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各級人民代表大會是各級人大行使權(quán)力的最重要、最集中、最權(quán)威的形式。它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主法制建設(shè)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著其他國家機(jī)關(guān)無法替代的職能作用。一是有立法權(quán)的地方人大從本地實(shí)際出發(fā)，制定地方性法規(guī)，將地方工作納入規(guī)范化、法制化軌道；二是保證法律法規(guī)和上級人大決議在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行，保證國家計(jì)劃和預(yù)算的執(zhí)行；三是對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)等各項(xiàng)工作及人民群眾關(guān)注的重大問題進(jìn)行討論、審議并作出相應(yīng)的決議、決定；四是監(jiān)督本級國家機(jī)關(guān)依法辦事、履行職權(quán)、搞好各項(xiàng)工作；五是選舉產(chǎn)生本級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。然而，這五個(gè)方面職能作用發(fā)揮的好壞卻因時(shí)、因地、因人而不同，其現(xiàn)實(shí)效果難盡人意，主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

在立法方面，重?cái)?shù)量和進(jìn)度輕質(zhì)量和效果

改革開放以來，為了加強(qiáng)法制建設(shè)，特別是為了與國際接軌，單是全國人大及其常委會制定的法律及通過的法律問題的決定就已超過3000多項(xiàng)，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)則超過5000項(xiàng)，然而《立法法》的出臺卻較晚，迄今不足2年。并且全國人大及其常委會行使職權(quán)的一些基本法，如監(jiān)督法、重大事項(xiàng)決定法等遲遲出不來，地方人大及其常委會在這方面的探索和作為也非常有限，不少現(xiàn)有法律原則規(guī)定多、覆蓋面小，可操作性差，缺乏保障執(zhí)行的條款和相配套的實(shí)施細(xì)則，法律權(quán)威性先天不足。入世之后，全國人大及其常委會廢止了800多項(xiàng)與世貿(mào)規(guī)則不相適應(yīng)的法律條文和相關(guān)決議決定，地方人大也廢出不少。

在保證法律實(shí)施方面，心有余而力不足

全國和地方人大及其常委會頒布了眾多的法律條文，然而諸多法律的實(shí)施卻明顯滯后。面對現(xiàn)實(shí)，我們不可否認(rèn)：中國立法不易，執(zhí)法更難，鉆法律空子的有，闖法律紅燈的有，對待法律陽奉陰違者有……從而使得法律大打折扣。特別是保證憲法和法律實(shí)施職權(quán)的行使尚未擺上人代會的重要議事日程，既缺乏明確的、具體的法律要求，也沒有一套完整的便于操作的制度，保證作用流于形式，處于一種欲施難行，欲罷不能的窘迫境地。

在決定重大事項(xiàng)方面，決定的程序性高于必要性，象征性高于實(shí)質(zhì)性

每次人代會，一成不變地對“政府和兩院”的工作報(bào)告行使決定權(quán)，程序性地作出相應(yīng)的決議。決議的內(nèi)容多是籠而統(tǒng)之的原則話，有的甚至是年年相仿的一些現(xiàn)話、套話。對地方重大事項(xiàng)和人民群眾關(guān)注的重大問題，很少列為大會議案并作出實(shí)質(zhì)性決議，存在謹(jǐn)慎有余，開拓不足，行使有慮的心態(tài)。

在政權(quán)建設(shè)方面，競爭機(jī)制尚不健全

任免國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部是各級人大及其常委會的職權(quán)之一，然而，在選舉任命干部對一些“爭議”人物把關(guān)不力。總體而談，黨委提名推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部人選絕大多數(shù)經(jīng)選舉而依法當(dāng)選，充分體現(xiàn)了黨管干部和人大依法選舉任命干部的一致性。但也存在一些值得重視的問題：一是差額選舉的優(yōu)越性未能充分發(fā)揮，對法律關(guān)于差額選舉的規(guī)定缺少積極、正確的理解，未能通過它的競爭機(jī)制作用，充分發(fā)揮其除差選好，好中選優(yōu)的優(yōu)越性，而是在“可以等額”和差額數(shù)上打“擦邊球”，減少差額數(shù)，甚至搞等額選舉；二是對個(gè)別“爭議”人物未能發(fā)揮好“把關(guān)”作用。三是對組織提名和代表聯(lián)名的候選人不能同等對待，往往認(rèn)為組織提名的候選人比代表聯(lián)名提名的候選人要“硬”。

在監(jiān)督方面，口頭議論空話多，動真格碰硬實(shí)效少

一是在團(tuán)組審議中，普遍存在缺席者多，發(fā)言者少，聽發(fā)言者更少的現(xiàn)象。有些政府組成人員只坐臺不座談，代表審議失去對象，致使審議松散，草草收場；二是代表意見缺少有保障的上通下達(dá)渠道。一些有針對性的批評意見，多經(jīng)“整容手術(shù)”之后，無法全面貌反映給大會領(lǐng)導(dǎo)層，也無法傳達(dá)到廣大代表中；三是較大數(shù)量代表知政渠道少，準(zhǔn)備不充分，往往是空談議論一番，對法律賦予的質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查及罷免等監(jiān)督手段，又缺信心，也無具體實(shí)施辦法，基本上是將其束之高閣。

在宣傳方面，程式化明顯，感染力不強(qiáng)

一方面，在新聞媒體的宣傳中，參加大會的領(lǐng)導(dǎo)人名單、大會程序、某某作了什么報(bào)告，代表舉手通過了什么決議等內(nèi)容，通常占去了較多的篇幅與容量，這類年年相似的程式化報(bào)道，很難引起人的共鳴。與此同時(shí)，一些群眾比較關(guān)注，也希望多知道一點(diǎn)的情況，如代表提出了哪些實(shí)質(zhì)性的建議、某項(xiàng)重大事項(xiàng)的議案是怎樣產(chǎn)生的，人大對“一府兩院”是怎樣監(jiān)督的，當(dāng)選和落選的得票情況等等，卻缺乏充分的報(bào)道和透明度，有的還視為禁忌，諱莫如深。另一方面，代表與群眾的直接感受與見聞所起的傳播影響又令人深思；大會嚴(yán)密的保衛(wèi)措施，無形中隔開了代表與群眾的聯(lián)系；對群眾上訪的過度敏感，使群眾對大會產(chǎn)生困惑；代表人數(shù)多，行動聲勢大，多數(shù)人卻是隨聲附和，自認(rèn)為職責(zé)重大作用小，只要到時(shí)舉手就行了；會后對大會精神的傳達(dá)貫徹，好則讀讀報(bào)告，照本宣科，差則無聲無息，不了了之。如此，人代會的實(shí)際宣傳效果就如讓人霧里看花，社會上對人大制度和人大工作知曉度低，認(rèn)識偏差大的現(xiàn)象也較普遍存在。

由此可見，當(dāng)前人代會職能作用的發(fā)揮確實(shí)不盡人意，在一定程度上影響了人大工作的進(jìn)一步加強(qiáng)和作用的充分發(fā)揮，也影響了人大的形象和權(quán)威，那么如何進(jìn)一步提高人代會的質(zhì)量，發(fā)揮好人代會的職能作用呢？筆者個(gè)人認(rèn)為要通過一個(gè)漸進(jìn)、積累的過程在以下幾個(gè)方面加以努力。

加強(qiáng)代表工作，努力提高代表個(gè)體和整體素質(zhì)

目前一些代表的個(gè)體素質(zhì)確實(shí)不是很高，明顯存在三種情況。一是榮譽(yù)代表，視人大代表為一種榮譽(yù)，因而在產(chǎn)生代表時(shí)，出發(fā)點(diǎn)就沒有把握好；二是會議代表，對代表的職責(zé)不清楚，認(rèn)為代表只是開開會，舉舉手，因而除坐著，聽報(bào)告外，便無所事事；三是掛牌代表，平時(shí)不聯(lián)系群眾，不反映社情民意，不履行代表職責(zé)，甚至連會也懶得參加，空掛一個(gè)代表牌子。由于一些代表素質(zhì)不高，兼之代表結(jié)構(gòu)不甚科學(xué)，代表小組的活動開展不多，因而代表的整體功能發(fā)揮欠佳。建立一支個(gè)體素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)科學(xué)的代表隊(duì)伍是提高代表大會質(zhì)量的基礎(chǔ)，要通過代表選舉法律條款和選舉制度的完善以及循序漸進(jìn)的工作，逐步實(shí)現(xiàn)以下幾點(diǎn)：一是引入競爭機(jī)制，搞好代表的差額選舉，提高代表的政治參與意識，讓優(yōu)秀的政治工作者和社會活動家成為代表，特別要讓那些懂經(jīng)濟(jì)，人品好，敢于和善于為人民說話的人當(dāng)代表；二是要盡可能采用地域代表制和職業(yè)代表制相結(jié)合的辦法，增強(qiáng)代表的廣泛性和整體結(jié)構(gòu)的合理性；三是要注意代表的廣泛性，減少領(lǐng)導(dǎo)干部代表特別是減少“一府兩院”及其組成部門領(lǐng)導(dǎo)干部的代表，使被監(jiān)督者接受監(jiān)督。四是要在搞好代表學(xué)習(xí)，培訓(xùn)工作的同時(shí)，加強(qiáng)對代表執(zhí)行職務(wù)行為的監(jiān)督。不斷地增強(qiáng)代表的職責(zé)意識；五是要開展好代表小組活動，為代表知政督政提供條件。

加強(qiáng)決定功能，提高決定的層次和權(quán)威

首先要加強(qiáng)人大行使決定權(quán)的制度建設(shè)，制訂出關(guān)于討論、決策重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，使決定權(quán)的行使規(guī)范化、制度化。其次大會要切實(shí)加強(qiáng)對計(jì)劃和財(cái)政的審查，對各項(xiàng)報(bào)告作出的決議，要有鮮明的個(gè)性和可督查性，針對存在的主要問題，提出具體可行的建議和明確要求，便于常委會和來年大會的督查。再次要加大對重大事項(xiàng)行使決定權(quán)的力度，每年有組織地選擇一兩項(xiàng)有全局性和重大影響，群眾共同關(guān)注的重大問題列入大會議案，集中全體代表意見，依法作出相應(yīng)的決議，以提高決議的層次和權(quán)威。

加強(qiáng)監(jiān)督功能，提高審議質(zhì)量和效果

要拓展人代會審議政府工作的范圍，采用專題和書面報(bào)告形式，就政府工作中的某些重要方面，向代表作專項(xiàng)匯報(bào)，每次會議安排一兩個(gè)議題，并組織代表與政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就此類問題座談，答復(fù)代表意見，解決一些具體問題。對因國家工作人員失職或明顯違憲違法，造成不良后果，引起群眾較大反響的突出問題，應(yīng)大膽提出批評意見，積極而慎重地行使質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等職權(quán)。

加強(qiáng)選舉工作，提高選舉的科學(xué)性和民主性

對列入議程的國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人選舉事項(xiàng)，應(yīng)堅(jiān)持搞好差額選舉。在確定差額時(shí)，應(yīng)注意條件相當(dāng)，不要搞成條件差距大，使人明顯看出某人就是差額。在選舉辦法的制訂、候選人提名、候選人情況介紹，確定正式候選人，正式選舉等環(huán)節(jié)上，充分體現(xiàn)依法、民主、公正、平等的原則，代表對個(gè)別候選人提出異議時(shí)，應(yīng)認(rèn)真考慮代表意見，注意公論或加以必要說明，或作適當(dāng)調(diào)整，而不能一味做工作，力保過關(guān)。對那些代表聯(lián)名推薦的候選人要與組織提名的候選人同等對待，對依法當(dāng)選的非組織提名人物要大膽使用。

加強(qiáng)會務(wù)工作，提高會議的效率和作用

一是組織專題審議，會前接代表界別組成若干專題組，分別就一些具體重點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)查研究，做好審議準(zhǔn)備。會上組織相關(guān)代表按專題對政府工作進(jìn)行審議；二是組織公民旁聽大會，通過一定程序，邀請一定數(shù)量的公民列會，參加分組審議，給予一定的發(fā)言權(quán)；三是組織代表建議現(xiàn)場辦理會，可組織“一府兩院”相關(guān)部門分別到代表團(tuán)現(xiàn)場辦理代表建議，答復(fù)代表詢問，辦理一些可以即時(shí)辦理的建議或予以解釋說明，會后落實(shí)；四是認(rèn)真做好群眾信訪工作，充實(shí)工作人員，加大工作力度，把開大會、議大事、開大門辦信訪結(jié)合起來；五是改進(jìn)宣傳方法，要著力提高宣傳的開放度和透明度，突出對代表所提實(shí)質(zhì)性意見和群眾關(guān)注熱點(diǎn)問題的深層次報(bào)道，貼近群眾的關(guān)注點(diǎn)，增加宣傳的實(shí)效性。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）