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一、研究問題和文獻評估

2006年3月14日,中國十屆全國人大四次會議表決通過關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要的決議。在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展章節(jié)中,規(guī)劃明確指出,要實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制,因此,必須健全市場機制,打破行政區(qū)劃的局限,促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。[1]這說明,對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中的突出問題———行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟一體化的限制———已經(jīng)受到了中央的高度重視,并列入了政策議程。那么為什么行政區(qū)劃會對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生強大的制約力量呢?或者說二者相沖突的原因是什么呢?對于這個沖突我們有什么解決辦法呢?對于理論研究者來說,這無疑是非常值得研究的理論和現(xiàn)實問題。在中國現(xiàn)有研究區(qū)域經(jīng)濟和行政區(qū)劃的文獻中,已經(jīng)形成了“諸侯經(jīng)濟”和“行政區(qū)經(jīng)濟”這兩個解釋行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相沖突現(xiàn)象的重要分析概念。所謂“諸侯經(jīng)濟”,早在上個世紀80年,就開始有經(jīng)濟學(xué)者提出。例如葉鷹(1989)的《“諸侯經(jīng)濟”是我國通貨膨脹的深層原因》;蔣清海(1990,1990,1992)的《論地方自主權(quán)與“諸侯經(jīng)濟”》、《論“諸侯經(jīng)濟”》、《對“諸侯經(jīng)濟”的分析與思考》是該方面較早的論文。他們在論文中將“諸侯經(jīng)濟”界定為中國轉(zhuǎn)軌時期地方保護主義和人為的市場封鎖和市場壁壘現(xiàn)象的一種不良經(jīng)濟狀態(tài)。[2]沈立人(1990)的《我國“諸侯經(jīng)濟”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“諸侯經(jīng)濟”產(chǎn)生的問題并指出“諸侯經(jīng)濟”產(chǎn)生的根本原因在于中央與地方行政性分權(quán)以及地方財政包干。[3]黃仁偉(1995)在《論區(qū)域經(jīng)濟與“諸侯經(jīng)濟”》一文中,對“諸侯經(jīng)濟”的自然經(jīng)濟、權(quán)力經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟的屬性進行了比較深刻的分析,并明確地提出要促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展,取代“諸侯經(jīng)濟”。[4]姚洋(2003)的《諸侯經(jīng)濟:中國財政聯(lián)邦化》指出諸侯經(jīng)濟的實質(zhì)其實就是中央與地方財政分權(quán)制度化,它具有正反兩方面的后果,并建議讓各省擁有合法的設(shè)定稅率的權(quán)力。[5]在對“諸侯經(jīng)濟”這一概念批判和繼承的基礎(chǔ)上,劉君德、舒慶、劉濤、賀曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政區(qū)地理學(xué)者,提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”這一概念,并對“行政區(qū)經(jīng)濟”的特點、原因、走勢及其在長三角、長株潭等區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中的應(yīng)用進行了理論和實證分析。在他們看來,“行政區(qū)經(jīng)濟”是一種特殊的、過渡性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟,省區(qū)經(jīng)濟、市域經(jīng)濟、縣域經(jīng)濟、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)濟等地方經(jīng)濟均屬于“行政區(qū)經(jīng)濟”范疇。“行政區(qū)經(jīng)濟”的特點包括:(1)企業(yè)在競爭中滲透著強烈的地方政府行為;(2)生產(chǎn)要素跨行政區(qū)難以自由流動;(3)“行政區(qū)經(jīng)濟”呈穩(wěn)定態(tài)勢;(4)行政中心與經(jīng)濟中心的高度重合。他們認為“行政區(qū)經(jīng)濟”的形成和發(fā)展包括復(fù)雜的政治、經(jīng)濟、文化和歷史原因。具體說來,社會的封閉性、自給自足的自然經(jīng)濟、僵化的行政區(qū)劃、財政、投資和金融體制改革、中央和地方行政性分權(quán)皆對“行政區(qū)經(jīng)濟”的形成和發(fā)展有著重要的影響。[6]劉君德(2004)還將“行政區(qū)經(jīng)濟”與“諸侯經(jīng)濟”進行了對比,劉君德認為,盡管“行政區(qū)經(jīng)濟”具有“諸侯經(jīng)濟”的表現(xiàn)特征,但“行政區(qū)經(jīng)濟”的內(nèi)涵更為豐富,“諸侯經(jīng)濟”只是用來描述由于地方保護主義、片面追求局部發(fā)展而產(chǎn)生的地方封鎖、市場割據(jù)、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象,只具有貶義。而“行政區(qū)經(jīng)濟”是我國轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟類型,它與“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”相對應(yīng),它既具有“諸侯經(jīng)濟”的弊端,也體現(xiàn)了地方政府積極追求經(jīng)濟發(fā)展的積極性,并確實在某種程度上推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。[7]綜上所述,從學(xué)者們對“諸侯經(jīng)濟”和“行政區(qū)經(jīng)濟”兩個概念的相關(guān)闡述中,無論“諸侯經(jīng)濟”還是“行政區(qū)經(jīng)濟”都可以看作是對中國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中,行政區(qū)劃產(chǎn)生剛性而引起或好或壞經(jīng)濟后果的解釋概念。那么如何解決二者之間的沖突呢?“諸侯經(jīng)濟”概念的提出者和“行政區(qū)經(jīng)濟”概念的提出者有著不同的看法。前者認為,中國區(qū)域經(jīng)濟的順利發(fā)展只能寄希望于市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善,因為市場的力量遲早要沖破行政區(qū)劃的邊界,從而促進經(jīng)濟的合理分工與協(xié)作,促進資源的合理配置。而政區(qū)地理學(xué)者則強調(diào)調(diào)整行政區(qū)劃,通過對行政區(qū)劃的合并、升格來解決這一問題,通過行政一體化來促進區(qū)域經(jīng)濟一體化。[8]在一些公共行政學(xué)者看來,解決“行政區(qū)經(jīng)濟”還有更妥善的機制,針對“行政區(qū)經(jīng)濟”的弊端,王健、鮑靜、劉小康、王佃利(2004)提出了“復(fù)合行政”的概念,并將其作為解決“行政區(qū)經(jīng)濟”弊端的治理框架。在這些學(xué)者看來,所謂“復(fù)合行政”就是在經(jīng)濟全球化背景下,為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化,實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù),跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制?！皬?fù)合行政”的提出為進一步轉(zhuǎn)變政府職能,為跨行政區(qū)公共行政服務(wù)的實現(xiàn),提供了一種政府創(chuàng)新的思路。[9]劉生和鄧春玲(2006)認為復(fù)合行政以其兼容性、權(quán)變性和過渡性將成為通往社會治理的基本手段。并提出在現(xiàn)行憲政框架下,獲得黨和政府的支持、培育社會組織和公民的自主治理能力、納入行政區(qū)劃調(diào)整是構(gòu)造復(fù)合行政的3個漸進策略。[10]以“復(fù)合行政”的概念為基礎(chǔ),殷坤(2004)對推進長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化提出了政策建議。[11]通過梳理相關(guān)文獻,我們看到,區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)區(qū)劃之間的沖突或張力問題,已經(jīng)日益受到區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、政區(qū)地理學(xué)和公共行政學(xué)等學(xué)科的重視。圍繞著這一問題,也已經(jīng)形成了許多有建設(shè)性的概念和理論框架。近年來,作為公共管理學(xué)的一門分支學(xué)科,區(qū)域公共管理研究開始興起,并以其理論綜合性和問題導(dǎo)向性而成為分析和解決區(qū)域公共管理問題的重要工具。對于區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)劃之間的沖突問題,在吸收以往學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上,區(qū)域公共管理學(xué)者形成了自己的見解。在本文以下的部分,筆者將從區(qū)域公共管理學(xué)的視角對中國區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中,行政區(qū)劃阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的原因進行理論分析,并在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

二、區(qū)域公共管理對區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的理論解釋

區(qū)域公共管理具有兩個層面的意蘊,從理論研究的層面看,它是公共管理學(xué)的一門分支學(xué)科。從一種解決區(qū)域公共管理問題的制度安排來看,它是一種政府治理形態(tài)。作為公共管理學(xué)的分支學(xué)科,區(qū)域公共管理研究有其獨特的理論淵源、豐富的研究主題和多元的研究方法,并逐漸形成完整的研究范式。從理論淵源來看,區(qū)域公共管理研究發(fā)軔于歐美,區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對區(qū)域發(fā)展的探索、政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究、流域治理的實證研究是其理論來源。從其研究主題來看,區(qū)域公共管理的基礎(chǔ)理論、政府間競爭和區(qū)域政府競爭力、地方區(qū)域政策、學(xué)習(xí)型區(qū)域、行政區(qū)劃、區(qū)域發(fā)展、流域治理等是區(qū)域公共管理研究的主流話題。從其研究方法上看,區(qū)域公共管理力求突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)在研究方法上陳舊和單一的硬傷,以經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、地理論、法學(xué)等學(xué)科理論為基礎(chǔ),按照不同的研究問題而靈活地采用新制度主義研究法、博弈論分析法、交易費用分析法、競爭論分析法、比較研究法、個案研究法等多種研究方法。[12]就區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃之間的沖突的問題,區(qū)域公共管理學(xué)有其獨特的解釋。在區(qū)域公共管理學(xué)的視野中,首先,這是區(qū)域公共管理問題銳化和復(fù)雜化的集中體現(xiàn)。伴隨全球化和區(qū)域一體化的浪潮,我國市場化、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進程在不斷加速,在向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中,中國的區(qū)域經(jīng)濟一體化有其自然的內(nèi)部沖動,而在中央?yún)^(qū)域政策的推動下,則獲得了良好的政策支持。但是,中國區(qū)域經(jīng)濟一體化的進程從來不是一帆風順的,在這一進程中會遭遇大量新的區(qū)域公共管理問題,與傳統(tǒng)區(qū)域公共管理問題相比,現(xiàn)代新區(qū)域公共管理問題體現(xiàn)出明顯的復(fù)雜化、多元化、無界化和規(guī)?；忍卣鳌Ｔ诒姸嗟膮^(qū)域公共管理問題中,區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)行政之間的沖突無疑是最核心的問題。解決這一問題,是解決其他區(qū)域公共管理問題的基礎(chǔ)。其次,在區(qū)域公共管理學(xué)看來,產(chǎn)生這一問題的根本原因在于,中國的地方行政是一種以行政區(qū)劃為法定邊界的“行政區(qū)行政”,而作為一種主導(dǎo)的政府治理形態(tài),行政區(qū)行政對層出不窮的區(qū)域公共管理問題已經(jīng)逐漸失去了治理能力。所謂“行政區(qū)行政”,簡單地說,就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或國家內(nèi)部的地方政府對社會公共事務(wù)的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。自有行政區(qū)劃歷史的奴隸社會以來的幾千年間,行政區(qū)行政便是政府治理社會公共事務(wù)的主導(dǎo)形態(tài)。盡管不同時代、不同類型的行政區(qū)行政模式會有這樣那樣的具體差別,但是行政區(qū)行政又總會表現(xiàn)出某些共性的成分和特征:從政府治理的社會背景來看,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。從政府治理的價值導(dǎo)向來看,行政區(qū)行政以民族國家或國內(nèi)地方政府明確的單位行政區(qū)域域限作為管理出發(fā)點,甚少關(guān)注行政區(qū)邊界或跨行政區(qū)域的“區(qū)域公共管理問題”;從社會公共事務(wù)的治理主體來看,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體。作為一種壟斷型統(tǒng)治行政模式,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù);從公共權(quán)力運行的向度來看,行政區(qū)行政強調(diào)政府管理權(quán)力運行的單向性和閉合性,其運作遵循的是科層集權(quán)制的邏輯;從公共事務(wù)的治理機制上看,行政區(qū)行政慣用官僚機制,而排斥和拒絕市場、伙伴和自組織等多元機制。[13]筆者認為,行政區(qū)行政概念的提出及其特征的描述,對中國各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃之間的沖突,都具有相當?shù)慕忉屃驼f服力。從我國區(qū)域的行政結(jié)構(gòu)來看,一個區(qū)域的行政運作要涉及省、地區(qū)、縣和鄉(xiāng)等四種地域型區(qū)行政單位,省與地區(qū)之間、地區(qū)與地區(qū)之間、地區(qū)與縣之間、縣與縣之間、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間構(gòu)成錯綜復(fù)雜的區(qū)域行政關(guān)系,每一個層次的行政單位都具有典型的閉合、機械、壟斷、單向的特征。正因為各個行政區(qū)行政具有封閉性的特征,才會產(chǎn)生諸如區(qū)域內(nèi)市場分割和封鎖、行政壁壘、無序競爭阻礙區(qū)域要素的合理流動、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同等“諸侯經(jīng)濟”和“行政區(qū)經(jīng)濟”的典型弊端。正因為各個行政區(qū)行政具有單向性和機械性的特征,才會使得各地地方政府之間必須嚴格遵循行政區(qū)劃邊界,從而很難自覺形成地方政府之間為解決外溢性的區(qū)域公共管理問題而進行溝通、協(xié)調(diào)的制度安排;正因為各個行政區(qū)行政具有壟斷性,才使得各地地方政府官員有可能基于地方財政最大化和個人政治升遷等目標函數(shù),對市場進行過度的干預(yù),由此產(chǎn)生大量的政府失敗行為。

三、區(qū)域公共管理解決區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的思路

區(qū)域公共管理研究的價值在于學(xué)者們以生動活潑的區(qū)域公共管理實踐為基礎(chǔ),為該問題的解決提供了一套完整的治理理念、結(jié)構(gòu)和制度安排。從區(qū)域公共管理的研究視角出發(fā),對于區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃之間的沖突,我們可以提出以下解決思路:

1.樹立區(qū)域公共管理治理理念區(qū)域公共管理學(xué)者主張在行政區(qū)行政之外構(gòu)筑

一種新型的政府治理模式———區(qū)域公共管理。與行政區(qū)行政相比,在政府治理的社會背景上,區(qū)域公共管理切合了當代開放社會和無縫隙社會的時代背景,迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要;在政府治理的價值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)而不是以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點,奉行“區(qū)域性行政”和合作治理的哲學(xué)觀和管理觀;在社會公共事務(wù)的治理主體上,區(qū)域公共管理主張將政府組織、民間組織和私營部門納入?yún)^(qū)域公共管理主體范疇,形成多元主體共同治理區(qū)域公共事務(wù)的新格局;在公共權(quán)力的運行向度上,區(qū)域公共管理依靠合作、協(xié)調(diào)、談判、伙伴關(guān)系來實施集體行動,強調(diào)多元、分散、上下互動的權(quán)威來源,[14]總之,與行政區(qū)行政的閉合性、機械性、單向性和壟斷性相比,區(qū)域公共管理表現(xiàn)出開放性、靈活性、多向性和合作性的特征,作為行政區(qū)行政的補助性治理形態(tài),它既有利于打破行政壁壘、形成良好的合作機制,也有利于規(guī)范政府的行為,處理好與市場之間的互動關(guān)系。對于國內(nèi)眾多區(qū)域經(jīng)濟體來說,無疑已經(jīng)具有了構(gòu)筑區(qū)域公共管理治理模式的時代和社會背景,其關(guān)鍵問題在于要在轉(zhuǎn)變政府治理的價值導(dǎo)向、改變公共權(quán)力的運行向度,培育非政府組織參與區(qū)域公共事務(wù)的意識和創(chuàng)造其參與公共事務(wù)的制度環(huán)境等方面下工夫。

2.發(fā)揮政府主導(dǎo),采用聯(lián)合主體供給模式來提供區(qū)域公共物品

從國內(nèi)大多數(shù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的例子來看,中國區(qū)域經(jīng)濟一體化受行政區(qū)劃剛性約束的重要表現(xiàn)是區(qū)域公共物品供給嚴重不足或質(zhì)量低劣,因此,通過各種制度、機制安排來協(xié)調(diào)和配置區(qū)域內(nèi)部的各種資源,通過提供各種不同形式、不同層級的區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來解決區(qū)域內(nèi)部以及區(qū)域之間共同面臨的各種區(qū)域公共問題,就成為解決區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的關(guān)鍵。從區(qū)域公共產(chǎn)品自身的情形來考察,大量存在的是混合產(chǎn)品,這些產(chǎn)品的供給中,政府和市場,包括社會自主力量都有發(fā)揮作用的空間,而關(guān)鍵點就在于尋求一種合適的制度安排以充分發(fā)揮各主體的特點和優(yōu)勢,同時避免每種主體可能的局限。從供給主體的地位來看,現(xiàn)有區(qū)域公共物品的供給有多種模式,如政府壟斷供給模式、市場主導(dǎo)供給模式、社會自愿供給模式。政府壟斷供給模式是政府基于合法的權(quán)力,運用強制性手段直接或間接控制區(qū)域公共產(chǎn)品供給的方式。市場主導(dǎo)供給模式是市場各主體通過運用市場機制來主導(dǎo)區(qū)域公共產(chǎn)品供給的形式。社會自愿供給模式是指社會各主體在政府強制和市場機制之外,單獨或聯(lián)合地自愿供給區(qū)域公共產(chǎn)品的模式。無論是政府壟斷還是市場主導(dǎo),抑或社會力量的自愿供給模式都存在著各自的局限,因此,任何一種單獨的模式都不可能實現(xiàn)復(fù)雜的區(qū)域公共產(chǎn)品的有效供給,也難以滿足消費者需求的多元化趨勢,而環(huán)境技術(shù)條件的變化更使得任何一種單一供給模式都難以適應(yīng)。可見,區(qū)域公共產(chǎn)品的供給模型必然要求綜合考慮各種因素,充分發(fā)揮多元主體的優(yōu)勢,聯(lián)合供給區(qū)域公共產(chǎn)品。當然,在建立這樣一種多元主體聯(lián)合供給模式的過程中,政府無疑發(fā)揮著重要的作用。

3.重視區(qū)域公共管理主體追求特定目標的現(xiàn)實,利用利益均沾和利益協(xié)調(diào)機制解決集體選擇問題

區(qū)域公共管理問題的解決涉及多重主體。如中央政府、地方各級政府、國際和國內(nèi)非營利性民間組織、以營利目的生產(chǎn)公共物品的私人企業(yè)。在區(qū)域公共管理問題處理和公共物品供給和生產(chǎn)的過程中,除了要確定區(qū)域公共物品的提供數(shù)量、方式、質(zhì)量要求、成本控制等問題,還必須要解決不同主體之間的集體行動和公共決策問題。但每一個主體都有自己的“算盤”,都有自己特定的目標函數(shù)。我們不能采取漠視現(xiàn)實的鴕鳥政策而空談區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟一體化甚至行政一體化。而應(yīng)該利用利益均沾和利益協(xié)調(diào)機制解決“搭便車”問題,實現(xiàn)區(qū)域政府共贏。在區(qū)域公共管理學(xué)者看來,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中最重要的主體無疑依然是政府,而各個地方政府的黨政一把手無疑是最重要的微觀區(qū)域公共管理主體。政府部門的黨政一把手的決策往往又能左右一個地方的發(fā)展方向,因此必須正視、重視他們的利益偏好,通過完善政府競爭、干部考核等激勵機制和和約束制度以獲得地方經(jīng)濟增長、財政收入最大化、環(huán)境保護、官員政治升遷等方面的平衡。而作為相對的超脫者,中央政府和省一級政府有責任對區(qū)域公共產(chǎn)品過程中可能存在的局限和負的外部效應(yīng)進行適當?shù)囊?guī)制,以確保消費者主權(quán)的實現(xiàn),綜合平衡眼前利益和長遠利益、效率和公平等目標之間可能存在的矛盾。

4.構(gòu)筑良好的區(qū)域政策平臺,鼓勵政府開展良性競爭和合作競爭,促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域政府間的競爭是一種常態(tài),其競爭領(lǐng)域包括投資環(huán)境、法律制度、政府效率、文化、教育等方面,最主要的競爭手段是為稅收優(yōu)惠。從正面意義上說,激烈的競爭可以推動各地經(jīng)濟的增長,提高地方公共產(chǎn)品質(zhì)量與效率、推動市場化改革進程、在某種程度上也有利于約束地方政府的掠奪之手,解決政府“逆向軟預(yù)算約束”[15]的陷阱。但缺乏規(guī)劃和法制的惡性競爭也容易扭曲正常的市場競爭、造成資源浪費、地方封鎖、地方市場分割、諸侯經(jīng)濟、地方保護主義、區(qū)域大戰(zhàn)等“零和博弈”和囚徒困境。因此,區(qū)域公共管理不僅僅要求區(qū)域政府通過協(xié)商、談判來減少矛盾和沖突,促進合作和共贏,以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展。同時,還建議通過制定一系列規(guī)范的競爭政策和區(qū)域發(fā)展政策,鼓勵政府間進行良性競爭,以提高政府積極性和公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。換句話說,對于中國的區(qū)域經(jīng)濟體來說,政府之間的競爭是必然的,而良性的政府競爭則是必要的。區(qū)域公共管理學(xué)者建議合作的區(qū)域競爭政策。因為合作的競爭并不意味著競爭被消滅了,而只是意味著政府間的競爭關(guān)系發(fā)生了新的變化,在這種競爭關(guān)系中,競爭已經(jīng)從單純的對抗性走向一定程度的相互合作。這種合作是地方政府為增強各自的競爭優(yōu)勢而采取的與競爭對手暫時“妥協(xié)”的行為,是一種更高層次的競爭。它想方設(shè)法把餡餅做得更大,使競爭者更有利可圖。合作的競爭促使競爭者向前看,揭示了通往新機遇的道路。