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【摘要】隨著國(guó)家對(duì)事業(yè)單位改革的深入，必然要求對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政供給方式進(jìn)行改革，所以，需對(duì)事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍重新界定問(wèn)題進(jìn)行研究。本文把理論分析和可操作性結(jié)合起來(lái)，分析了不同行業(yè)事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助的實(shí)際問(wèn)題，探討了財(cái)政對(duì)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)供給模式和促進(jìn)其發(fā)展的財(cái)政政策。

事業(yè)單位，國(guó)際上較為規(guī)范的說(shuō)法叫做公共機(jī)構(gòu)，就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)。設(shè)立公共機(jī)構(gòu)的目的是為社會(huì)全體公眾的利益服務(wù)，以保證每個(gè)公民都能公平的享受到最低限度的文明成果。經(jīng)典的公共機(jī)構(gòu)包括公共機(jī)構(gòu)制定部門(mén)，即政府部門(mén)；附屬于政府部門(mén)的公共政策的執(zhí)行部門(mén)，即我國(guó)的事業(yè)單位。我國(guó)的事業(yè)單位是指國(guó)家為了社會(huì)公益的目的，由國(guó)家財(cái)政舉辦的或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位主要有3個(gè)特征，第一是公益性，第二是國(guó)家給予經(jīng)費(fèi)，第三是不以盈利為目的。目前地方事業(yè)單位情況比較復(fù)雜，有比照公務(wù)員系列管理的事業(yè)單位，也有行使部分政府行政職能的事業(yè)單位，還有社會(huì)公益型事業(yè)單位、準(zhǔn)公益型事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位。我國(guó)財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的管理政策是：核定財(cái)政對(duì)單位的經(jīng)費(fèi)定額補(bǔ)助總額，實(shí)行包干管理，增人不增經(jīng)費(fèi)，減人不減經(jīng)費(fèi)。除政策規(guī)定的工資、年終一次性獎(jiǎng)金外，允許單位將財(cái)政核定的包干經(jīng)費(fèi)結(jié)余額以及預(yù)算外收入，其他收入節(jié)約按一定比例納入工資總額，用于職工個(gè)人的收入分配。

一、事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助的現(xiàn)狀與不足

（一）事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍不易確定

要界定事業(yè)單位的財(cái)政補(bǔ)助范圍，必須根據(jù)公共財(cái)政的原則去制定劃分標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政補(bǔ)助范圍僅限定在具有社會(huì)公益型和準(zhǔn)公益型的事業(yè)單位。對(duì)社會(huì)公益型和準(zhǔn)公益型事業(yè)單位，要重新進(jìn)行合理分類(lèi)，按非營(yíng)利性和公益程度確定財(cái)政補(bǔ)助范圍。但是，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，實(shí)際上公共財(cái)政理論同實(shí)踐相結(jié)合的難度相當(dāng)大，尤其是我國(guó)事業(yè)單位群體龐大、錯(cuò)綜復(fù)雜、屬性不一，加之涉及到各單位切身利益，各單位的主管部門(mén)都從本部門(mén)的利益出發(fā)，不愿減少自己所屬事業(yè)單位的補(bǔ)貼，更增加了科學(xué)界定的難度和阻力。

（二）事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍和事業(yè)單位改革滯后的矛盾

一是經(jīng)費(fèi)改革與機(jī)構(gòu)人員改革緊密相連，事業(yè)單位存在的問(wèn)題必須通過(guò)改革去解決。從現(xiàn)在的事業(yè)經(jīng)費(fèi)來(lái)看，人頭費(fèi)占的比重很大，是改革的重點(diǎn)，必須先減員，才能削減人頭費(fèi)，從而減少事業(yè)經(jīng)費(fèi)，否則削減財(cái)政補(bǔ)助依據(jù)不足。目前政府機(jī)構(gòu)改革中有一部分人被分流安排到所屬事業(yè)單位，無(wú)形中增大了界定財(cái)政補(bǔ)助范圍的難度。二是經(jīng)費(fèi)的改革必須與其他改革措施相配套。在其他改革未跟上的情況下單方面削減財(cái)政補(bǔ)助屬“孤軍深入”，很難成功。除事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革外，社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等改革也必須緊密配合，否則，改革可能引起震動(dòng)，不利于社會(huì)穩(wěn)定。

（三）事業(yè)單位協(xié)調(diào)發(fā)展和各地財(cái)力狀況不一的矛盾

我國(guó)各地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均衡，財(cái)力狀況存在很大差異，各地區(qū)財(cái)政支持事業(yè)發(fā)展的力度和財(cái)政補(bǔ)助范圍有所差別。在財(cái)力充裕的省份、地區(qū)，某些事業(yè)單位可能被界定在財(cái)政補(bǔ)助范圍之內(nèi)，而在財(cái)力拮據(jù)的省份、地區(qū)，同樣的事業(yè)單位可能被界定在財(cái)政補(bǔ)助范圍之外。同樣是提供公共服務(wù)，各地財(cái)政支出水平、力度不一，有失公平原則，可能會(huì)引起一些矛盾。特別是如何解決法定增長(zhǎng)項(xiàng)目過(guò)多與削減財(cái)政補(bǔ)助的矛盾，在有些省份表現(xiàn)得尤為突出，如農(nóng)業(yè)、科技、教育等事業(yè)發(fā)展的法定增長(zhǎng)給一些財(cái)政比較困難的省份造成很大支出壓力，這一現(xiàn)象在某些縣市表現(xiàn)得更為突出，財(cái)政支出缺口較大，財(cái)政平衡難度加重。在界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍時(shí)還必須考慮區(qū)域性因素、生產(chǎn)力水平和財(cái)力水平差異，財(cái)政補(bǔ)助范圍應(yīng)有所區(qū)別，但不宜過(guò)大。二、事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助模式改進(jìn)的對(duì)策

（一）科學(xué)制定事業(yè)單位的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助范圍。

事業(yè)單位改革的總體思路是：除少數(shù)由財(cái)政補(bǔ)助外，大部分要推向市場(chǎng)，停止財(cái)政補(bǔ)助。這樣，可劃分為若干種情況區(qū)別對(duì)待：

1.對(duì)由國(guó)家興辦的完全社會(huì)公益性、福利性事業(yè)單位，在合理布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、定員、定崗、定編的基礎(chǔ)上，財(cái)政按維持其正常發(fā)展的需要給予相應(yīng)的補(bǔ)助。應(yīng)由財(cái)政補(bǔ)助的事業(yè)單位，要本著事業(yè)發(fā)展需要與財(cái)力供給可能相結(jié)合的原則，按照零基預(yù)算管理辦法，科學(xué)合理制定事業(yè)發(fā)展計(jì)劃，安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

2.對(duì)國(guó)家興辦的收入比較穩(wěn)定，又具有較大公益性和福利性的事業(yè)單位，財(cái)政可根據(jù)國(guó)家事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和單位收支情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。由財(cái)政補(bǔ)助部分經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位，要根據(jù)目前狀況和發(fā)展趨勢(shì)，恰當(dāng)制定經(jīng)費(fèi)自給水平，盡量減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.同一事業(yè)性質(zhì)不同類(lèi)型單位，也要區(qū)別對(duì)待，制定明確的分門(mén)別類(lèi)政策，便于規(guī)范運(yùn)作。對(duì)科學(xué)研究單位，屬于基礎(chǔ)性研究的，在精減人員的情況下，其人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)由財(cái)政補(bǔ)助；屬于技術(shù)開(kāi)發(fā)性的，可以考慮并入企業(yè)或轉(zhuǎn)為科技開(kāi)發(fā)性企業(yè)；屬于應(yīng)用性研究，其大部分成果可以直接應(yīng)用于生產(chǎn)、生活作為商品銷(xiāo)售的，只選擇認(rèn)為必要的科研項(xiàng)目給予恰當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)補(bǔ)助，不再補(bǔ)助一般經(jīng)費(fèi)；中高等專(zhuān)業(yè)教育除師范以外，財(cái)政根據(jù)財(cái)力可能和單位自立能力確定補(bǔ)助一定比例和特定項(xiàng)目；中技教育大部分由企業(yè)舉辦，部分必須政府集中舉辦的，財(cái)政只補(bǔ)貼初始階段的建設(shè)投資，日常費(fèi)用靠市場(chǎng)辦法解決。

（二）新的事業(yè)單位財(cái)政管理模式，要建立經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌改制逐步退出機(jī)制

按照公共財(cái)政理論和政事、事企分開(kāi)的原則，本著政府與市場(chǎng)職能分開(kāi)的指導(dǎo)思想，應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的領(lǐng)域，財(cái)政要盡量逐步退出。退出的主要思路：

1.在退出范圍上采取分類(lèi)劃定的辦法。對(duì)財(cái)政始終不給予補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)的單位，可先轉(zhuǎn)軌改制；對(duì)給予部分財(cái)政補(bǔ)助的單位，要為逐步轉(zhuǎn)軌改制創(chuàng)造條件，確定具體的時(shí)間表，逐步改制為規(guī)范的公司制企業(yè)，完全退出事業(yè)單位行列。

2.在退出時(shí)間上統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃。由于經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收人水平不同，可以按行業(yè)或具體單位劃分為不同收入層次，分若干年逐步退出財(cái)政補(bǔ)助和事業(yè)單位范圍。

3.在財(cái)政補(bǔ)助上采取遞減方式。為了鼓勵(lì)所有經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性，除未核定財(cái)政補(bǔ)助的單位外，原核定的財(cái)政補(bǔ)助三年遞減為三分之一后，全部作為事業(yè)發(fā)展基金，滾動(dòng)使用。

4.在管理方式上實(shí)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位要從實(shí)際情況出發(fā)，自主選擇改革方式，實(shí)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制，整體或部分進(jìn)人企業(yè)，原則上不強(qiáng)求統(tǒng)一模式。一般可分為三類(lèi)情況區(qū)別對(duì)待：對(duì)有穩(wěn)定收人來(lái)源，能夠自收自支、自負(fù)盈虧、有條件進(jìn)入市場(chǎng)的可轉(zhuǎn)為企業(yè)；對(duì)雖有穩(wěn)定收入來(lái)源，但目前不能夠自收自支、自負(fù)盈虧、條件尚不具備轉(zhuǎn)為企業(yè)的，要逐步提高收入水平，創(chuàng)造轉(zhuǎn)制條件，待條件成熟時(shí)，再分期分批通過(guò)轉(zhuǎn)為企業(yè)或進(jìn)入企業(yè)等方式向企業(yè)化轉(zhuǎn)制；對(duì)有一定收人來(lái)源，但在短期內(nèi)不可能自收自支、自負(fù)盈虧、不具備轉(zhuǎn)為企業(yè)條件的，可實(shí)行企業(yè)化管理，暫時(shí)不改變事業(yè)單位性質(zhì)，待條件成熟時(shí)再轉(zhuǎn)為企業(yè)。

（三）加強(qiáng)財(cái)政對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的宏觀管理是治本之策

事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制的非正常膨脹的起因之一是因?yàn)橛衅浯嬖诘馁Y金渠道。加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位編制的宏觀管理，切斷所有超編機(jī)構(gòu)和人員的資金來(lái)源，其存在就難以成為現(xiàn)實(shí)。要在界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍的基礎(chǔ)上，建立事業(yè)單位編制的預(yù)算約束機(jī)制，研究制定對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)施總量控制以及人員編制與可用財(cái)力掛鉤的辦法，把財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位的編制控制在與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，由財(cái)力來(lái)決定編制。一方面，人員編制由財(cái)政、人事、編制部門(mén)三家一起研究，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)備案，不可隨意突破；另一方面，財(cái)政對(duì)事業(yè)單位實(shí)行編制、經(jīng)費(fèi)雙向控制辦法，協(xié)同有關(guān)部門(mén)，認(rèn)真核定編制和經(jīng)費(fèi)，對(duì)超編人員堅(jiān)決停止財(cái)政補(bǔ)助，并輔之于節(jié)編有獎(jiǎng)、超編受罰的激勵(lì)措施。