(jìn)行的公共事業(yè)，使救災(zāi)效能比較顯著。傳統(tǒng)救災(zāi)體制下，主要靠官方力量，民間雖有自發(fā)的救災(zāi)力量，但多為個體與個別行為，而基層官員對其或是任其自然，或是將其作為搜刮對象，較少有效的組織與整合。而新的救災(zāi)體制，充分利用了組織化的民間力量，如地方諮議局、商會、教育會等，在災(zāi)害發(fā)生后，官方立即通過與這些民間組織的聯(lián)合，建立官員與“紳董”合作的救災(zāi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合行動，使官民力量整合起來協(xié)同實(shí)施救災(zāi)。民間力量通過組織化，不僅未成為官府的異己或?qū)α⒘α?，反而成為合作力量而被納入官府主導(dǎo)的社會管理組織系統(tǒng)之內(nèi)。同時，官方調(diào)動官辦銀行的財力緊急救災(zāi)，也使吸儲官民資金的商業(yè)性銀行，成為用來應(yīng)付社會危機(jī)的金庫，以補(bǔ)充國庫財力的不足。這些都使得救災(zāi)變成了官民合力應(yīng)對的公共管理事業(yè)，因而效果較好。

從以上研究可見，清末由于救災(zāi)體制轉(zhuǎn)換，在鼠疫救災(zāi)過程中，實(shí)行了組織化、制度化、專業(yè)化、官民合作化程度較高的新式近代救災(zāi)體制，使得救災(zāi)實(shí)踐得以彌補(bǔ)國家財政投入減少和吏治腐敗的缺陷，能夠更全面、更有效地動員官民各方力量進(jìn)行防疫救災(zāi)，救災(zāi)效能比較顯著。這是社會管理制度近代轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)?？梢娗迥吧鐣戎蟹饨▏业淖饔谩辈⑽聪陆?，反而在體制轉(zhuǎn)型中更加開放、多元、強(qiáng)化而有效。救災(zāi)體制轉(zhuǎn)換所顯示的效能示范，彰顯了新式救災(zāi)體制的優(yōu)勢，促進(jìn)了社會公共管理模式的近代轉(zhuǎn)型。