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一、現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策中存在的問(wèn)題

1．稅收優(yōu)惠政策缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性

我國(guó)現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的一大特點(diǎn)是，內(nèi)容多、規(guī)定散、補(bǔ)充繁、變化快。這種狀況雖然充分體現(xiàn)出了稅收優(yōu)惠政策的靈活性，及時(shí)反映了國(guó)家的政策意向，但從整體上說(shuō)，這樣的優(yōu)惠顯然缺乏系統(tǒng)性，也不夠規(guī)范，稅收優(yōu)惠政策的嚴(yán)肅性和可操作性因此大為降低。實(shí)施中，這樣的稅收優(yōu)惠對(duì)征納雙方來(lái)說(shuō)都難以準(zhǔn)確把握，加大了征納雙方的成本，容易形成新的稅收漏洞。而稅收優(yōu)惠政策較低的透明度，也與WTO規(guī)則不相符，可能在一定程度上破壞投資環(huán)境，不利于外資的引進(jìn)。

2．稅收優(yōu)惠缺乏必要的監(jiān)督與制約

由于現(xiàn)有稅收優(yōu)惠范圍較為寬泛，臨時(shí)性稅收優(yōu)惠所占比重較大，同時(shí)稅收優(yōu)惠分析、評(píng)估制度和預(yù)算制度尚未建立，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行缺乏必要的制約與監(jiān)督，再加上在稅收優(yōu)惠作用的估價(jià)上存在著過(guò)分夸大的傾向，致使稅收優(yōu)惠逐年遞增。據(jù)估計(jì)，每年全國(guó)各種稅收優(yōu)惠的稅收額在1000億元左右，大致相當(dāng)于全國(guó)同期工商稅收的11％～12％，有的省份高達(dá)20％左右。由于有些政府支出項(xiàng)目，必須采用一般財(cái)政支出的形式，而這部分支出必須通過(guò)政府

取得足夠的稅收收入來(lái)滿足，若稅收優(yōu)惠規(guī)模過(guò)大，勢(shì)必影響政府財(cái)政的收支平衡。

3．稅收優(yōu)惠存在錯(cuò)位現(xiàn)象

要實(shí)現(xiàn)某一社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，既可以依賴財(cái)政直接支出，也可以依賴間接支出——稅收優(yōu)惠；既可以采用稅收優(yōu)惠，也可以采用金融優(yōu)惠和其他優(yōu)惠政策。選用何者，應(yīng)綜合考慮多種因素。但目前由于對(duì)稅收優(yōu)惠效應(yīng)的不適當(dāng)夸大，以及對(duì)各種優(yōu)惠政策的分析、評(píng)估制度尚未建立，造成稅收優(yōu)惠范圍失控，效應(yīng)低下，政府預(yù)期難以達(dá)到。這是稅收優(yōu)惠的越位。

而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，公共財(cái)政職能范圍的逐漸明晰，稅收優(yōu)惠的“缺位”問(wèn)題日益暴露。稅收優(yōu)惠的范圍與政策取向，取決于財(cái)政職能的需要。據(jù)此，稅收優(yōu)惠的范圍和重點(diǎn)應(yīng)隨著“全能財(cái)政”向“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)換，而轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)領(lǐng)域。轉(zhuǎn)向是一個(gè)過(guò)程，轉(zhuǎn)向過(guò)程中出現(xiàn)“缺位”不可避免，但新的稅收優(yōu)惠活動(dòng)領(lǐng)域界限不明，轉(zhuǎn)向速度過(guò)慢，甚至滯后于體制的轉(zhuǎn)換，則會(huì)延遲社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至延遲體制的轉(zhuǎn)換。

二、加強(qiáng)稅收優(yōu)惠管理的對(duì)策

1．建立健全稅收優(yōu)惠法制

為改變稅收優(yōu)惠多、散、亂的局面，應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，制定單獨(dú)的稅收優(yōu)惠法規(guī)?？梢钥紤]在總則中規(guī)定稅收優(yōu)惠目標(biāo)、原則、方式和審批程序。分則中或按稅種或按優(yōu)惠目標(biāo)分章，將當(dāng)前各稅種中的稅收優(yōu)惠的具體項(xiàng)目、內(nèi)容、辦法、立法執(zhí)法權(quán)限等，歸并整理后一并納入稅收優(yōu)惠法中。同時(shí)應(yīng)注意稅收優(yōu)惠的時(shí)效性，除優(yōu)惠政策制定時(shí)應(yīng)加強(qiáng)預(yù)見(jiàn)性外，對(duì)稅收優(yōu)惠法實(shí)行定期修訂。稅收優(yōu)惠法的制定實(shí)施，可以加強(qiáng)稅收優(yōu)惠法制的規(guī)范性、透明

性和統(tǒng)一性，防止人為因素的越權(quán)減免和攀比減免，有助于稅收優(yōu)惠政策的統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)配合，同時(shí)又便于征納雙方了解，堵塞稅收漏洞，吸引外資。

2．逐步建立稅收優(yōu)惠分析評(píng)估制度

為改變稅收優(yōu)惠過(guò)多過(guò)濫的局面，應(yīng)該逐步建立起科學(xué)的稅收優(yōu)惠分析、評(píng)估制度。在此基礎(chǔ)上對(duì)原有的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目，按照成本效益分析結(jié)果進(jìn)行徹底的清理整頓，對(duì)各類騙取稅收優(yōu)惠的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行嚴(yán)懲，對(duì)保留下來(lái)的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，對(duì)擬的新的稅收優(yōu)惠項(xiàng)目，必須經(jīng)過(guò)成本效益分析決定其取舍。

3．明確稅收優(yōu)惠的活動(dòng)領(lǐng)域，加快其轉(zhuǎn)向

按照現(xiàn)代公共財(cái)政理論，結(jié)合稅收優(yōu)惠的特點(diǎn)和性質(zhì)，在不改變公平與效率平衡的基礎(chǔ)上，將稅收優(yōu)惠的范圍限定在社會(huì)公共需要領(lǐng)域，如國(guó)防、教育、衛(wèi)生、治安等。現(xiàn)階段特別要注意運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)社會(huì)保障體系、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展和大型公益基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。在稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)向上，可以而且應(yīng)該早于財(cái)政體制的變革，如此才能及時(shí)反映國(guó)家的意圖，發(fā)揮稅收優(yōu)惠的導(dǎo)向作用，盡快解決稅收優(yōu)惠的錯(cuò)位問(wèn)題，為財(cái)政體制轉(zhuǎn)換服務(wù)。