前言：本站為你精心整理了農(nóng)村財政包干是禍根范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

層層包干的財政體制同日益擴大的地區(qū)差別之間的矛盾日益突出，這是當前農(nóng)村問題的經(jīng)濟根源。

農(nóng)村問題的核心是穩(wěn)定問題，影響穩(wěn)定的關(guān)鍵又是基層政府同農(nóng)民的關(guān)系。中西部欠發(fā)達地區(qū)縣鄉(xiāng)的財政危機十分嚴重和由此而發(fā)生的轉(zhuǎn)嫁危機的加重農(nóng)民負擔行為，己經(jīng)引發(fā)了嚴重的政府信用危機。

一、財政包干體制的由來：

我國層層包干的財政體制，是在中央財政赤字巨大，部分地方財力過剩的情況下建立的。收支基數(shù)是來之于計劃經(jīng)濟條件下的地方分成。國地稅分家，是以保障地區(qū)既得利益為前提的。這種體制的動機是為了充分調(diào)動中央和地方興財、聚財、理財?shù)姆e極性。既保障中央財政需求，又激發(fā)地方財政活力。這種初衷是無可厚非的，問題是沒有及時采取與市場經(jīng)濟相適應的調(diào)節(jié)機制。

當國家通過國地稅分家，把大項的、易于收繳的收入集中在中央，零散的、收繳難度大、不可預期的收入分配給地方；地稅中確定性高、收繳難度少的稅種集中在省、市（如信用社的營業(yè)稅），而零散的、收繳難度大的留給了縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而且層層包干、國稅不足地稅補。優(yōu)勢資源不斷上收，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自然沒有好果子。

財政支出呢，卻是分級負責，縣鄉(xiāng)公務員工資和義務教育的投入是縣鄉(xiāng)的事，這些都是剛性的支出。

可以說，從分稅制實施之初，中西部欠發(fā)達地區(qū)就處于不利地位，尤其是湖南這樣有造假傳統(tǒng)的省份。記得分稅制實施之前的幾年，湖南省的很多地方就己經(jīng)在以各種名義向農(nóng)民攤派工商稅收了，這實際上是一種虛假的稅收基數(shù)。實行稅制改革那一年，湖南省的研究班子得出結(jié)論，要把稅收基數(shù)搞大一點對地方最有利，所以當年湖南省有很多地方把一些企業(yè)幾年之后的稅都提前收繳入庫了，而且還搞了不少的空轉(zhuǎn)，省市領(lǐng)導到下級層層督查。當年底十二月三十一號，"省某某領(lǐng)導親臨稅務大廳…….稅收基數(shù)終于保住了，全場一片歡呼。"(見當年湖南日報)。而后湖南有不少地方每年要通過向農(nóng)民攤派稅收和財政空轉(zhuǎn)才能完成稅收任務。后來湖南省一些地方發(fā)現(xiàn)虛報基數(shù)上當了，爭取核減基數(shù)，哪那么容易。多年以后，終于有所調(diào)整，但發(fā)展機會已失，很多問題積重難返。由此可見，我國的政治體制的缺陷加深了財政經(jīng)濟體制的缺陷。

二、級級包干的財政體制演變成部門包干和個人包干。

就縣財政而言，為了使財政收支平衡,只有努力增收節(jié)支，方法就是壓擔子和甩包袱。

國稅、地稅、特產(chǎn)稅、罰沒收入等被分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必須保證完成，實行一票否決。"不交票子就交帽子。"

收費和罰款任務就分解到縣直各部門。包括公安和法院，都分配有罰款任務。沒有收費和罰款權(quán)利的部門就分配創(chuàng)收任務(比如學校)。為了保證這些收入任務的完成，縣財政對其實行以收抵支、定額上解或下?lián)?，超收全留，短收不補。

這種包干制度實際上是：部門的罰款和收費，收多收少都是部門自己的，使國家法律"罰款繳入國家金庫"這句話只存在理論上。在這種機制下，不管部門是窮還是富，都會以多收錢為第一追求，因為錢的多少是沒有上項的。我知道的幾個縣，公安局對派出所、法院對法庭都分配了創(chuàng)收任務，而且同工資掛勾。其它部門就更不用講了。在這種機制下的執(zhí)法部門，能讓人放心嗎？還會有公信力嗎？

有人會說，縣政府的這種作法不對。是不對，很多人都知道這不對，但對的方法又在那里呢？中央對地方不就是這種承包的方法嗎？全國大多數(shù)地方不就是這種方法嗎？這種方法總比讓公職人員長期拿不到工資到政府靜坐要好吧。但這種方法確實是"醫(yī)得眼前瘡，剜卻心頭肉"，這種方法縱容的是三亂，影響的是投資環(huán)境，損害的是干群關(guān)系。

三、人員膨脹同財政包干體制密不可分，也是國家權(quán)力部門化的必然結(jié)果。

人員膨脹的問題因為涉及三農(nóng)問題的體制性根源，這里不得不分析。

首先是對政府機構(gòu)設置及新進人員缺乏嚴格的制度約束，而大量的大中專學生及軍隊轉(zhuǎn)業(yè)人員的首選和最便捷的通道便是進入國家機關(guān)（包括事業(yè)單位）。

其次是國家權(quán)利的部門化為部門擴張?zhí)峁┝酥贫壬系姆奖恪？h鄉(xiāng)人員膨脹最快的是職能部門。二十年來，國土管理部門、計劃生育部門(包括計劃生育服務所)、林業(yè)、司法、水利、財政、等等部門從無到有，從小到大，基本上都是省以上的政策確定設立的，而不是縣以下決定設立的。而且，每設立一個部門，基本上都要新設一項或一批收費、罰款項目以養(yǎng)著他們。造成環(huán)保部門靠污染生活，國土部門靠占用耕地而存在這樣的現(xiàn)象。

三是中西部地區(qū)就業(yè)門路十分有限，而公路、郵電、銀行、電力、保險、煙草等籠斷行業(yè)一個一個地上收到省管，實際上就是保障自己系統(tǒng)的子弟就業(yè)，肥水不流外人田。所以，作為基層行政干部，將子弟塞往相關(guān)部門，大慨也是一種靠山吃山吧。這么多因素作用的結(jié)果，人員不膨脹那才是怪事呢。

四、財政包干的結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力更大。

部門尤小可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更嚴重。因為他們的任務更重、壓力更大、影響更深。

任務更重——既要保上頭，完成農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅任務，完成國稅、地稅任務，而國稅、地稅所鄉(xiāng)鎮(zhèn)又沒有辦法管。又要保自己，保干部職工工資發(fā)放，保教育經(jīng)費基本到位。還要保下頭，保學校危房不倒、保鄉(xiāng)村道路要通，保水庫正常蓄水。這一切，樣樣需要錢，可鄉(xiāng)鎮(zhèn)最缺的就是錢。

壓力更大——怕教師罷工、怕農(nóng)民鬧事、怕五保戶因拿不到補助而在鄉(xiāng)里不肯回家，怕省市縣各級的計劃生育檢查，什么事都可以摘了你頭上的烏紗帽。

影響更深——因為鄉(xiāng)政府的每一項決策都涉及農(nóng)民。農(nóng)民對鄉(xiāng)政府有意見時，可以上訪，也可以聚眾鬧事，只要一鬧起來，事情的性質(zhì)就變了。因為鄉(xiāng)政府的工作對象就是農(nóng)民，上級習慣于把農(nóng)民作為一個整體來看。農(nóng)民同政府有矛盾，這是涉農(nóng)涉負問題，必須處理干部。處理干部，有利于農(nóng)民情緒的穩(wěn)定。因此，鄉(xiāng)政府的每一項決策的失誤，都會降低基層政府的威信，影響黨和政府在群眾中的形象。

五、農(nóng)民負擔加重是財政包干的必然結(jié)果。

由于層層包干的財政體制，農(nóng)村的各項公共事業(yè)和公共事務，名義上是分級負責，即由縣鄉(xiāng)財政負責，但由于縣鄉(xiāng)財政工資性的剛性支出占的比例越來越高，實際上都是農(nóng)民負責。

各種建設都靠向農(nóng)民集資，并被冠以"人民"的名義。人民學校人民建；人民公路人民修；人民水利人民搞；人民電力人民辦；人民醫(yī)院人民砌。還有建派出所、建法庭、搞程控電話、搞廣播、搞街道硬化、甚至興辦鄉(xiāng)村企業(yè)都靠向農(nóng)民集資。集資無處不在，縣、鄉(xiāng)、村、組四級都可以向農(nóng)民集資。

各項集資農(nóng)民或多或少可以受一點益，而各種攤派和收費問題就更多。

首先是村級干部的供養(yǎng)越來越成為沉重的負擔。由于村級企業(yè)大多被淘汰、被拍賣，集體收入大為縮水；也由于村級事務繁多，人員不能精減；同時由于中央硬性規(guī)定：在統(tǒng)籌提留中，鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能超過村提留，這種規(guī)定使主導制訂方案的鄉(xiāng)政府不大愿意削減村級支出，因為村級經(jīng)費削減，意味著鄉(xiāng)級經(jīng)費必須同時削減。

二是教育附加的性質(zhì)逐步演變。開始教育附加是用于支付民辦教師工資，后變成彌補教師工資不足部分，這不足部分是一個無底洞，所以，后來教育附加達到鄉(xiāng)統(tǒng)籌部分的80%仍然不能滿足教育的需要，而要在學生頭上加收學費，以保障教師工資發(fā)放。

三是攤派稅收和買賣稅收的現(xiàn)象十分突出。由于稅收任務按照基數(shù)逐年遞增并層層分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且出臺了財政稅收一票否決制度。在一個縣而言，財源稅源相對集中在縣城和少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。而經(jīng)濟發(fā)展相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成這些嚴重脫離了實際的任務，只有兩條途征，要么向農(nóng)民攤派稅收，攤派牲豬屠宰稅、攤派外出打工的勞務稅。要么就是買稅。

買稅是中國中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個奇觀，方法就是甲鄉(xiāng)為了讓應在乙鄉(xiāng)或外地交納的稅收抵本鄉(xiāng)任務，給納稅人或中介人按比例支付傭金的方法。傭金比例也隨著稅源缺口的加大而提高，由過去的20%提高到近年的50%－60%。如此巨大的獲利空間使一些稅干參與進來，買空賣空，在數(shù)字上作手腳，發(fā)國難財。買稅賣稅的嚴重危害是顯而易見的，它并沒有真的增加國家稅收，卻把鄉(xiāng)級財政的收入轉(zhuǎn)到了個人手中，助長了嚴重的腐敗，把鄉(xiāng)級財政嚴重貧血的身體吸得更光。

客觀的講，縣級領(lǐng)導對這種情況是知情的，要徹底扭轉(zhuǎn)也不難＿＿只要不把國、地稅收任務分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而由國、地稅收部門依法征收，買稅賣稅現(xiàn)象就可以徹底杜絕?？墒窃诂F(xiàn)有體制下，縣主要領(lǐng)導卻很難下這樣的決心，因為縣域經(jīng)濟發(fā)展停滯不前，鄉(xiāng)政府退出工商稅收領(lǐng)域后，職能部門很難獨自完成稅收任務，必將導致當年收入的大量減少。甚至一些在原有體制下得利的稅干將會希望這種結(jié)果發(fā)生（國地稅收部門都是直管的，對縣級不是很買帳）。當年收入的大量減少，將使縣主要領(lǐng)導面臨"一票否決"的結(jié)局。試問，有幾個人敢于冒這樣的風險呢？更何況，任何方法都不能從根本上改變縣鄉(xiāng)財政日益吃緊的現(xiàn)狀。這就象一個病入膏肓的病人，做不做手術(shù)都不能挽救其生命。

四是各項收費落到農(nóng)民頭上，如計劃生育費、五保供養(yǎng)、現(xiàn)役軍人補助、民兵訓練費等事項都是由農(nóng)民出錢。如農(nóng)民交了民兵訓練費，卻幾乎沒有什么訓練，而是作為縣武裝部建房和經(jīng)費補助去了。再就是報刊費，本來統(tǒng)籌提留中都沒有報刊費這一筆，但是這又是鄉(xiāng)村和農(nóng)民最實在的一筆負擔。如去年稅費改革中，中央規(guī)定，每村報刊費不得超過500元，但是據(jù)我了解的一個縣，實際交報刊費卻是中央規(guī)定的五倍。

六、財政包干使干群關(guān)系變成債務關(guān)系。

財稅的層層包干體制，使鄉(xiāng)政府完成縣級下達的任務成為重中之重的工作。近年來，農(nóng)民欠交稅費的越來越多。如果我國是一種據(jù)實上繳、再由中央垂直下?lián)艿氖罩蓷l線的財政體制，全國有多少收入未到位，中央能夠及時掌握的話，我可以說，我國的農(nóng)村政策早就調(diào)整了。但我們不是這樣的體制，而是級級包干體制，而且官員的升降全部掌握在上級手中。所以，我們的現(xiàn)狀是：即使借錢也要完成上級任務。這樣，農(nóng)民欠繳的稅費，不是欠國家的，而是欠鄉(xiāng)政府和代交稅費的村干部的。鄉(xiāng)政府也是把本來應該用來發(fā)干部工資的錢、用來辦公益事業(yè)的錢都代交稅費去了。要發(fā)干部工資只有等稅費全部收上來，但這又是不可能的。彌補的措施只有多抓罰款，增加預算外收入。

為了加大責任，促進工作，只好把收稅費和收罰款的任務量化到人，同工資直接掛勾。這樣，農(nóng)民交款的用途就由盡國家義務、盡公益義務演變成交錢給干部作工資；農(nóng)民同政府的關(guān)系、同干部的關(guān)系也由領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系（或者說服務的關(guān)系）變成債權(quán)人與債務人的關(guān)系。這樣一種關(guān)系，能夠有相互的理解嗎？能夠有良性的互動嗎？

在這種關(guān)系中，干部的工作被量化成收稅費多少、買外稅多少、收罰款（謂之創(chuàng)收）多少，完成一個月任務，發(fā)一個月工資。在這種制度下，干部的工作直接目的和間接目的都是為了收錢，群眾對干部是厭惡的，干部對自己是麻木的，一些素質(zhì)不高的干部為了收錢，什么事都干得出來，這就一點也不奇怪了。一個在鄉(xiāng)政府工作的公務員對我說，"現(xiàn)在的鄉(xiāng)干部如果犯了錯誤，純是為生存逼的"。

我想了幾個假設，假設鄉(xiāng)干部沒有向農(nóng)民收款的權(quán)力和義務；假設鄉(xiāng)干部的工資由國家給予保障，不與收款多少掛勾；假設鄉(xiāng)干部的負責人是民選的，鄉(xiāng)政府是自治的，稅費是依法據(jù)實上解；假設農(nóng)民應交稅費法制化，應征稅費能夠有效地收繳上來；假設鄉(xiāng)政府的主要負責人有實事求是的勇氣，把干部工資發(fā)放看得重一點，把自己前途看得淡一點，與干部同甘共苦；______農(nóng)村將會是另外一種樣子。但假設畢竟是假設，農(nóng)村的現(xiàn)實是，上述假設一個也不成立。

七、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的不斷擴大與財政包干體制的矛盾日益尖銳。

市場體系的建立促使地區(qū)差別迅速擴大。資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素的自由流動是市場經(jīng)濟的基本條件。而生產(chǎn)要素是以追求最大利益為目標，哪里賺錢的環(huán)境好，生產(chǎn)要素便向哪里流動，這就是所謂的洼地效應。而環(huán)境包括政策、地理、人文等多個方面，這其中有很多是地方政府所無法改變的。

市場經(jīng)濟的發(fā)展，使東部地區(qū)發(fā)展勢頭迅猛，農(nóng)村城市化步伐很快，財政收入更是呈幾何級數(shù)遞增。

而中西部欠發(fā)達地區(qū)原有的國有和集體企業(yè)經(jīng)不住市場經(jīng)濟的沖擊，基本上垮掉了。就拿H縣而言，現(xiàn)有尚碩果僅存的公有企業(yè)只有小小的一家了。

難道中西部欠發(fā)達地區(qū)就不思變嗎？就湖南來看，也曾經(jīng)歷過大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮，幾年之后，90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉了，而且使鄉(xiāng)村背上了沉重的債務包袱。

民營企業(yè)落戶中西部地區(qū)的主要是流通企業(yè)，瞄準內(nèi)地的消費市場。由于企業(yè)減少，投資不多，經(jīng)濟增長乏力，財政收入長期停滯不前也就在情理之中了。

財政收入長期停滯不前，但地方工資性支出卻是剛性的。經(jīng)濟沒增長，但工資卻不能不增長，因為全國工資都在增長，包括本地外出打工的人員。如84年，一個普通的公務員，工資40來元，現(xiàn)在，一個普通的公務員，工資全部發(fā)齊的話，應有800來元，20年時間，工資增長20倍。但不發(fā)達地區(qū)財政收入增長卻遠遠無法達到20倍。從中可以看出縣鄉(xiāng)保工資的艱難。更何況，這二十年，還是公職人員高度膨脹的二十年。

中央臺＜＜焦點訪談＞＞2004年4月17日報道的"高價的暫住證"中講：我國有關(guān)部門規(guī)定辦理暫住證不允許搭車收費，廣東省也規(guī)定辦理暫住證只能收取5元錢的工本費。據(jù)調(diào)查，在東莞市辦理暫住證，大多需要繳納一二百元錢。雖然每個區(qū)鎮(zhèn)所收的錢數(shù)不一樣，但都遠遠超過了實際應該交納費用的二三十倍。東莞市的每一個鎮(zhèn)區(qū)都有幾十萬的外來流動人員，如厚街鎮(zhèn)，一年有流動人員40多萬。實際上收到的暫住證費的是27萬人。該鎮(zhèn)2003年辦理暫住證收取的費用一共是4390多萬元，這里邊只有137萬多元，是屬于國家規(guī)定應該交納的工本費，而搭車收費和亂收費高達4200多萬元。光是這一筆收費就為當?shù)卣畡?chuàng)造了這么多的財政收入，就當?shù)卣?，還有什么難題不能得到解決的呢？

筆者調(diào)查得知，在沿海的一些常住人口只有三、四萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府每年可用財力達到三、四個億，而在于建嶸跟蹤調(diào)查過的H縣，一百多萬的人口，但縣鄉(xiāng)財政收入總額不到兩個億。這么大的收入差距，叫H縣的領(lǐng)導們?nèi)绾尉S持這里的平安，如何擺平區(qū)域內(nèi)的各種矛盾！可以肯定地講，這么發(fā)展下去，問題只會越來越多，越來越難于解決。可以說，地區(qū)差別已經(jīng)成了急待解決的現(xiàn)實問題。

八、財政包干帶來了嚴重的政府信用危機。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務問題己經(jīng)成了十分嚴重的問題。不管鄉(xiāng)政府如何維持，一個不爭的事實是，鄉(xiāng)政府越來越艱難。中西部地區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)政府負債越來越重，到政府討債的越來越多，態(tài)度也越來越惡。

上級對鄉(xiāng)的各種專項撥款基本上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頂?shù)指黜椚蝿?，為了促使各村完成任務，鄉(xiāng)下?lián)艿酱宓母鞣N款項，也基本上是與村抵賬。所以中央的各項?？钜埠茈y到農(nóng)民手中。

由于每村都有不少的人應交稅費未到位，所以村里應該到戶的災社減、五保供養(yǎng)、現(xiàn)役軍人補助等款，都無法現(xiàn)款兌付，一些農(nóng)戶家里學生比較多，因隨讀代征所交的教育附加比較多，超出了本戶的應交稅費，應該由村現(xiàn)金找補的也無法找補到位。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持自身運轉(zhuǎn)已經(jīng)十分艱難，政府領(lǐng)導的承諾無人相信。為了應對財政赤字，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府凡是能賣的企業(yè)都賣了，能借的債都借了，能預收的款都收了，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)把后幾年的農(nóng)業(yè)稅都提前收繳入庫了。由于前任領(lǐng)導舉債無人償還，現(xiàn)任領(lǐng)導已經(jīng)是舉債無門。對鄉(xiāng)里的特困戶，鄉(xiāng)領(lǐng)導想解決幾百元錢也苦于拿不出現(xiàn)金而無法實現(xiàn)。

對公益事業(yè)，鄉(xiāng)里無力投入，只好聽由群眾罵娘。各種集資取消之后，鄉(xiāng)村道路因缺錢整修而路況日益變差。水利設施年久失修的比比皆是，很多設施已經(jīng)不能使用。學校的危房因不能及時修整讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導提心吊膽。面對這種局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有什么辦法可想。

可以說，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最大的壓力就是錢的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了把錢收上來，什么辦法都想。中國農(nóng)民調(diào)查一書中描述的干部為了收錢所產(chǎn)生的工作作風的問題在湖南也大量存在，而且從各種通報和報道來看，在全國的中部地區(qū)廣泛存在。

中央出臺的減輕農(nóng)民負擔的文件否決了鄉(xiāng)村常用的一些措施，使鄉(xiāng)村兩級向農(nóng)民采取的強制措施成為非法手段。而中央文件指出的辦法"對有能力交納而拒不交納的可以通過村規(guī)民約進行教育或者按照訴訟程序依法解決"。事實上，這兩種辦法都無效！因為按村規(guī)民約進行教育在小數(shù)村干部很有威望的村有用，在大部分地方都無用。而按訴訟程序依法解決，上面對法院系統(tǒng)打招呼，凡是涉農(nóng)、涉負案件一律不得受理。既然不能受理，怎么依法解決呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)沒有將農(nóng)民負擔一碗水端平的能力，農(nóng)民對鄉(xiāng)政府不再畏服。

我們深入分析會發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持運轉(zhuǎn)所采取的各種辦法基本上是以出賣政府信用為代價的，因為在政府財力極度匱乏的情況下，能賣的企業(yè)都賣了，能賣的地皮都賣了，現(xiàn)在只有出賣政府信用。這對政府構(gòu)成了極大的損害，造成了政府信用的缺失。這種政府信用的缺失，成了三農(nóng)問題的焦點。我可以斷定，將來政府要用加倍的代價將信用贖回。

透支信用只有基層政府存在這個問題嗎？不是，凡是存在收費自肥的部門都存在信用透支，或者更廣義地說，凡是存在權(quán)錢交易的地方都存在這個問題。它的直接后果是群眾對政府合法性的置疑，是群眾對整個政治體制的不滿。它的制度性根源在于財政體制的地方層層包干和部門包干。

我想起立木為信的故事，在公元前359年的戰(zhàn)國時期，商鞅在秦國為了推行新法，取信于民，在城南門立了一根檀木，懸賞搬運。他告之，如誰能將此木移至北門，獎賞十金。起初百姓都表示懷疑，視之為戲言，無人搬運。后來，商鞅把獎賞提到五十金，有僥幸者將檀木從南門運至北門，果然獲金五十。此舉令百姓相信商鞅是一個一諾千金之人，這為他后來在秦國變法打開了誠信的渠道。同時，也為國家信用深植于民心起了巨大的作用。秦國遂政行令通，民富國強。這就是南門立木的典故。

2000多年前的古人尚且知道無信不立的道理，而我們今天的政府卻還在透支政府信用。這是多么可悲的事情！可以說，由于政府信用的嚴重透支，現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不愛、不信、不靠、不敬、不畏。這樣的政府，再不從根本上改革，行嗎？

九、政治手段己經(jīng)無法遏制農(nóng)村問題的惡化。

過重的農(nóng)民負擔使農(nóng)民不堪重負，拒交稅費的越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有加大力度收取，導致了全國范圍的上訪風潮。中央下發(fā)了幾個減輕農(nóng)民負擔的文件，對減負工作三令五申，客觀的講，對遏制農(nóng)民負擔迅速上漲的勢頭有一定的作用，尤其是使各類集資大大減少。但是，由于這些文件采取的是堵的措施，都是從原則和具體細節(jié)上規(guī)定不許如何做，卻沒有可以如何做的規(guī)定。這些文件只是為處分基層干部提供了依據(jù)，卻沒有為減輕和規(guī)范農(nóng)民負擔找到可行的出路。

正因為如此，中央一些法令和規(guī)定自始至終沒有得到認真的貫徹執(zhí)行。比如在特產(chǎn)稅的據(jù)實征收上，全國絕大多數(shù)地方是按人或按地平攤，連國務院副總理姜春云都說：我知道全國絕大多數(shù)地方是按人或按地平攤特產(chǎn)稅。但中央沒有從取消特產(chǎn)稅的角度想辦法，而是一再強調(diào)據(jù)實征收，不許平攤，致使農(nóng)民和基層政府在特產(chǎn)稅方面的矛盾一直持續(xù)了二十多年，直到特產(chǎn)稅于今年宣布取消。

再就是學費和教育附加。自從中小學教師工資發(fā)放有了巨大的缺口，全國有很多地方就開始在學生頭上加收學費。雖然各地取的名稱不一致，但用途是非常一致的：就是解決教師工資財政撥款不足的問題。正因為如此，學校在執(zhí)行時是很認真的。也就在這之后，中央發(fā)現(xiàn)了加收學費的問題，三令五申不準在學生頭上搭車收費，并以省為單位每年公布學費標準，但從來沒有得到認真的執(zhí)行。以湖南來看，雖然年年下發(fā)文件，年年公布學費標準，年年查處了一批違規(guī)的學校領(lǐng)導和地方黨政領(lǐng)導，但年年問題得不到解決，年年存在學費加碼的現(xiàn)象。我總在想，既然省里的收費標準在全省大部分地方都得不到執(zhí)行，那么多人被處分其它人仍然頂風違紀，是不是說明這個標準脫離實際呢？加收學費的問題直到稅費改革中，中央加大了對教育的轉(zhuǎn)移支付，這個問題才基本得到解決。

教育附加的收繳一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為頭痛的事，一些四、五十歲的單身漢和一些剛出生和快要離世的人都要交納教育附加，這個工作是很難做的。隨著農(nóng)村收款難度的加大，教育附加的到位率也越來越低。于是一個在學校開學時隨同學費一起預征教育附加的方法應運而生。學生家長預交教育附加費后，憑收條與鄉(xiāng)村結(jié)算農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅和統(tǒng)籌提留帳。這個辦法增加了交學費時的數(shù)額，加大了貧困學生家長交學費的壓力，容易造成貧困學生失學的問題。但是在鄉(xiāng)村收款難度很大的情況下，這個辦法對學校是很有利的，學校不用擔心政府截留教育附加，同時，由于是學生家長同鄉(xiāng)村結(jié)賬，一些不愿交教育附加和一些任何款項都沒辦法收到的戶都甩包袱給鄉(xiāng)、村，保障了教育投入的基本到位。但是這是違反中央政策的，屬于隨讀代征，在政策禁止之列?？墒?，凡是采取了這種隨讀代征辦法的地方，雖然中央禁止、農(nóng)民反對，但基本上一直頂風違紀，堅持到稅費改革時，教育附加被取消。為什么？因為除此他們別無選擇。公務員之家版權(quán)所有

就在于建嶸跟蹤調(diào)查過的H縣，一個鄉(xiāng)的農(nóng)民上訪人員帶動一百多個農(nóng)民在鄉(xiāng)政府集會，要求按省定標準收取學費，同時糾正教育附加的隨讀代征。一個曾在市紀委工作過，曾被這些上訪人員稱為包青天的、現(xiàn)任H縣縣委常委的領(lǐng)導同志親臨現(xiàn)場，做群眾的疏導工作。因帶頭的上訪人員過去同這位領(lǐng)導打過交道，對他有好感；這位領(lǐng)導也認為上訪代表素質(zhì)不錯，相信能夠說得清。最后，群眾意見集中在一點，就是要求按中央文件執(zhí)行，要求領(lǐng)導當場表態(tài)退錢，不表態(tài)不許走?？陀^的講，群眾的要求是符合中央文件精神的，如果他繼續(xù)在市紀委工作，他很可能表態(tài)應按中央文件和省定標準執(zhí)行。但他現(xiàn)在是縣委常委，參與了縣委對學費收取標準決策的全過程，他知道縣里為了彌補教師工資不足部分，在學費收取標準中加了每人三十到五十元（小學三十、初中五十元），全縣全年計劃加收一千六百萬，如果他在這里表態(tài)退款，勢必在全縣引起連鎖反應，這一千多萬的缺口如何彌補呢？所以他無論如何不敢表態(tài)退款?；蛟S他在常委研究加收學費的問題時投了反對票，但在這里，他卻是不敢拿全縣教師工資隨便表態(tài)的。教育附加的隨讀代征的事他也不敢表態(tài)，因為他知道這個鄉(xiāng)歷來收款難度很大，萬一退款之后，今年統(tǒng)籌提留收不上來，他將成為這個鄉(xiāng)教育的罪人，成為眾矢之的，那時候這個鄉(xiāng)教師上訪將把矛頭對準他。這個領(lǐng)導不能表態(tài)，群眾不滿了，大罵："原來這也是個貪官，是個壞東西，把他拉下來打一頓"。這位領(lǐng)導感到十分無奈，只好使了個金蟬脫殼之計。

從這位領(lǐng)導的事例可以看出，并不是在紀委工作就是清官，到了縣里就成了貪官，而是未當家不知柴米貴，沒到縣里來，不知縣里的難處。

但是在農(nóng)民看來，鄉(xiāng)政府和縣政府成了拒不執(zhí)行中央文件的障礙，在一些農(nóng)民眼中，這些政府不是共產(chǎn)黨的政府，"不執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策，這是什么共產(chǎn)黨？"

我想，不是這些干部都沒有群眾觀念，而是基層的實際困難逼著他們不得不挻而走險______在這種當官仍然吃香的年代，如果不是萬不得己，誰會拿自己的政治生命開頑笑！我認為，在中國這么一個大國，各地情況千差萬別，要想中央政策得到原原本本的執(zhí)行，就不要什么都由中央決定，而是由地方多采取民主聽證會的形式，將政府的想法和難處擺給群眾，讓群眾參與決策。我們這種高度集權(quán)的體制值得檢討。

同時,財政包干積累的經(jīng)濟問題,單靠政治手段是無法解決的，這也是近年令不行、禁不止的根本原因。

十、財政包干帶來的系列問題，縣鄉(xiāng)己無力回天。

近年來，法律法規(guī)已經(jīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政處罰權(quán)和強制措施權(quán)剝奪干凈，但是義務卻沒有隨之減少。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠應對的措施大至是四種：

一種是基本上按政策辦事，各種應收稅費能收多少是多少，盡量不碰高壓線，用高比例的返回款刺激村干部借款完成稅費任務，把鄉(xiāng)里的危機轉(zhuǎn)嫁給村。凡是要用錢的事，能往后推的事都往后推，只借債不還債，搞一、二年就走，沒有長久打算，把當前的危機轉(zhuǎn)嫁給后任。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)的顯著特征是負債額迅速增多。目前大多數(shù)是這種態(tài)度，表面上是無為而治，實際上是釀酒成醋。

二種是加大收款的力度，重用一些收款效率高的干部。對村干部的要求也是以能完成任務為標準，有意識地把一些有錢的人拉回來當村干部，只要能完成任務就行。對一些工作難度大的村，千方百計把有黑惡背景的人拉上來當村干部。這種作法群眾是非常痛恨的，于建嶸在＜＜農(nóng)民有組織抗爭及其風險＞＞一文中就對這種情況有所分析?？梢哉f，這種作法模糊了紅黑兩道的差別，使人民對政府進一步失去信任，是一種飲鳩止渴的行為。但有的領(lǐng)導人在別無出路的情況下大膽為之。也還有人稱贊：某某人紅黑兩道都可以。

三種是堅持執(zhí)政理念，著眼長遠抓當前，大膽改革，從分流人員、縮減支出上下功夫。這種作法怎么樣呢？從我所了解的情況來看，大部分象李昌平棋盤鄉(xiāng)的改革一樣，以失敗告終。為什么？因為農(nóng)業(yè)總體效益低這個現(xiàn)狀未改變，因為農(nóng)村的教育及公益事業(yè)靠農(nóng)民供養(yǎng)這種根本的財政體制未改變，因為中部地區(qū)就業(yè)機會少這種實情還未改變，下崗的干部職工成了重要的不安定因素使改革無法堅持下去。

四種是能充分運用人文、地理、資源及經(jīng)濟優(yōu)勢，在發(fā)展中解決各種問題。有的通過引進項目改變當?shù)氐慕?jīng)濟形勢；有的通過向上級爭取資金，解決當?shù)氐慕?jīng)濟困境。但是能這樣做成功的總是及少數(shù)。要么是一個好地方，要么有一個好背景，能夠在中央各部或省里爭取資金。當前在縣、鄉(xiāng)有這么一個現(xiàn)象，看一個領(lǐng)導是否有能力，主要是看他是否能向上級爭取資金。所以凡是在高層有背景的人在縣、鄉(xiāng)當官是最容易的。這是一種好現(xiàn)象嗎？這至少說明縣鄉(xiāng)對經(jīng)濟資源的渴望程度。同時說明，在省部級中，權(quán)力濫用是一種普遍的現(xiàn)象。

在以上四種辦法中，前二種辦法都是不受農(nóng)民歡迎的，是以進一步損害政府信用為條件的。但都是被逼的，是在上面沒有路子而又想保住自己位子的無奈選擇。后兩種辦法，能夠走得通的極少，機率大概同買彩票中大獎差不多。

面對這種情況，縣里也是無計可施。開始一些退休干部和教師因為在鄉(xiāng)里拿不到工資而要求納入縣工資統(tǒng)發(fā)，實際納入統(tǒng)發(fā)之后也僅僅是拿一點"骨頭"工資。再看看中部的一些縣政府大門前經(jīng)常堵著一些討債的人員和車輛，并打出"欠債要還，討債無罪"的巨幅標語，我們可以知道一些縣政府也已經(jīng)處在水深火熱之中。他們還有能力幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出困境嗎？

近年來，中央在全國開展稅費改革，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，并用中央轉(zhuǎn)移支付的辦法相配套。今年以來，中央又決定取消特產(chǎn)稅，和農(nóng)業(yè)稅。這些決策都是十分英明的，十分必要的。但是轉(zhuǎn)移支付制度有兩大缺陷，一是它是以保障地方政府改革前的實際財政收入為主要標準，因而對于日益擴大的地區(qū)差別，轉(zhuǎn)移支付制度是無能為力的；對中西部地區(qū)縣鄉(xiāng)村日益增長的債務更是無法填平的。二是轉(zhuǎn)移支付制度難免帶有主觀隨意性，也為地方向上跑資金提供更為廣闊的空間和內(nèi)在動力，會不會加劇地區(qū)之間的不平衡，會不會加劇省部級的腐敗呢？

政治是經(jīng)濟的集中體現(xiàn)。改革開放之初，鄧小平同志的政策核心內(nèi)容是以經(jīng)濟建設為中心和讓一部分地區(qū)和一部分人先富起來，所以層層包干的財政體制的目的是調(diào)動中央和地方兩個積極性。效率優(yōu)先取代了公平原則?？陀^的講，這種政策對促進中國的高速發(fā)展起了十分重要的積極作用。但是，形勢發(fā)展到今天，中國的基尼系數(shù)己經(jīng)超越了國際警戒線，各種矛盾日益突出，地區(qū)差距和行業(yè)差距所帶來的收入分配不公已經(jīng)上升為主要矛盾。國家政策是繼續(xù)擴大這種分配不公還是縮少這種分配不公，可以說是國家持續(xù)繁榮還是走向動蕩的分水嶺。