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【提要】新一輪政府機構改革，為食品藥品安全管理工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇，但也承擔著前所未有的責任和風險。在農村，不增加人員、編制、經費的前提條件下如何科學構建其食品藥品監(jiān)管體制，一是要法定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔部分食品藥品安全管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全監(jiān)管主體；二是推動中介組織和信用體系構建，實行分類分級監(jiān)管；四是完善農村食品藥品安全管理法規(guī)體系和考核體系。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中介組織和信用體系分級分類管理法規(guī)和考核體系

食品藥品監(jiān)管部門在新一輪政府機構改革中調整了部分職能，并在此基礎上增加了食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管職能，這為食品藥品監(jiān)管工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇。中共十七大報告中加快行政管理體制改革、建設服務型政府、藥品供應保障體系、建立國家基本藥物制度、保證群眾基本用藥、確保食品藥品安全等關鍵詞使我們感覺到食品藥品監(jiān)管工作的重大責任。

食品藥品監(jiān)管工作的重點在農村、難點也在農村。面對廣闊的農村，如何著力解決因交通不便、管理相對人素質不高、監(jiān)管面廣、信息不暢、信息員和協(xié)管員協(xié)作效能低下、監(jiān)管力量不足、責任風險大、成本高等因素帶來的監(jiān)管難題？作為食品藥品監(jiān)管部門，加強對全國9億多人口廣闊農村食品藥品監(jiān)管，徹底確保偏遠農村食品藥品安全，則承擔著前所未有的責任和風險，也是現(xiàn)實中急待解決的艱難課題。因此，筆者想就構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制方面作一淺探。

一、構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制，就是要構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負總責的監(jiān)管體制。

《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第十條規(guī)定縣級以上地方人民政府應當將產品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標，對本行政區(qū)域內的產品安全監(jiān)督管理負總責，統(tǒng)一領導、協(xié)調本行政區(qū)域內的監(jiān)督管理工作，建立健全監(jiān)督管理協(xié)調機制，加強對行政執(zhí)法的協(xié)調、監(jiān)督；統(tǒng)一領導、指揮產品安全突發(fā)事件應對工作，依法組織查處產品安全事故；建立監(jiān)督管理責任制，對各監(jiān)督管理部門進行評議、考核。質檢、工商和藥品等監(jiān)督管理部門應當在所在地同級人民政府的統(tǒng)一協(xié)調下，依法做好產品安全監(jiān)督管理工作。

在管理方式上不管垂直與否的區(qū)縣級食品藥品主管部門都是區(qū)縣一級政府的組成部門，作為監(jiān)管主體具體承擔著全區(qū)縣人民群眾飲食用藥安全的責任。

過去以來，各區(qū)縣食品藥品監(jiān)管部門在構建農村食品藥品監(jiān)管體制上做了大量的探索。有些地方聘請了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室工作人員為監(jiān)督員、協(xié)管員和信息員，完善了監(jiān)管網絡，構建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分管領導負責，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成員單位參與的食品藥品管理體制；值得一提的是有些地方還建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主導或其政府機關個別工作人員為專干的監(jiān)管隊伍，這為推動廣闊農村食品藥品監(jiān)管工作邁出了十分可貴的一步，但很尷尬的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室都是食品藥品安全工作的被監(jiān)管對象、加之無運行資金支持，其組建起來的監(jiān)督網絡，實際作用有待商榷。以政府為主導或個別政府機關工作人員為專干的監(jiān)管隊伍也因政府部門對自身職能定位不準和認識不夠清楚，使監(jiān)管工作流于形式；同時這項工作也只僅僅政府個別工作人員參與，加之又對其工作成效的考核未真正落到實處，因此，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的食品藥品安全工作還沒有形成組織合力，食品藥品安全監(jiān)管工作協(xié)管成效也就沒達到主管部門的預期效果。

隨著我國經濟和社會的發(fā)展，無論是各級黨委政府，還是各級食品藥品監(jiān)管工作主管部門都應該強烈意識到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是最基層政權組織，是各級政府的合法組成部分，強化基層政權組織社會管理和公共服務的職能是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條對其規(guī)定的法定職責，也是建設社會主義新農村的客觀要求，這樣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管領域沒有具體主管機構設置的前提條件下，就理應承擔起相應工作的具體職能。

二、構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制，還需各監(jiān)管主體解放思想，合理定位自身職能，真正落實自身責任。

上海市奉賢區(qū)從2006年4月以來，就進行了大膽探索和創(chuàng)新，在其區(qū)轄8個鎮(zhèn)級人民政府的職能配置、內設機構和人員編制方案上，將“負責做好轄區(qū)內的食品藥品安全工作”明確寫入鎮(zhèn)社會事業(yè)和保障管理科（該政府的一個具體科室）的工作職能。從制度上保證了基層食品安全網絡建設在人員、編制、培訓、制度、職責、管理、經費、考核等方面的落實①。

湖南省張家界市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)根據當?shù)厥称匪幤繁O(jiān)管現(xiàn)狀，在當?shù)卣髀毮懿块T的大力支持下完善了監(jiān)管責任體系，建立了依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主要責任主體的食品藥品監(jiān)管體制，在對其監(jiān)管任務進行精細分解的基礎上聘請和培訓了部分食品藥品監(jiān)督信息員、協(xié)管員，構建了相對較完善的食品藥品監(jiān)管網絡，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了對本轄區(qū)實行行政村食品藥品安全工作分片包干，落實責任，市、區(qū)縣兩級食品藥品安全委員會辦公室平時抓督查、年底抓考核，次年年初抓表彰和總結的措施。使偏遠農村食品藥品安全監(jiān)管工作得到了落實，初步形成了偏遠農村食品藥品監(jiān)管工作平時有人抓、有人管的良好局面。

上海奉賢區(qū)和張家界市食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)經驗的可貴之處就是做到了把最基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的食品藥品監(jiān)管工作的基本職能限定為基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）人民政府的職能之一，從其職能配置、人員、編制、培訓、制度、職責、管理、經費、考核等方面得到了真正落實；可貴之處就是沒有在政府外增加機構、人員、編制、經費，大大提高了基層政府的工作效率，同時也為基層政府的職能定位找準了方向。

結合上述兩地經驗，筆者認為，構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制，就需各監(jiān)管主體解放思想，在合理定位自身職能基礎上，各自理清和落實自身責任。區(qū)縣級食品藥品主管部門應站在確保農村食品藥品安全的高度做到放權讓利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對食品藥品安全管理工作理應勇于擔當。

區(qū)縣級食品藥品主管部門就是要把職能主要落實在本轄區(qū)較大影響食品藥品安全事故案件的查處和規(guī)模較大生產經營使用單位的日常監(jiān)督管理及各生產經營使用單位許可上來，落實到監(jiān)督指導下一級監(jiān)管部門（鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府）日常工作上來，主要承擔著各生產經營使用單位許可、較大影響食品藥品安全事故查處、較大規(guī)模生產經營使用單位的日常監(jiān)督管理、食品藥品安全信息監(jiān)測，分析與預測、辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級食品藥品案件的法制審核、轄區(qū)生產經營使用單位人員素質、基層監(jiān)管員和信息員素質提升培訓工作等職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要把食品藥品監(jiān)管職能落實到協(xié)助配合好區(qū)縣級食品藥品主管部門工作上來，承擔本轄區(qū)規(guī)模較小生產經營使用單位的日常監(jiān)督管理，負責低級別、帶共性、專業(yè)性弱的執(zhí)法任務，如不規(guī)范和超范圍生產經營使用、非法渠道采購、過期失效食品藥品的查處等，還承擔著本轄區(qū)食品藥品安全信息的監(jiān)測和報送、食品藥品安全知識宣傳的職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府圍繞自身承擔的食品藥品監(jiān)管職能，在上一級主管部門的指導下，在完善相應機構的基礎上構建以專職人員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府包村干部為監(jiān)管成員，以村級自治組織主要負責人為信息員的監(jiān)管網絡。

三、構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制，需構建誠信體系，完善中介組織建設，提倡行業(yè)自律，分類分級管理。

中介組織，是指那些介于政府與企業(yè)之間、商品生產與經營之間、個人與單位之間，為市場主體提供信息咨詢、培訓、經紀、法律等各種服務，并且為各類市場主體從事協(xié)調、評價、評估、檢驗、仲裁等活動的機構或組織③。

在偏遠農村大力推行食品藥品中介組織建設，目的就是兩個，一是運用其專業(yè)知識為其提供公益性服務，通過積極宣傳和幫扶、個別指導與支持、科學引導與規(guī)范等辦法為食品藥品生產經營者提供法律法規(guī)支持、生產經營技術支持、市場供需信息支持、生產經營者優(yōu)質購銷支持，推動生產經營者規(guī)范化生產經營；二是為自身所代表的特定的利益群體服務，通過集中反映基層民意、科學解決基層矛盾、政企關系積極再造等思維模式維護生產經營者合法權益，在社會上承擔起聯(lián)系政府與企業(yè)之間橋梁和紐帶的作用，并通過這些服務使其自身也獲得發(fā)展。

食品藥品監(jiān)管部門采取把中介組織納入其監(jiān)管范圍的辦法，以“中介組織參與”這種獨特的溝通方式與千家萬戶生產經營者取得聯(lián)系，通過中介組織來貫徹行政機關的管理意志，協(xié)調行政組織與生產經營者之間的監(jiān)管關系，以此進一步明確生產經營者在食品藥品監(jiān)管工作中應承擔的社會責任、道德責任以及法律義務。

在信用體系的構建領域，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級自治組織引導中介組織在對市場這一塊的誠信經營（包括技術含量、公平競爭、誠實守信、不欺不騙、優(yōu)良服務等）進行考量之外，合法經營一塊的信用體系構建可以在當?shù)卣闹С窒掠蓞^(qū)縣食品藥品主管部門來做，通過建立中介組織與主管部門參與的食品藥品生產經營者登記檔案信息系統(tǒng)和食品生產經營主體誠信分類數(shù)據庫，廣泛收集食品生產經營主體準入信息、食品安全監(jiān)管信息、消費者申訴舉報信息等，完善食品藥品生產經營者信用體系構建。通過監(jiān)管對象自主選擇的不同信用等級（既實行不同信用等級的分級許可審批。在許可階段通過當?shù)亟M織強調道德因素）結合生產經營過程中構建的實際信用等級（中介組織和主管部門形成的信用等級），對監(jiān)管對象實行分類分級監(jiān)管。

四、構建偏遠農村食品藥品監(jiān)管體制，就是要圍繞其相關職能，加強法制建設，完善考核體系。

在偏遠農村鞏固和構建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負總責，監(jiān)管對象各負其責的農村食品藥品監(jiān)管體制，就需要通過法律法規(guī)來科學界定相關職能，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級自治組織有對食品藥品管理和監(jiān)督的法定義務，建立和規(guī)范中介組織的運作機制，積極構建偏遠農村食品藥品安全信用體系和實行分級管理，也要依靠完備和規(guī)范有序的法律制度來支撐。只有通過規(guī)范有序，無縫銜接，多個監(jiān)督主體多渠道參與，積極全方位發(fā)力，才能做好偏遠農村的食品藥品安全管理工作。

《國務院關于加強食品等產品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國食品安全法》都要求把產品安全監(jiān)督管理納入政府工作考核目標。這要求區(qū)縣級人民政府及食品藥品主管部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府所承擔的食品藥品安全職能構建相應的考核目標，由區(qū)縣級食品藥品主管部門構建的監(jiān)督隊伍推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全監(jiān)管考核任務。

區(qū)縣食品藥品主管部門利用本身所占有的行政資源，采取各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全分片監(jiān)督的辦法，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行駐片監(jiān)督員制度，即以承擔監(jiān)督任務的區(qū)縣級食品藥品主管部門執(zhí)法人員負責包片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品安全工作的日常聯(lián)絡，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能問題和監(jiān)管執(zhí)法當中的依法行政問題，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察干部、聘任的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人大代表共同組成監(jiān)督員隊伍，駐片監(jiān)督員時刻不定期的，靈活地掌握著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品藥品安全動態(tài)，監(jiān)督考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管工作。