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摘要：在1994年稅制改革基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)行稅制，有效地保障了財(cái)政收入的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了稅收的宏觀調(diào)控功能和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，現(xiàn)行稅制同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性逐步凸現(xiàn)出來，加快新一輪稅制改革勢在必行。由于我國現(xiàn)行稅制改革中存在著制約因素，影響著新一輪稅制改革的效果。因此，如何消除制約因素，成為加快我國新一輪稅制改革中亟待解決的重要問題。

關(guān)鍵詞：稅制改革制約因素財(cái)政體制

稅制改革不僅僅是對現(xiàn)行稅制不斷變革、不斷完善的過程，更是通過稅制設(shè)計(jì)和稅制結(jié)構(gòu)的邊際改變來增進(jìn)福利的過程[1]。然而，稅制改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既面臨同現(xiàn)實(shí)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問題，也關(guān)系到社會各種利益關(guān)系的重新調(diào)整問題，更是涉及到改革的持續(xù)性問題，因此，稅制改革尤其是成功的稅制改革，在諸多因素的影響下，可能會面臨許多困難和問題。伯德和奧爾德曼[2]就曾經(jīng)說過：“改革稅制的最好方法是……是這樣一種方法，即考慮到課稅理論、經(jīng)驗(yàn)證據(jù)、政治和管理上的可行性，并且結(jié)合本地情況，合理評價當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)和國際狀況，產(chǎn)生一組可行的且足以經(jīng)得起時間考驗(yàn)的建議?！憋@而易見，由于稅制改革所依賴的諸多因素或條件嚴(yán)格制約著稅制改革的效果，導(dǎo)致了稅制改革極具復(fù)雜性。目前，我國新一輪稅制改革雖取得了重大進(jìn)展，但正是由于一些約束條件的存在，影響著新一輪稅制改革的效果。因此，如何消除這些約束條件，保證新一輪稅制改革的穩(wěn)步推進(jìn)和成功實(shí)施，就成為我們亟待研究和探索的問題。

一、推進(jìn)新一輪稅制改革的必要性與新一輪稅制改革的進(jìn)展問題

（一）推進(jìn)新一輪稅制改革的必要性

我國1994年的稅制改革，按照“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡化稅制、合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想，建立了以增值稅為核心的流轉(zhuǎn)稅制，統(tǒng)一并規(guī)范了各類所得稅，初步建立了符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的稅制框架。這次稅制改革體現(xiàn)了市場機(jī)制對資源配置起基礎(chǔ)作用的要求，強(qiáng)化了稅收作為經(jīng)濟(jì)杠桿所具有的宏觀調(diào)控功能，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高自主創(chuàng)新能力、開拓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境和資源等深層次的問題，這些問題的解決需要稅收制度的有力配合。然而現(xiàn)行稅制滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越凸現(xiàn)出諸多不適應(yīng)性。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)行稅制的不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在：

1、從稅種設(shè)計(jì)看，增值稅與營業(yè)稅的并存影響了增值稅抵扣鏈條的完整性，生產(chǎn)型增值稅并未徹底消除重復(fù)征稅的弊端；消費(fèi)稅的征收范圍過小，調(diào)節(jié)力度不足；采用分項(xiàng)計(jì)征模式的個人所得稅的稅率和費(fèi)用扣除方法不盡合理。

2、從稅負(fù)的公平性看，不同所有制企業(yè)和不同地區(qū)之間的稅收政策存在著體制性的差異，尤其是內(nèi)外資企業(yè)所得稅制不統(tǒng)一，不利于不同市場主體間的公平競爭，影響了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率。

3、從稅制結(jié)構(gòu)看，由于現(xiàn)行稅制中流轉(zhuǎn)稅占稅收收入比重過大，造成原先確定的流轉(zhuǎn)稅與所得稅“雙主體”的稅制模式名不符實(shí)，不利于充分發(fā)揮直接稅的宏觀調(diào)控作用。

4、從稅收的效率原則來看，現(xiàn)行稅制的宏觀調(diào)控能力不強(qiáng)，不利于促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)和中小企業(yè)的發(fā)展。

5、從地方稅體系上看，地方稅體系建設(shè)滯后，缺少主體稅種，不利于地方政府強(qiáng)化支出責(zé)任和履行職能的需要。

因此，現(xiàn)行稅制必須進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整改革，建立起更加公平、科學(xué)、法制化的稅制體系。為保證稅制的穩(wěn)定性，新一輪稅制改革的重點(diǎn)主要應(yīng)著眼于現(xiàn)行稅制與市場經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)之處，引導(dǎo)現(xiàn)行稅制體系較好地適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化，而不需要對現(xiàn)行稅制進(jìn)行整體的、大規(guī)模的改革。

（二）新一輪稅制改革的進(jìn)展問題

依據(jù)“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的指導(dǎo)原則和實(shí)行有利于經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、科技進(jìn)步和能源資源節(jié)約的稅收制度的要求，新一輪稅制改革應(yīng)分步實(shí)施和穩(wěn)步推進(jìn)。

新一輪稅制改革的重點(diǎn)是：改革增值稅制度，將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅，擴(kuò)大增值稅的征稅范圍，取消增值稅各環(huán)節(jié)的減免稅，減少征管的漏洞，盡可能地保證增值稅鏈條的完整性；對消費(fèi)稅征收范圍進(jìn)行有增有減的結(jié)構(gòu)性調(diào)整（將普通消費(fèi)品逐步從稅目中剔除，將一些高檔的消費(fèi)品納入消費(fèi)稅征稅范圍），并且將消費(fèi)稅改在零售環(huán)節(jié)征收，并由價內(nèi)稅改為價外稅；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅制度，合理界定稅前扣除項(xiàng)目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，稅收優(yōu)惠政策逐步實(shí)現(xiàn)從過去區(qū)域性優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主，嚴(yán)格控制減免措施；建立分類與綜合征收相結(jié)合的個人所得稅制模式，規(guī)范稅前各種費(fèi)用扣除和免稅項(xiàng)目，擴(kuò)大征稅范圍，簡化稅率檔次；深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，并逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位；實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，合并城市房地產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展；改革出口退稅機(jī)制，保持出口產(chǎn)品的國際競爭力，促進(jìn)外貿(mào)發(fā)展；開征遺產(chǎn)和贈與稅，調(diào)節(jié)過高收入，防止收入分配差距的過分?jǐn)U大；統(tǒng)籌考慮油價等因素，適時開征燃油稅；在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，提高效率，增強(qiáng)地方稅的調(diào)節(jié)功能。

目前，我國新一輪稅制改革取得了重要進(jìn)展。在農(nóng)村稅費(fèi)改革方面，2005年我國28個省份免征了農(nóng)業(yè)稅，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，從而大大減少了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；在出口退稅改革方面，從2002年起，我國對生產(chǎn)企業(yè)自營或委托出口貨物全面推行免抵退稅管理辦法，2005年進(jìn)一步完善了出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制；在增值稅改革方面，從2004年7月1日起，在東北地區(qū)部分行業(yè)實(shí)行了增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型的改革試點(diǎn)，逐步調(diào)整完善了增值稅相關(guān)制度，2005年又進(jìn)一步完善了試點(diǎn)方案，為下一步增值稅轉(zhuǎn)型的全面推開積累了經(jīng)驗(yàn)；在所得稅方面，2002年實(shí)施了所得稅收入分享體制改革，并且規(guī)范了外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅優(yōu)惠的處理，2006年1月1日起將個人所得稅工資、薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)從每月800元提高至每月1600元，同時擴(kuò)大了納稅人自行申報(bào)范圍和加強(qiáng)了對高收入者的征管；在消費(fèi)稅改革方面，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，優(yōu)化消費(fèi)稅結(jié)構(gòu)，對征稅范圍、稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行了重新明確；在地方稅改革方面，調(diào)高了部分地區(qū)煤炭、石油、天然氣、有色金屬資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，及時調(diào)整了契稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)政策。

二、推進(jìn)我國新一輪稅制改革的約束條件

稅制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，成功的稅制改革更是諸多因素共同作用的結(jié)果。綜合考慮我國社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況，新一輪稅制改革必然要受到財(cái)政體制、財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、征管能力等因素的影響。

（一）財(cái)政體制的制約

我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制模式不健全，主要表現(xiàn)在：

1、現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制并沒有合理劃分稅權(quán)，只是一種收入的劃分，使得稅制的執(zhí)行出現(xiàn)困難。我國除筵席稅和屠宰稅以外的其余所有地方性稅種的立法、實(shí)施和調(diào)整權(quán)，包括開征、停征和稅率調(diào)整以及減免稅等都集中于中央，地方無權(quán)改變稅率或定義地方稅收的稅基，或決定是否開征哪些有意義的稅種，只有幅度稅率的選擇權(quán)，因而地方能夠因地制宜的余地很小。

2、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，地方稅收入難以適應(yīng)地方財(cái)政支出的需要?，F(xiàn)行分稅制下，地方政府承擔(dān)著較多的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會安定等職能，但劃分給地方的多是一些小稅種，在實(shí)施中又有多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)把某些地方稅收入劃歸中央，使得地方稅收入難成體系，導(dǎo)致了地方財(cái)政收入的缺位，自給率偏低。

如果與稅制相配合的財(cái)政體制模式不健全，必然影響著稅制改革的效果。新一輪稅制改革的重點(diǎn)之一是擴(kuò)大增值稅范圍，逐步取代營業(yè)稅。但營業(yè)稅是地方主要的稅收來源，在地方主體稅種不健全的情況下，擴(kuò)大增值稅征收范圍必然涉及地方的稅收收入。如何使中央和地方財(cái)政與稅收兼容，彌補(bǔ)營業(yè)稅減少所導(dǎo)致的財(cái)政收入的減少，成為影響增值稅制改革的一個突出問題。

（二）財(cái)政收入的制約

雖然我國稅收收入大幅增長，但這并不等同于財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。改革開放以來，我國財(cái)政收入增長較慢，而財(cái)政支出總體上呈現(xiàn)持續(xù)增長趨勢，財(cái)政支出總量年均遞增14%，超過財(cái)政收入增長速度和經(jīng)濟(jì)增長率。財(cái)政收入增長滯后于經(jīng)濟(jì)增長，造成了財(cái)政收入占GDP比重的持續(xù)下降。盡管目前我國財(cái)政收入的平均增長速度為12%以上，趕上了GDP的增長速度，但是我國財(cái)政收入占GDP的比重遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家45%左右的水平，也低于發(fā)展中國家25%左右的水平。從我國的實(shí)際情況來看，如果財(cái)政支出規(guī)模不斷膨脹，而財(cái)政收入特別是中央財(cái)政收入增長緩慢，在這種膨脹的財(cái)政支出需求與緩慢增長的財(cái)政收入供給之間的差距拉大的情況下，財(cái)政赤字規(guī)模會不斷擴(kuò)大。

財(cái)政收支狀況是決定稅制改革時機(jī)及改革內(nèi)容的一個主要因素。以增值稅改革為例，增值稅轉(zhuǎn)型無疑是以財(cái)政上的減收為代價的。倪紅日（2004）估計(jì)，靜態(tài)估算，如果全面抵扣固定資產(chǎn)投資所含進(jìn)項(xiàng)稅金，一年約減少財(cái)政收入1300億～1500億元；如果只抵扣機(jī)器設(shè)備投資所含進(jìn)項(xiàng)稅金，一年約減少財(cái)政收入1000億元左右。高培勇（2005）認(rèn)為，擬議中的稅制改革方案無疑是以財(cái)政上的減收為代價的。而且，根據(jù)初步測算，僅僅增值稅和企業(yè)所得稅兩個稅種的改革，就要涉及2000億元上下的減收。

（三）利益結(jié)構(gòu)的約束

稅制改革就其本質(zhì)來講，歸根結(jié)底是對社會各利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行的重新調(diào)整。稅制改革的推進(jìn)，必然要受到利益結(jié)構(gòu)的約束。稅制改革啟動的關(guān)鍵因素在于突破既得利益格局的困擾（高培勇，2006）。稅制改革，不僅涉及到中央與地方的關(guān)系、各部門之間的利益調(diào)整，還要涉及社會很多群體的利益調(diào)整。如企業(yè)所得稅的改革至少牽扯到企業(yè)利益、部門利益和沿海開放地帶利益；增值稅改革至少涉及到中央地方的稅收分配利益；農(nóng)村稅費(fèi)改革和燃油稅開征也會產(chǎn)生類似的問題。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約

盡管我國經(jīng)濟(jì)增長保持著7%~9%的增速，稅收連續(xù)多年大幅度增長，稅收收入占的比重逐年提高。但是，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)增長率低于潛在的經(jīng)濟(jì)增長率，人均收入較低，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)力量的國有企業(yè)并未完全擺脫困境，經(jīng)濟(jì)效益不佳。從我國的實(shí)際情況出發(fā)，我國應(yīng)仍以流轉(zhuǎn)稅作為主體稅種而不能實(shí)行發(fā)達(dá)國家以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)。

一般來說，稅源規(guī)模會受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，而稅源規(guī)模又成為我國稅制改革和稅收政策調(diào)整的首要因素。從我國近年稅源結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)約占總量的16%，第二產(chǎn)業(yè)約占51%，第三產(chǎn)業(yè)約占33%；而從稅收收入結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)只占稅收收入總額的4%，第二產(chǎn)業(yè)約占62%，第三產(chǎn)業(yè)約占34%。顯然，由于第一產(chǎn)業(yè)附加值低，免稅產(chǎn)值與低稅產(chǎn)值比重大，其提供的稅收最少，而第二、第三產(chǎn)業(yè)稅負(fù)不平衡的問題則比較突出。因此，國民經(jīng)濟(jì)能否繼續(xù)保持穩(wěn)定增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否進(jìn)一步優(yōu)化，將是影響今后我國稅制改革和稅收政策調(diào)整的首要經(jīng)濟(jì)因素[3]。

（五）征管能力的制約

稅收征管能力是由征管信息系統(tǒng)、征管制度建設(shè)、征管技術(shù)水平、征管人員素質(zhì)等因素決定的一種綜合能力，決定于國民的平均素質(zhì)水平、平均的管理技術(shù)水平以及社會法律意識，它的高低決定著稅收制度有效實(shí)施的程度。稅制改革過程中必須充分考慮對這種能力的要求，必須對現(xiàn)行的稅收征管能力進(jìn)行全面和科學(xué)的評估。我國當(dāng)前的稅收征管滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，征管能力較弱。在我國稅制改革中，如果不重視征管能力，那么稅制改革就難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。然而我國目前所得稅、個人所得稅、遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅以及燃油稅等稅種的改革，基本上是就稅制來談稅制，很少考慮現(xiàn)行征管能力所產(chǎn)生的制約性。

三、消除新一輪稅制改革中約束條件的對策

（一）完善財(cái)稅體制

1、合理劃分稅權(quán)，賦予地方收入自主權(quán)

地方政府作為國家治理結(jié)構(gòu)的組成部分，是稅收制度創(chuàng)新的參與者、支持者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)結(jié)者，因此，在新一輪稅制改革中，不僅僅要強(qiáng)調(diào)地方政府在稅制改革中的作用，還應(yīng)當(dāng)在合理確定事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分稅權(quán)。

（1）對中央統(tǒng)一制定稅收條例的地方稅種，考慮允許省級人民政府制定地方稅種的實(shí)施細(xì)則；對非全國統(tǒng)一開征的地方稅，其立法權(quán)、解釋權(quán)和征收管理權(quán)應(yīng)完全下放給地方。

（2）在確保中央和其他地區(qū)利益基礎(chǔ)上，允許省級人民政府通過立法程序，并經(jīng)中央批準(zhǔn)，開征新的區(qū)域性稅種。

（3）在中央集中管理中央稅、共享稅及對宏觀調(diào)控影響較大的地方稅的立法權(quán)的基礎(chǔ)上，明確地方稅主體稅種，賦予省級人民政府對地方主體稅種稅目、稅率調(diào)整、減免稅等稅收管理權(quán)限。

此外，在稅制改革中應(yīng)注意協(xié)調(diào)地方與中央的稅收分配關(guān)系，確保提升中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比重。

總之，只有通過合理劃分稅權(quán)賦予地方規(guī)范的收入自主權(quán)，增強(qiáng)地方政府承擔(dān)支出責(zé)任的能力，才能確保新一輪稅制改革的順利進(jìn)行。

2、通過財(cái)政體制的相應(yīng)改革來平衡利益關(guān)系

一般來說，稅制改革難免會對某些部門和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響。為平衡各方面的利益關(guān)系，減緩因稅制改革造成的負(fù)面影響，在稅制改革的同時，財(cái)政體制也要進(jìn)行相應(yīng)改革。

（1）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，特別是要加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財(cái)政扶持力度。通過完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，形成地方穩(wěn)定的財(cái)源和規(guī)范、穩(wěn)定的收入保障機(jī)制，既可以調(diào)節(jié)地區(qū)間最低公共服務(wù)水平的差距，又可以較好地解決可能因稅制改革所引致的地方財(cái)政收入減少、橫向財(cái)政不平衡加劇等問題，從而減少稅制改革的阻力。

（2）進(jìn)一步規(guī)范政府的分配方式，規(guī)范政府收入形式，形成良好的分配秩序。通過規(guī)范政府分配方式，將不同形式、不同性質(zhì)的政府收入分流歸位，加大預(yù)算外、制度外資金管理力度，建立起規(guī)范的政府收入運(yùn)行機(jī)制和財(cái)政分配體系，為新一輪稅制改革的順利推進(jìn)營造良好的政策環(huán)境。

（二）規(guī)范稅費(fèi)改革，鞏固財(cái)政收入基礎(chǔ)

名目繁多的收費(fèi)，嚴(yán)重侵蝕了稅基，不僅加重了納稅人的負(fù)擔(dān)，而且對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了極強(qiáng)的扭曲作用，不利于稅收公平和效率兩大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。新一輪的稅制改革，應(yīng)當(dāng)按照“清理、規(guī)范、歸位”的基本思路，首先界定稅與費(fèi)的界限，調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，合理規(guī)定稅費(fèi)比例，形成以稅收收入為主，政府收費(fèi)為輔的收入格局。

考慮到各種非規(guī)范性政府收入的情況復(fù)雜，牽涉的利益關(guān)系廣泛，可以在操作上采取先清理、后納入預(yù)算的辦法，分步加以規(guī)范。

第一步，對現(xiàn)行各種稅外收費(fèi)進(jìn)行全面清理，在清理的基礎(chǔ)上，區(qū)分為合理與不合理收費(fèi)兩大類，堅(jiān)決取消那些不合理的、純屬亂收費(fèi)的項(xiàng)目。

第二步，對合理的收費(fèi)項(xiàng)目按不同的辦法進(jìn)行規(guī)范。凡具有稅收性質(zhì)（名為“費(fèi)”實(shí)為“稅”）且宜于納入稅內(nèi)管理的收費(fèi)項(xiàng)目盡可能納入稅收的軌道，或是通過擴(kuò)大稅基，將其并入現(xiàn)行的有關(guān)稅種，統(tǒng)一征收；或是根據(jù)其性質(zhì)，改設(shè)新的稅種，另定辦法征收。對那些不宜于納入稅收軌道，本身就屬于“費(fèi)”范疇的收費(fèi)項(xiàng)目按照市場經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)范化收費(fèi)的內(nèi)涵與外延嚴(yán)格加以界定，分別歸入“規(guī)費(fèi)”和“使用費(fèi)”系列，并相應(yīng)實(shí)行規(guī)范化的管理辦法。

第三步，將通過“費(fèi)改稅”納入稅內(nèi)管理以及通過“規(guī)范費(fèi)”歸入規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)系列的政府收入，或作為過渡辦法暫時單獨(dú)編制預(yù)算，或一步到位，納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。

我國政府收入的不規(guī)范，大大影響了我國財(cái)政的穩(wěn)定和完整。

此外，要重樹稅收“主角”地位，進(jìn)一步完善稅制，把該征的稅全部征上來。

(三)將稅制改革納入公共財(cái)政建設(shè)的總體規(guī)劃

公共財(cái)政應(yīng)著眼于滿足社會公共需要，合理界定政府的財(cái)政職能范圍，并以此構(gòu)建政府的財(cái)政收支體系。新一輪的稅制改革伴隨著減稅因素，可能會給財(cái)政帶來很大的壓力，在我國財(cái)政赤字規(guī)模維持在高位的情況下，財(cái)政支出對稅收總量增長的剛性要求構(gòu)成了稅制改革的約束條件。為使因稅制改革造成的減稅幅度控制在國家財(cái)政可以承受的范圍之內(nèi)，就必須實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制改革，在年度和稅種之間統(tǒng)籌合理有序安排增稅和減稅的改革措施，避免因稅制改革而引起財(cái)政收入的劇烈變動。為了維護(hù)各方面的利益，應(yīng)在財(cái)政支出預(yù)算中充分考慮稅制改革成本，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置財(cái)政資源，使國家財(cái)政由于稅制改革而承受的壓力得以舒緩。必要時，還可以借助其它方式如運(yùn)用國債資金彌補(bǔ)因減稅而導(dǎo)致的收支缺口。

（四）加強(qiáng)稅收征管改革

在我國稅制改革中，必須重視征管能力的提高，而稅收征管改革是提高征管能力的有利保障。就我國目前稅收征管現(xiàn)狀而言，不進(jìn)行稅收征管體制的改革，稅制改革分步實(shí)施的總體目標(biāo)就不能實(shí)現(xiàn)。因此，必須構(gòu)建稅制改革與征管改革的聯(lián)動機(jī)制，在稅制改革的同時，深化稅收征管體制改革，不斷提高稅收征管工作的效率和質(zhì)量，使稅收管理體制、管理模式和管理方式等與新稅制的要求相適應(yīng)。

1、改進(jìn)和優(yōu)化納稅服務(wù)

以方便納稅人及時足額納稅和提高稅法遵從度為目標(biāo)，完善征管制度，改進(jìn)征管方法，搞好納稅服務(wù)工作；加強(qiáng)納稅咨詢輔導(dǎo)，幫助納稅人掌握稅法知識，熟悉辦稅程序；推行涉稅事項(xiàng)“一站式”服務(wù)；進(jìn)一步清理簡并報(bào)表資料，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。

2、做好申報(bào)等辦稅事項(xiàng)受理工作

按照強(qiáng)化管理和優(yōu)化服務(wù)的要求，根據(jù)實(shí)際情況積極推廣郵寄申報(bào)、電話申報(bào)、網(wǎng)上申報(bào)等多種申報(bào)方式；遵循方便、快捷、安全的原則，大力推廣使用支票、銀行卡、電子結(jié)算等方式繳納稅款；加快稅庫銀聯(lián)網(wǎng)，推行申報(bào)繳款同步模式；大力清繳欠稅，認(rèn)真實(shí)行欠稅公告，建立欠稅檔案，實(shí)行欠稅人報(bào)告制度。

3、強(qiáng)化各稅種管理

按照以票控稅、網(wǎng)絡(luò)比對、稅源監(jiān)控、綜合管理的要求，加強(qiáng)增值稅管理；加快建立個人收入檔案管理制度、代扣代繳明細(xì)賬制度、納稅人與扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機(jī)關(guān)雙向申報(bào)制度，建設(shè)個人所得稅管理信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)對個人收入的全員全額管理、對高收入者的重點(diǎn)管理、對稅源的源泉管理；依據(jù)核實(shí)稅基、完善匯繳、強(qiáng)化評估、分類管理的要求，加強(qiáng)企業(yè)所得稅管理。

此外，具體稅制改革方案的設(shè)計(jì)還必須考慮現(xiàn)實(shí)的稅收征管能力，與此同時征管能力也應(yīng)按稅制發(fā)展的要求積極改進(jìn)。通過調(diào)整和完善征管理念、征管模式、征管方法和征管手段，確保稅制改革的順利進(jìn)行。

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