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一、公共協(xié)作性

在實踐中，西方發(fā)達國家，尤其是美國，協(xié)作性公共管理應用的領域非常廣泛，涉及危機管理、資源管理、環(huán)境管理、流域管理以及公共服務供給機制等等。協(xié)作的形式，模式，過程豐富多彩。但是在目前的研究中，針對具體部門的治理問題。極少研究涉及評估協(xié)作治理的成果以及反思研究。具體來說，當前研究主要集中在協(xié)作的概念、結構、形式、協(xié)作的參與者和協(xié)作過程等，對權利問題、領導問題、責任問題、協(xié)作的有效性問題、協(xié)作性公共管理的適用領域及對協(xié)作性公共管理的評估的研究還不是很多。尤其是在看到協(xié)作性公共管理的各種優(yōu)勢時，幾乎很少對其進行反思和總結。

二、協(xié)作性公共管理網絡的經驗反思

1．管理者們在等級制度內仍然繼續(xù)做著大量的工作。有一個老生常談的的話題，那就是網絡正在取代等級制度。雖然這是正確的，相互依存的關系正導致越來越多的跨越組織界線的橫相聯系，但是橫向聯系視乎只是覆蓋等級層次而不是取代它們。在一些研究中，大多數管理者說他們仍然花費大量的時間在等級結構中工作。在這個問題上視乎存在一種共識，那就是在他們的總的工作時間中只有百分之十五到二十的時間是通過各種形式的協(xié)作活動消耗掉的。管理者們報告說他們的剩余時間充滿了各種非網絡協(xié)作工作。當然這不包括越來越多的參與網絡，花費更多的時間在協(xié)作上的邊界跨越者或計劃專家。計劃專家經?？缭綑C構界線工作。他們的工作是技術性的或者是以專業(yè)知識為基礎的，并且是面向解決問題的，在共同的信念的指導下行事。例如，在一個公共管理網絡中，政府內外的發(fā)展障礙專家報告稱，他們花相當多的時間來解決與客戶、服務和資金有關的重疊問題。

2．網絡只在最邊緣的方面改變了政府的界限，他們似乎并沒有以任何方式取代公共官僚機構。正如一些斷言一樣，網絡正在取代等級制度，有一些人相信協(xié)作機構如網絡推動了政府的傳統(tǒng)角色，包含了許多的非政府決策者。那么政府的邊界真的改變了嗎?Rhodes(1997)在區(qū)分英國政體時，提到了在其他力量間的復雜的網絡的多種影響。Lough-lin對歐洲區(qū)域主義的分析指出從福利國家轉型到自由主義的國家再轉到共產主義國家，在這個過程中正在減少政府的作用。Frederickson(1999)指出了國家的日益離散，在管轄權和計劃管理之間有了越來越大的差距。在對大部分管理者和其他合作伙伴研究中發(fā)現這是真實的，但是只是在一定程度上是真實的。在一定程度上網絡的審議和非政府組織的參與顯然影響了政府采取行動的過程。在一些案例中，中心計劃和戰(zhàn)略產生于網絡的審議。但是合作伙伴們很快就指出三大注意事項。(1)當提到政策決定時，幾乎總是由公共機構作出最后的呼吁，當要執(zhí)行時，也由該機構來執(zhí)行。(2)幾乎在每個公共管理網絡里，來自聯邦、州和地方的政府機構的行政人員處于網絡的中心。他們能夠引入立法、財政考慮等，所以他們幾乎不被邊緣化。(3)許多網絡外部的協(xié)作努力由政府嚴格地控制著?？傊W絡對傳統(tǒng)政府機構權力有一些影響，但是討論關閉政府的作用還為時過早。Hirst(2000)告誡我們政府保留了決策和傳統(tǒng)規(guī)范性和服務領域的必要權力。就像Sharpe曾今建議的，政府在機構間行動者組成的混合體中不僅僅是另一個組織。也許下一個重要的問題似乎是采取進一步研究步驟來檢驗網絡產生的復雜性士如何以及多大程度上影響我們歷來知道的政府。

3．雖然在協(xié)作努力中充滿著合作精神，但是網絡并不是沒有沖突和存在權力問題。當網絡協(xié)議和行動被打破時，這些擔憂變得十分明顯。事實上，許多網絡參與者研究報告說他們的挑戰(zhàn)和伙伴關系中的沖突有關。許多小的沖突發(fā)生在機構層面，如資源貢獻、投入到網絡中的工作人員的時間、會議地點的選擇、最重要的由于對花費在實現結果的時間和努力的失望而產生的退出威脅。網絡中的權利問題也是隱藏著的。一些人把政策網絡看做是平等的、相互依賴的伙伴關系。另一方面，似乎不同的行動者可以獲得不同的角色位置和獲得不同的權重、建立機會不平等的環(huán)境，然而其他人可能是不那么愿意或者不那么有能力的人。確實，克萊格和哈得出這樣的結論“不能忽略信任的外表和用于促進既得利益的言論?！笔聦嵣希叨荚诰W絡和其他協(xié)作事業(yè)中起作用。事實上，權利的這兩個方面體現在一個復雜的權利結構中。除了理事會和工作委員會的正式結構，還有一些權利因素:(1)幾乎每個網絡都有一個擁護者—一個看得見的、強大的和有威信的公共機構負責人或非盈利的首席執(zhí)行官，這些人負責組織或維持網絡。(2)有個政治核心，通常包括主要的參與部門的負責人或聯邦政府中州的主管和非政府組織的首席執(zhí)行官。(3)有一個技術核心，主要是工作小組或委員會積極分子，這些人最了解一個特定議題(例如，流域管理，規(guī)劃，地理信息系統(tǒng)，金融，監(jiān)管，信息和通信技術等)。因為大量的工作是與被調查的問題聯系在一起的，創(chuàng)造知識和尋找可行的解決辦法，他們的工作是網絡活動的中心，這些人最有知識，因此掌握了強大的操作權力。(4)最后還有領取薪水的員工，這些人通過他們的支持工作使網絡凝聚在一起他們以自己的方式對網絡工作發(fā)揮著重大的作用?？傊?，這種權利結構是深入的，在實踐中這四個方面是重疊的。

4．網絡有著巨大的優(yōu)勢，但也有協(xié)作成本。對于大部分的管理者來說，最主要的成本與放棄機構權威和放棄機構資源有關。其中有四個資源:(1)機構管理者最了解情況，因此應該履行其使命和方案。(2)喪失自主權、喪失控制和對該機構的指導。(3)人們在損失上地在收益上的賦值更大。(4)自主權降低了不確定性。在研究中，這些層面中的問題都存在，但是它們不是最重要的，因為大多數管理者認為他們對他們自己的組織有足夠的控制，并且網絡的協(xié)作工作幾乎很少插入他們的核心工作。大多數的管理者認為他們擁有最終的政治控制。資源的貢獻在某種程度上是不同的。對于信息和發(fā)展網絡，唯一的資源貢獻就是員工的時間和信息，這些東西通常是以一個低的或邊際成本就能得到的。當伙伴能夠看到他們對更大的問題的貢獻時，他們覺得他們可以做出這樣的貢獻。唯一棘手的問題是當資源被撤回的時候。然而，還有和網絡參與有關的其他的實際成本。以下就是六種成本類型:(1)由于網絡參與使得本機構失去的時間和機會成本。(2)由于長期的決策過程導致的時間和精力成本。(3)由于組織權力的行使或權力的回收而使得沒有達成協(xié)議。(4)網絡引力導向以共識為基礎的、風險厭惡的決策議程。(5)資源囤積、機構的失敗或不愿做出貢獻都需要資源。(6)立法中的公共政策障礙和立法者或者其他政策制定者不愿做出必要的改變，這使得協(xié)作性改變失敗。這些都阻礙了網絡的進展。

三、結論

雖然網絡時代已經存在，但是等級制度依然履行著治理的法律和政策功能。這些反思也表明不是所有的公共網絡都是一樣的，它們的不同取決于它們做什么，或者它們擁有什么樣的權力。許多網絡擁有極少或者根本沒有權利。它們需要像組織一樣被管理，但是要以協(xié)作的、非等級的方式來管理。雖然大多數公共管理網絡都缺乏正式的權力來制定政策和調整計劃，但是它們確以其他的方式做出了一些貢獻。尤其是它們通過它們的知識增值功能貢獻了價值，在長期來看它們給參與進網絡的管理者、專業(yè)人員、伙伴機構、協(xié)作過程、短期和長期的政策來了有利的結果。最后，網絡的確改變了公共管理者的工作方式，因為他們的行動和行為被協(xié)作所改變。但是協(xié)作性管理還有其他的方式，并且對網絡的靈活性還有法律和法規(guī)的限制，所以在這個意義上來講，網絡只是以最微妙的方式威脅或架空了國家的界線。網絡離成為協(xié)作性管理的唯一方式還很遠，管理者們確實再協(xié)作中花很多時間，但是比想象中的要少。但是值得慶幸的是，當網絡建立了集體能力和教會了管理者協(xié)作的基本技能時，公共管理網絡就有一種持久的協(xié)作效應。