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危機(jī)管理又稱突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理(EmergencyMana-gement),特指公共危機(jī)的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復(fù)、常態(tài)化等全過程中的應(yīng)對(duì)機(jī)制和制度安排。在現(xiàn)代法治國(guó)家,為防止突發(fā)事件對(duì)國(guó)家和社會(huì)秩序的巨大沖擊,需要實(shí)施應(yīng)急法律規(guī)范并運(yùn)用行政緊急權(quán)力,來調(diào)整緊急情況下國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系,以有效控制和消除危機(jī),恢復(fù)正常的社會(huì)生活秩序和法律秩序,維護(hù)社會(huì)公共利益與公民合法權(quán)益。

在危機(jī)時(shí)期,政府必須采取各種有效的緊急措施來對(duì)抗危機(jī),而法治行政的原則又要求政府在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使危機(jī)管理的各項(xiàng)權(quán)力,即政府危機(jī)管理的法治化。離開法治化的基本要求,政府的危機(jī)管理可能會(huì)違背憲法和法律的要求,可能導(dǎo)致濫用職權(quán)、超越職權(quán),損害公民的憲法權(quán)利。所以在現(xiàn)代法治社會(huì)中,加強(qiáng)對(duì)政府危機(jī)管理的理論研究和制度建設(shè),首先應(yīng)該從法治原則的要求出發(fā),將政府危機(jī)管理嚴(yán)格地限制在法治行政的范圍之內(nèi)來加以討論。

一、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的必要性

重大自然災(zāi)害、疫病、恐怖主義或者重大社會(huì)沖突與騷亂等事件的發(fā)生將導(dǎo)致社會(huì)進(jìn)入危機(jī)狀態(tài),公共管理機(jī)構(gòu)必須行使非常權(quán)力并采取特別的應(yīng)急措施以領(lǐng)導(dǎo)和組織社會(huì)與民眾共渡危機(jī),盡快結(jié)束危機(jī)狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下,政府的權(quán)力與措施將會(huì)突破常態(tài)法制的框架,超越平時(shí)法治的要求,甚至可以暫停某些法律乃至某些憲法條款的執(zhí)行或效力。但是非常時(shí)期和特別狀態(tài)下不能成為背離法治的理由,非常時(shí)期需要非常法制。危機(jī)狀態(tài)法制或稱非常法制的出發(fā)點(diǎn),就是迎接各種社會(huì)危機(jī)對(duì)法治提出的挑戰(zhàn)。在憲法中規(guī)定危機(jī)狀態(tài)是為了通過憲法對(duì)危機(jī)狀態(tài)制度的確立,明確政府在危機(jī)狀態(tài)下所享有的行政緊急權(quán)力,防止政府在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期隨意行使行政緊急權(quán)力,以免對(duì)憲法所確立的公民權(quán)利造成侵犯。實(shí)施危機(jī)狀態(tài)制度是為了能更好更快地恢復(fù)社會(huì)的正常狀態(tài)以恢復(fù)正常的憲法秩序。

關(guān)于危機(jī)狀態(tài)法,在現(xiàn)代法治原則的支配下,各個(gè)國(guó)家十分注意制定法律來調(diào)整危機(jī)狀態(tài)下的各種社會(huì)關(guān)系,以防止危機(jī)狀態(tài)的發(fā)生而導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家和社會(huì)秩序的全面失控。因此,各個(gè)國(guó)家都制定了在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期如何處理國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的法律、法規(guī)。這些法律、法規(guī)就構(gòu)成了危機(jī)狀態(tài)法,是一個(gè)國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期實(shí)行法治的法律基礎(chǔ)。

二、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的基本原則

將危機(jī)管理納入法制化的軌道,是世界各國(guó)建立公共危機(jī)管理機(jī)制普遍遵循的一項(xiàng)基本原則,也是現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)重要法律原則。政府危機(jī)管理遵循的法律原則有:

1.合憲性和合法性原則。合憲性主要是指政府采取危機(jī)管理措施必須有憲法上的授權(quán);合法性主要是指政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制必須要有法律上的明確規(guī)定。合憲性和合法性原則是依法行政的前提,也是政府危機(jī)管理是否符合法治原則的重要標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于合憲性原則,《馬爾代夫共和國(guó)憲法》第37條規(guī)定:在國(guó)家面臨緊急情況時(shí),共和國(guó)總統(tǒng)有命令臨機(jī)應(yīng)變之權(quán),但這種應(yīng)變命令不得違反憲法[1](P88)。關(guān)于合法性原則,如美國(guó)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》規(guī)定:當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況時(shí),總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)[2](P158)。上述規(guī)定都是從合憲性和合法性兩個(gè)不同角度強(qiáng)調(diào)了政府危機(jī)管理的“合法”原則。

2.合理性原則。所謂合理性原則,就是指政府在啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制的時(shí)候,必須針對(duì)所發(fā)生的公共危機(jī)狀態(tài)的具體情況,采取相應(yīng)的措施。為了避免政府不必要地實(shí)施危機(jī)管理,許多國(guó)家對(duì)政府危機(jī)管理的期限作了嚴(yán)格規(guī)定。如法國(guó)1955年《緊急狀態(tài)法》規(guī)定:非經(jīng)法律批準(zhǔn),實(shí)施緊急狀態(tài)不得超過12天[2](P158)。此外,還規(guī)定對(duì)于那些可以通過正常法律程序來處理的事務(wù),也不應(yīng)當(dāng)通過實(shí)施應(yīng)急管理的手段來進(jìn)行。如1987年《菲律賓共和國(guó)憲法》就規(guī)定:戒嚴(yán)期間,不得停止實(shí)施憲法,不得取代民事法院和立法議會(huì)的職能,不得在民事法院能夠正常行使職能的情況下授權(quán)軍事法庭和軍事機(jī)構(gòu)行使對(duì)平民的司法管轄權(quán)[1](P89)。合理性原則主要是為了防止政府濫用危機(jī)管理權(quán)力而破壞憲法和法律秩序的基本要求。

3.保障公民權(quán)利原則。在政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制期間,政府依據(jù)憲法和法律采取各種危機(jī)管理措施來有效地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)緊急狀態(tài),特別是可以通過適當(dāng)限制公民權(quán)利的方式來維護(hù)社會(huì)秩序。但是政府在啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制后,仍然具有保護(hù)公民權(quán)利的職責(zé)。這種法律上的義務(wù)主要表現(xiàn)在,不應(yīng)該對(duì)那些公民依據(jù)憲法和法律所享有的基本人權(quán)加以不必要的限制。此外,對(duì)于因采取危機(jī)措施的需要,給公民的財(cái)產(chǎn)和權(quán)利造成損失的,也應(yīng)當(dāng)在事后給予必要的補(bǔ)償。如1984年《馬來西亞共和國(guó)憲法》規(guī)定:在緊急狀態(tài)生效期間,不得依據(jù)憲法的規(guī)定將議會(huì)權(quán)力擴(kuò)大到涉及伊斯蘭教法律和馬來人習(xí)俗的任何事項(xiàng),不得使與憲法關(guān)于宗教、公民資格及語言的規(guī)定相抵觸的任何規(guī)定生效[1](P94)。

4.責(zé)任原則。要保障政府實(shí)行危機(jī)管理權(quán)力符合憲法和法律的要求,就必須建立起與行使危機(jī)管理權(quán)力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任制度,這是各國(guó)政府危機(jī)管理法律制度所確立的重要法律原則之一。如1978年《西班牙憲法》第55條就規(guī)定,凡在法律規(guī)定的范圍內(nèi)宣布特別狀況和戒嚴(yán)時(shí),非法使用或者是濫用有關(guān)組織法所賦予的權(quán)力將像踐踏法律所保障的自由和權(quán)利一樣應(yīng)當(dāng)受到法律的制裁[1](P348)。這一規(guī)定可以說是非常清晰地表明了政府危機(jī)管理的責(zé)任制度。

5.時(shí)效原則。政府危機(jī)管理一般會(huì)以限制公民權(quán)利為前提,從保障公民權(quán)利的角度出發(fā),政府采取危機(jī)管理的措施必須嚴(yán)格控制在一定的期限內(nèi),否則必須通過法律規(guī)定的形式來延長(zhǎng)。這一制度可以有效地防止政府利用實(shí)施應(yīng)急管理的便利,濫用或者超越職權(quán),給公民的權(quán)利保護(hù)造成一定的危害。各國(guó)實(shí)施政府危機(jī)管理的期限并不是統(tǒng)一的,有的規(guī)定不超過12天,有的規(guī)定不超過3個(gè)月?？梢匝娱L(zhǎng)的次數(shù)有的是一次,有的允許兩次以上。但少見無限期延長(zhǎng)的。如《馬耳他憲法》規(guī)定:宣布緊急狀態(tài)的公告令如未被總統(tǒng)提前撤銷,應(yīng)自宣布之日起屆滿14日停止生效,延長(zhǎng)生效期不得超過3個(gè)月[1](P362)。

三、公共危機(jī)管理法制化建設(shè)的基本內(nèi)容

在現(xiàn)代法治社會(huì)中,政府一切行為的準(zhǔn)則是守法、依法。政府在危機(jī)狀態(tài)下享有更大的權(quán)力,這種權(quán)力可能對(duì)國(guó)民的基本人權(quán)、社會(huì)的法治造成一定的威脅。為了將政府行為在危機(jī)狀態(tài)下納入法治的范圍,使政府的緊急權(quán)力接受法律的約束和規(guī)范,從20世紀(jì)以來,許多國(guó)家開始制定專門的危機(jī)狀態(tài)法,在各種有關(guān)的行政管理法中規(guī)定危機(jī)狀態(tài)下行政權(quán)行使的特別條款?，F(xiàn)代法律對(duì)危機(jī)狀態(tài)下的行政權(quán)主要是從以下五個(gè)方面來加以規(guī)范的:

1.通過危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界。法律對(duì)政府在危機(jī)狀態(tài)下必須具有的權(quán)力,事前應(yīng)明確規(guī)定。如制定和具有限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的條例、決定、命令的權(quán)力;作出對(duì)疫區(qū)實(shí)施封鎖、對(duì)被污染水源實(shí)施封閉決定的權(quán)力;命令停止集市、集會(huì)、停工、停業(yè)、停課,征用房屋和交通工具;以及強(qiáng)制疏散、強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制檢疫和強(qiáng)制治療的權(quán)力等。另一方面,法律也要嚴(yán)格確定政府應(yīng)用緊急權(quán)力的邊界。如政府不得限制緊急狀態(tài)法和其他有關(guān)法律沒有授權(quán)其限制的公民的基本權(quán)利和自由,現(xiàn)代法治不允許法律授予政府無邊界、無限制的緊急權(quán)力。

2.通過危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律明確規(guī)定政府的職責(zé)。確定其處理危機(jī)事件的職責(zé)范圍,是防止其應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)失職、不作為。如法律規(guī)定政府在突發(fā)危機(jī)事件出現(xiàn)后,應(yīng)迅速制定應(yīng)急預(yù)案,組織突發(fā)事件信息的收集、分析、報(bào)告和;采取救助遇難、遇險(xiǎn)、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴(kuò)大等各種措施;組織應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械及其他物資和技術(shù)的儲(chǔ)備和調(diào)度;等等。對(duì)于政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責(zé)的不作為,法律應(yīng)對(duì)之規(guī)定嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。

3.通過危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的條件。在危機(jī)狀態(tài)下,政府雖然享有比平時(shí)更多且更具強(qiáng)制性的權(quán)力,但法律授予政府這些權(quán)力是附有條件的。如我國(guó)傳染病防治法在授予公安部門可協(xié)助防疫部門采取強(qiáng)制隔離措施的權(quán)力時(shí),也規(guī)定了具體條件:(1)隔離對(duì)象應(yīng)是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;(2)隔離對(duì)象拒絕隔離治療或隔離期未滿擅自脫離隔離治療[3](P73)。如果政府和政府部門違反法定條件行使權(quán)力,即構(gòu)成濫用權(quán)力,將因此被追究法律責(zé)任。

4.通過危機(jī)狀態(tài)法和其他有關(guān)法律確定政府行使緊急權(quán)力的程序。法律應(yīng)明確規(guī)定行使緊急權(quán)力的嚴(yán)格程序。如意大利憲法規(guī)定,警察機(jī)關(guān)采取限制人身自由的臨時(shí)預(yù)防措施,須于48小時(shí)內(nèi)通知司法機(jī)關(guān)并申請(qǐng)其批準(zhǔn),如在48小時(shí)內(nèi)未獲司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn),則視為該措施已被取消,警察機(jī)關(guān)應(yīng)解除對(duì)相應(yīng)人的人身自由限制[1](P343)。

5.通過各種相應(yīng)法律規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的目的。在法律授予政府權(quán)力時(shí)明確規(guī)定授權(quán)的目的,以便制約政府機(jī)關(guān)及其工作人員在法定目的的范圍內(nèi)行使所授權(quán)力,防止其濫用緊急權(quán)力,在授予政府緊急權(quán)力時(shí)尤其如此。例如日本的《警察法》在授予警察處理緊急事態(tài)以及各種相應(yīng)權(quán)力時(shí),為保障這些權(quán)力和警察的其他權(quán)力的正當(dāng)行使和不被濫用,在該法第一條明確規(guī)定,本法的目的是保護(hù)個(gè)人的權(quán)利和自由,維護(hù)公共安全與秩序,保障以民主觀念為基礎(chǔ)的警察管理工作和有效地完成其任務(wù)[2](P183)。

為了保障公民的權(quán)利不因危機(jī)狀態(tài)的發(fā)生而被政府隨意剝奪,許多國(guó)家憲法和國(guó)際人權(quán)文件都規(guī)定,即使是在危機(jī)狀態(tài)時(shí)期,一些最基本的人權(quán),如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰權(quán)等也不得被限制,更不得被剝奪。這些規(guī)定都是為了防止政府隨意濫用行政緊急權(quán),而使公民失去不應(yīng)當(dāng)失去的權(quán)利。在危機(jī)狀態(tài)下,政府不僅享有法律權(quán)利也要承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù)。

還有一些權(quán)利,如公民的知情權(quán),因?yàn)樗粌H實(shí)現(xiàn)著危機(jī)管理的公開性,使民眾能夠有效地參與公共危機(jī)治理,而且有利于公民“趨利避害”,減少危機(jī)產(chǎn)生的社會(huì)危害。政府必須通過履行公開義務(wù)和危機(jī)信息通報(bào)責(zé)任來予以切實(shí)回應(yīng)。

四、啟用危機(jī)管理法律機(jī)制的條件

政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制,行使危機(jī)管理權(quán)力,即便是依據(jù)合法,正確行使應(yīng)急權(quán)力,這種非正常行使管理權(quán)力的方式也會(huì)對(duì)公民的權(quán)利造成一定的威脅。在各國(guó)憲法和法律中,都對(duì)政府啟動(dòng)管理機(jī)制提出了程序化和制度化的要求,以保證政府行使管理權(quán)力的合法性,更好地約束政府行使應(yīng)急管理權(quán)力的行為。這些程序化和制度化的要求主要包括以下幾點(diǎn):一是危機(jī)事實(shí)的存在。所謂危機(jī)事實(shí),即是社會(huì)正常秩序或者說社會(huì)關(guān)系內(nèi)部和社會(huì)關(guān)系之間出現(xiàn)了混亂,國(guó)家的正常管理機(jī)制失靈,人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全處于危險(xiǎn)狀態(tài)之中。危機(jī)事實(shí)的存在是政府啟動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制的客觀要件,沒有危機(jī)事實(shí)的存在,政府是不能啟動(dòng)法律所規(guī)定的危機(jī)管理機(jī)制的。二是危險(xiǎn)要迫在眉睫。沒有危險(xiǎn)性的社會(huì)秩序,不能稱之為危機(jī)狀態(tài)。危機(jī)狀態(tài)必須具有高度的危險(xiǎn)性,對(duì)于危機(jī)狀態(tài),由于其迫在眉睫,不能通過正常的管理手段來加以控制,所以,必須要啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制。所謂迫在眉睫,主要是指危險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生,威脅到人民的生命財(cái)產(chǎn)安全或者是危險(xiǎn)不可避免地將要發(fā)生,必須立即采取危機(jī)措施來加以防范和制止。三是有必要采取危機(jī)措施。在社會(huì)出現(xiàn)了公共危機(jī)狀態(tài)之后,如果是政府可以采取一般性的管理措施就可以有效加以解決的,就沒有必要啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制,行使危機(jī)管理權(quán)力。政府啟動(dòng)危機(jī)管理機(jī)制是迫不得已而為之。四是對(duì)需要采取政府危機(jī)管理措施的緊急狀態(tài)應(yīng)當(dāng)通過合法程序加以確認(rèn),并且通過合法的程序加以宣布。此外,對(duì)于危機(jī)管理機(jī)制生效的期限、宣布解除應(yīng)急管理措施等,都必須有明確的法律規(guī)定。

五、立法機(jī)關(guān)在公共危機(jī)法制化建設(shè)中的作用

現(xiàn)代憲政國(guó)家,在危機(jī)狀態(tài)下政府能否依法辦事,是對(duì)一個(gè)政府的能力和法治水平的考驗(yàn),是法治和憲政的一個(gè)重要標(biāo)志。

危機(jī)狀態(tài)法作為憲法秩序下的一套非常制度,是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅的立法,需要解決一系列重大而復(fù)雜的問題。它包括:第一,宣布進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)的條件、程序和決定,危機(jī)狀態(tài)的及時(shí)解除。我國(guó)憲法明確規(guī)定,戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)和戒嚴(yán)(全國(guó)和個(gè)別省)由全國(guó)人大常委會(huì)宣布;自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生而引起的危機(jī)狀態(tài),由政府來宣布。第二,給政府或社會(huì)組織的授權(quán)。它主要包括:特別指揮機(jī)構(gòu)的建立,對(duì)立法和行政機(jī)關(guān)特別授權(quán)的范圍和界限。危機(jī)狀態(tài)時(shí)期的特別權(quán)力涉及到:危機(jī)立法權(quán)和特別立法程序;危機(jī)的財(cái)政權(quán),主要是增加財(cái)政撥款和預(yù)算的變更,以及所需的特別程序;危機(jī)狀態(tài)下的行政措施和特別行政程序;對(duì)公民人身自由的特別強(qiáng)制措施和對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的限制與征用;警察的特別使用和軍隊(duì)的投入使用的條件和指揮;對(duì)危機(jī)狀態(tài)下某些現(xiàn)行犯罪的處理和特別司法程序;授權(quán)程序和限制;等等。必須對(duì)授權(quán)的程序和范圍有較明確的規(guī)定。第三,對(duì)公民的基本權(quán)利應(yīng)予以保護(hù)。在危機(jī)狀態(tài)下要對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行一些限制,但應(yīng)該明確限制的條件和程序,特別要規(guī)定哪些是不可限制和剝奪的權(quán)利。危機(jī)狀態(tài)立法的核心主要是要解決給政府特別授權(quán)和對(duì)公民權(quán)利予以適當(dāng)保護(hù)和救濟(jì)的界限問題。給政府授權(quán)要充分、有效,但又要給出必要的界限和程序限制。

立法機(jī)關(guān)在危機(jī)狀態(tài)下不是無所作為,放任政府,而是負(fù)有更重大的職責(zé)。為此,立法機(jī)關(guān)也要獲得一些特別的權(quán)力和程序,包括宣布危機(jī)狀態(tài)、召開立法臨時(shí)或緊急會(huì)議、按特別程序行使緊急立法權(quán)。立法的形式也可以多樣化(可以就特定問題或特別時(shí)間的問題制定特別問題的法或特別時(shí)間效力的法),如決定對(duì)政府的授權(quán)、決定緊急財(cái)政問題、決定設(shè)立臨時(shí)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu);監(jiān)督緊急權(quán)力的行使、宣布或監(jiān)督危機(jī)狀態(tài)的及時(shí)結(jié)束;等等。

立法機(jī)關(guān)不僅在危機(jī)時(shí)刻需要研究新形勢(shì)、新問題,需要啟動(dòng)緊急程序,還要從法制的角度尋找防范和化解危機(jī)的手段,把危機(jī)管理納入法制化軌道,規(guī)范和約束公共權(quán)力,同時(shí)要保護(hù)公民的基本權(quán)利不受侵害,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。當(dāng)危機(jī)過后在社會(huì)常態(tài)下,立法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極主動(dòng)地研究有關(guān)公共危機(jī)的法律問題,針對(duì)不同類型的危機(jī),制定防范和處理的法律法規(guī),保證危機(jī)狀態(tài)下有法可依。一些社會(huì)性的公共危機(jī),如突發(fā)性群體事件發(fā)生的原因恰恰是由于法律的不健全、執(zhí)法的不公或者司法的腐敗造成的。對(duì)于這一類問題,公共危機(jī)管理機(jī)關(guān)在依法處理之后,還要認(rèn)真研究有關(guān)立法、司法與行政問題,完善有關(guān)法律法規(guī),做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。

摘要：公共危機(jī)的本質(zhì)是社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的失衡,現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)發(fā)生的頻率越來越高,種類越來越多,應(yīng)對(duì)和處置的難度也越來越大。深入地探索和認(rèn)識(shí)危機(jī)形成、發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律,并據(jù)此構(gòu)建完備的危機(jī)管理法律體系,以有效的制度保障和有力的秩序控制來應(yīng)對(duì)、調(diào)控和處置危機(jī),是必然選擇。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理法制化建設(shè)必要性基本原則基本內(nèi)容

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