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動因

在中央集中財力的政策驅(qū)動和農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村財政收入銳減的雙重壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是捉襟見肘，甚至是捉襟不見膀了。了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)幕的業(yè)內(nèi)人士有這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當當，市級財政有點勉強，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政精精光光”。此言道出了縣鄉(xiāng)財政的困鏡。在這樣的困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要正常運轉(zhuǎn)，工資要保，教育要保，辦公要正常，那里來錢，靠轉(zhuǎn)移支付只能是杯水車薪。怎么辦，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不舉債度日。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出方面透明度不高又引起人們的質(zhì)詢。僅招待費一項，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年幾萬甚至十幾萬是不在話下的，可誰又能說清哪該哪不該。春節(jié)前一個由市里局級領導率領的慰問困難戶的小分隊，四輛車加上報道組一行十五人，到偏遠地區(qū)慰問了三戶困難戶，每戶一袋米、一袋面、一桶油，總價值不到500元，但中午肯定回不了城，加上縣鄉(xiāng)領導陪同，酒、菜、煙共消費1000多元，肯定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)埋單。這在城里絕對算不上什么層次，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確是一筆不小的開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導有苦難言，人家是來慰問你的，還能不吃頓便飯。還是領導站得高“不要只算經(jīng)濟帳，要算政治帳，我們是冒著凜冽的寒風把黨和政府的溫暖送到了貧困群眾的心上，你說這樣的開支值不值”。這雖然說不上多么深度的腐敗，但人民群眾卻是看在眼里，恨在心里。更是對這種不明不白的財政收支制度疑慮重重。同時，舉債又缺少規(guī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門挪用資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。因而，如何從制度上規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的新體制，實現(xiàn)制度治腐，制度糾風，制度堵漏，便成為一個十分迫切的問題。

思路

堵不住“亂進人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費”、“濫舉債”的痼疾。為探索縣鄉(xiāng)財政管理的新體制，安徽省2001-2003年在部分縣進行“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點。在取得初步成效的基礎上，于2004年7月在全省推開。安徽是全國少數(shù)省份實行“鄉(xiāng)財縣管”的試點之一，這是深化縣鄉(xiāng)公共財政支出體制改革，鞏固農(nóng)村稅費改革成果，發(fā)展縣域經(jīng)濟，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政盡快走出困境的一項重大舉措。這一改革的主要思路是：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“三權(quán)”（預算管理權(quán)、資金所有權(quán)和使用權(quán)、財務審批權(quán)）不變，實行由縣級財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。縣財政部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算安排的指導性意見，報同級政府批準后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)據(jù)此編制預算，經(jīng)縣財政部門審核后向縣政府報告；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預算會計，由縣財政會計核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計帳務，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務；鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳戶由縣會計核算中心在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)統(tǒng)一開設縣財政帳戶分帳戶，實行專戶管理，專款專用，專戶收付；物資采購由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，縣會計核算中心按照預算審核后，政府采購中心統(tǒng)一辦理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費票據(jù)、農(nóng)業(yè)稅稅收憑證，由縣財政部門實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項收入。此項改革可以概括為“預算共編、帳戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式。

效果

短期實驗所能達到的長效機制一時還難以評估，從這次“鄉(xiāng)財縣管”的縣鄉(xiāng)財政體制改革的初步效果看，應該說還是明顯的。一是它有可能遏制住不斷攀升的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。不管出于何種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務危機已嚴重影響了基層政權(quán)的安全運轉(zhuǎn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收回縣管，至少從財政上控制了不斷增加的財政開支。二是控制住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，也就有可能管住長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)費不足向農(nóng)民伸手的可能。三是從經(jīng)費上的嚴格管理，有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正走出越精簡越膨脹，吃皇糧的人數(shù)越來越多的怪圈。

安徽省財政廳副廳長周春雨作如是評價。首先，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難的重要途徑。縣鄉(xiāng)財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，可以堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂支出、亂進人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉(xiāng)財政走出困境才有希望。其次，是深化農(nóng)村稅費改革的重要舉措。稅費改革僅僅規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，更重要的還要規(guī)范支出。支出不規(guī)范，支出需求就會無限膨脹，就會形成“以支促收”。導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)又回到過去“亂收費”的老路上去。最后，為重構(gòu)縣鄉(xiāng)兩級行政管理體制探路并創(chuàng)造條件?！班l(xiāng)財縣管”是縣級公共財政支出改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的需要。目前，縣級財政已承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大部分支出職能。在承擔了支出責任的同時，就必須管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入。這樣以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為入手，從而規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為，為將來重構(gòu)縣鄉(xiāng)行政管理體制創(chuàng)造條件。員之家版權(quán)所有

濉溪縣財政局局長任啟峰說，“財”是“政”的基礎，管好“財”，方能規(guī)范“政”?！班l(xiāng)財縣管”在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三權(quán)”不變的基礎上，實行縣鄉(xiāng)“預算共編”，規(guī)范了收入征管，嚴格了財政支出，控制了財供人員，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，保證了工資及時撥付和發(fā)放。無為縣財政局局長程松說，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約有100輛公車，每車每年運轉(zhuǎn)及保險支出2.8萬元計算，要280萬元。現(xiàn)在縣里實行定額保險、定點加油、定點維修，一輛車一年節(jié)省費用1.5萬元，全縣就是150萬元。和縣2003年實行“鄉(xiāng)財縣管”一年，招待費、小車費比上年減少83萬元，全縣非生產(chǎn)性支出下降12%。和縣香泉鎮(zhèn)鎮(zhèn)長周智林說，現(xiàn)在我的“一支筆”只值2000元，超過2000元的支出得提交鄉(xiāng)理財小組，3000元以上的得給現(xiàn)里打報告。

難題

衡量一項改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項改革都是一種利益關(guān)系的再調(diào)整?！班l(xiāng)財縣管”的縣鄉(xiāng)財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點在節(jié)流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是由于剛性財政缺口最后都是由縣里兜底，因而一些困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為，現(xiàn)在有了保障，如同進了保險箱，從而，少數(shù)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的積極性不高；二是改革的成本加大。由于統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)購統(tǒng)管，加大了縣鄉(xiāng)之間財務會計的工作量，進而加大了辦公成本，特別是一些偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為明顯；三是手續(xù)繁雜。由于財務運作規(guī)程的細化，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金，要在7個人手中傳遞和審核，即經(jīng)過報帳員、審核會計、財政結(jié)算員、財政所長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、代帳員、財政局長等7個環(huán)節(jié)，若某個環(huán)節(jié)發(fā)生了障礙，則更為復雜，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了某一項開支來回折騰多少次。更根本的是縣鄉(xiāng)財政改革要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度安排一同考慮，否則任何單項的改革都難以單獨成功。

出路

改革成本的加大對其預期效果將會大打折扣?！班l(xiāng)財縣管”的是節(jié)流堵漏，如果因此再增加開支，即便是必要的合理的，也無形中降低了改革的效益。當然，節(jié)流只是堵漏，真正要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活起來，節(jié)流只是治表，關(guān)鍵是開源，發(fā)展才是硬道理。但就如何來破解“鄉(xiāng)財縣管”的難題，不僅關(guān)系到對改革本身的評估，而且關(guān)系到下一步縣鄉(xiāng)財政體制改革的方向。為減少改革成本，又能體現(xiàn)改革的初衷，是否可以從如下方面加大力度。一是加強網(wǎng)絡建設。如果建成預算網(wǎng)絡，大量的業(yè)務如原始憑證的審核、預算報表的編制、資金的劃撥等就可在網(wǎng)上辦理。這樣就大大降低了財政結(jié)算員的工作量，方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)用錢。二是開發(fā)“鄉(xiāng)財縣管”軟件。有了專用軟件，各種各樣的表格、業(yè)務程序、科目，發(fā)個指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能打印出銀行的單子，免去人員往來之苦，減少費用。三是預算要慎密，并嚴格執(zhí)行。緊急情況可在預算范圍內(nèi)可臨時支取，簡化流程，但預先要有足額鋪底金。

中國的改革是一個復雜的綜合性的系統(tǒng)工程，在這一系統(tǒng)工程中，制度的變遷帶有根本性、長期性。任何一項單項改革都不可能獨辟溪徑，也不可能一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革同樣是一個關(guān)涉農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治上層建筑、文化意識形態(tài)、社會和諧穩(wěn)定等多方面的制度性改革?！班l(xiāng)財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對其做終極性的評估，還為時尚早，如果與相伴而行的“縣財省直”相呼應，其長效機制可能更易于通行，也便于操作。