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一、“楓橋經(jīng)驗”的當(dāng)代價值及其體現(xiàn)：諸暨的探索和實踐

②50多年來，浙江諸暨堅持為了群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾、就地解決問題的基本精神不動搖，并根據(jù)形勢變化，不斷豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”。20世紀(jì)60、70年代，創(chuàng)造了依靠群眾改造流竄犯、幫教失足青年的經(jīng)驗；十一屆三中全會以后，堅持“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，成為全國社會治安綜合治理的典型；新世紀(jì)以來，緊緊扭住群眾路線這條主線，以群眾工作統(tǒng)領(lǐng)社會管理創(chuàng)新，進(jìn)一步豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，楓橋鎮(zhèn)獲全國綜治工作最高榮譽(yù)“長安杯”，諸暨市2010年成為全國首批社會管理創(chuàng)新綜合試點城市之一。1．構(gòu)建大調(diào)解模式，健全社會矛盾調(diào)處機(jī)制。諸暨實行“點線面”結(jié)合的大調(diào)解模式。面上市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動，建立市級社會矛盾糾紛大調(diào)解工作體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，27個鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)、468個行政村和59個社區(qū)全部建立人民調(diào)解委員會。線上專業(yè)調(diào)解有序推進(jìn)，組建醫(yī)患糾紛、法院訴前、交通事故、消費權(quán)益、勞資糾紛、婚姻家庭六大專業(yè)調(diào)解中心，法院和5個基層法庭建立訴前調(diào)解委員會，16個派出所建立治安糾紛調(diào)解中心，8個交警中隊建立道路交通事故調(diào)解室。點上多元調(diào)解全面鋪開，創(chuàng)建楓橋“老楊調(diào)解中心”、璜山“老朱調(diào)解工作室”、“江大姐調(diào)解室”等品牌調(diào)解室。目前共有人民調(diào)解員3273名，糾紛信息員3624名，依托行業(yè)協(xié)會建立企業(yè)內(nèi)部調(diào)解組織276家。五年來，共受理矛盾糾紛3.8萬件，調(diào)解成功率達(dá)96%。2．深化網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)。一是“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，全市共劃分網(wǎng)格4780個，服務(wù)團(tuán)隊5109個，參與服務(wù)人數(shù)達(dá)3.8萬人，實現(xiàn)了信息收集、治安防范、糾紛調(diào)解、法律服務(wù)、公共安全等基層社會服務(wù)管理領(lǐng)域全覆蓋。二是加強(qiáng)群防群治的社會治安防控體系建設(shè)，全面建立“綜治工作中心”，形成“敲鑼打鼓趕麻雀”和“維穩(wěn)工作大家挑”的良好態(tài)勢。配套完善1727個治調(diào)組織、678支巡防隊、1000多人的平安協(xié)管員和3.2萬人的平安志愿者隊伍。推進(jìn)“綜治進(jìn)民企”，積極引導(dǎo)“兩新”組織參與社會管理，全市員工在100人以上的民營企業(yè)全部建立綜治工作站，296家社會組織全部設(shè)立督導(dǎo)員。3.加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理。諸暨市將流動人口納入實有人口服務(wù)管理范疇，積極推進(jìn)“本地農(nóng)民市民化、外地民工本地化”。楓橋鎮(zhèn)探索出具有楓橋特色的“創(chuàng)業(yè)式管理、民族式管理、親情式管理”模式。大唐鎮(zhèn)實行流動人口編碼式管理、出租房屋“五個一”管理方法。店口鎮(zhèn)建立“外警協(xié)管外口”模式，就是與流動（外來）人口輸出地警方加強(qiáng)協(xié)作，共同做好流動人口教育管理、矛盾化解、服務(wù)維權(quán)等工作，同時，建設(shè)“新店口人之家”，促進(jìn)人口融入。目前，諸暨已基本杜絕了由外來務(wù)工人員引發(fā)的各類突發(fā)性和群體性事件，有效地控制了流動人口刑事發(fā)案總量。4.強(qiáng)化利民便民舉措。如建立公共服務(wù)中心,實施行政審批“一站式”服務(wù)；建立有規(guī)則、有程序、有監(jiān)督、有測評、有追究、公開化的“五有一化”權(quán)力運行體系，實行重大事項風(fēng)險評估、聽證會、票決制；制定實施村規(guī)民約和民主章程，編印《民主治村手冊》，落實村務(wù)公開，保障群眾“四個民主”權(quán)利；開展“進(jìn)村入企聯(lián)戶”大走訪活動，建立干部直接聯(lián)系群眾制度等。

二、“楓橋經(jīng)驗”的挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型：群眾路線法治化

（一）“楓橋經(jīng)驗”面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決問題，是“楓橋經(jīng)驗”最突出的特點。[4]然而，隨著社會轉(zhuǎn)型的加快，“楓橋經(jīng)驗”也面臨著新的挑戰(zhàn)和困惑。主要表現(xiàn)在：其一，“楓橋經(jīng)驗”對發(fā)源地楓橋鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有起到明顯的推動作用，相反，當(dāng)年的中國襯衫之鄉(xiāng)已經(jīng)雄風(fēng)不再，并被店口、大唐、山下湖三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越；其二，“楓橋經(jīng)驗”似乎沒能有效避免“越維越不穩(wěn)”的怪圈，諸暨市和楓橋鎮(zhèn)近年的信訪率和上訪率排名全省靠前。從直接原因來看，一是過度重視維穩(wěn)，影響公共服務(wù)。楓橋鎮(zhèn)實行“綜治費用無障礙審批”，每年綜治費用達(dá)到400萬左右。巨大的“人力、物力、財力”投入到維穩(wěn)工作，影響了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的精力，影響了公共服務(wù)的投入，一定程度埋下隱患，導(dǎo)致群眾不滿，上訪率、信訪量上升。二是信訪考核過度甚至一票否決，導(dǎo)致部分民眾“上訪熱情高漲”，抓住政府“軟肋”，施加信訪壓力，迫使政府保障自己未得或受損利益。①從更深層的原因來看，一是以利益訴求為主的群眾問題和發(fā)展不平衡引發(fā)的社會矛盾疊加頻發(fā)，群眾工作難度更加凸顯；二是地域界限日益模糊，社會成員流動頻繁，以戶籍、身份、隸屬為主的群眾管理模式受到挑戰(zhàn)；三是群眾的觀念意識更加獨立，亟需改進(jìn)黨的群眾工作策略、方式、機(jī)制；四是部分村鎮(zhèn)基層組織功能的式微、少數(shù)黨員干部作風(fēng)渙散影響了群眾工作機(jī)制的有效發(fā)揮；五是宣傳、動員和組織群眾的主體不斷增多，需要更加注重整合基層各類群眾工作資源力量。②

（二）“楓橋經(jīng)驗”的轉(zhuǎn)型：群眾路線與法治思維“楓橋經(jīng)驗”面臨的挑戰(zhàn)，不是諸暨和楓橋的特殊挑戰(zhàn)，而是各個地方預(yù)防和化解社會矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定所面臨的共同挑戰(zhàn)，本質(zhì)上是如何處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，最根本最重要的方向是群眾路線法治化，在法治原則和法治框架下堅持和發(fā)展群眾路線。堅持把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，運用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會矛盾，是“楓橋經(jīng)驗”所蘊(yùn)含的創(chuàng)新精神的必然要求。[4]當(dāng)前，群眾路線的法治化，特別要強(qiáng)調(diào)制度思維、權(quán)利思維和底線思維。1．制度思維：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”第一，制度思維要求從“運動式治理”轉(zhuǎn)向制度化治理。群眾路線不是群眾運動，“運動式治理”對于集中力量解決特定的矛盾，如歷史遺留問題，雖然有效也有必要，但不是常態(tài)化的矛盾處理辦法，容易“一陣風(fēng)”、“治標(biāo)不治本”，難以應(yīng)對大量的常規(guī)化的社會矛盾。面對利益關(guān)系復(fù)雜化和社會矛盾增加的趨勢，關(guān)鍵在于正確定位和判斷矛盾與沖突，并以制度化的方式加以解決。如果沒有一套解決社會矛盾和社會沖突的制度、規(guī)則和程序，矛盾積累起來，得不到及時化解，就會導(dǎo)致嚴(yán)重后果，整個社會也必將付出巨大代價。[5]第二，制度思維的核心內(nèi)涵是用制度管好公權(quán)力，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。中國社科院2014年“法治藍(lán)皮書”統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，近十幾年來百人以上的群體性事件中，從誘發(fā)原因看，首要原因是勞資糾紛引發(fā)，其次是執(zhí)法不當(dāng)和征地拆遷。從發(fā)生主體看，超過40%的群體性事件由官民矛盾引發(fā)，其中執(zhí)法不當(dāng)和拆遷征地是主要原因，占67.1%，其次是因信訪維權(quán)引發(fā)，占13.6%。可見，公權(quán)力運行的不規(guī)范是激化矛盾、誘發(fā)群體性事件的重要因素。①因此，用制度管好管住公權(quán)力有利于從源頭上減少社會矛盾的發(fā)生，公權(quán)力的行使必須在法律的軌道上進(jìn)行，這也是法治的要義之一。第三，制度管權(quán)不僅要管好執(zhí)行權(quán)，也要管好決策權(quán)，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的制度化。“提高改革決策的科學(xué)性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾意見和建議，及時總結(jié)群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗，充分調(diào)動群眾推進(jìn)改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把最廣大人民智慧和力量凝聚到改革上來，同人民一道把改革推向前進(jìn)。”[6]重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制是科學(xué)決策、民主決策的“推進(jìn)器”，有利于從源頭上降低決策風(fēng)險，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。四川遂寧、江蘇淮安、上海等地已經(jīng)先行先試。從制度完善的角度看，應(yīng)當(dāng)提升社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度地位，比如將其確定為公共決策的重要依據(jù)或必要環(huán)節(jié)，并從評估主體、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、評估責(zé)任等角度加以完善，比如引入第三方評估機(jī)制、加強(qiáng)對評估主體和決策主體的問責(zé)制度等。②當(dāng)前，還應(yīng)從應(yīng)對執(zhí)政風(fēng)險的高度，針對群眾反映突出的問題，從制度上消除形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)的生存空間，建立反“四風(fēng)”長效機(jī)制。2．權(quán)利思維：通過維權(quán)實現(xiàn)維穩(wěn)第一，把改革開放的成果更多地惠及廣大群眾，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾。當(dāng)前，社會矛盾多發(fā)，除各方面客觀原因外，一個重要原因是一些干部在處理政府與群眾利益關(guān)系上，沒有樹立把改革發(fā)展成果更多惠及百姓的理念。只有讓廣大群眾從黨和政府的方針政策中獲得實惠，我們才能贏得廣大群眾發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和擁護(hù)，才能為社會和諧穩(wěn)定奠定堅實基礎(chǔ)。[4]習(xí)指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！盵7]也就是要“把不斷改善人民生活作為處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點。”第二，通過維權(quán)實現(xiàn)維穩(wěn)。法治是社會長治久安的根本，而法治的要義正在于限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利。保障和維護(hù)公民（廣大群眾）的合法權(quán)益，是公平正義的要求，是社會和諧穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。沒有公民合法權(quán)益的維護(hù)，就沒有制度的正義，就沒有社會的和諧穩(wěn)定。研究發(fā)現(xiàn)，“僵硬穩(wěn)定思維的最大誤區(qū)之一，是將民眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素。目前的社會矛盾和沖突，絕大多數(shù)是因為弱勢群體缺乏有效的利益表達(dá)而造成的。近年來社會矛盾沖突事件呈現(xiàn)的上升趨勢，其根源并不在于利益矛盾數(shù)量的突然增多以至于無法應(yīng)付，而是因為缺乏有效的利益均衡機(jī)制，無法及時調(diào)整不同群體之間的利益關(guān)系。”[8]關(guān)于勞動爭議的研究證明了這一點。勞資糾紛中，地方政府往往傾向于保護(hù)資本，偏向于企業(yè)一方甚至與企業(yè)形成一種“心照不宣的聯(lián)盟”。③這樣，制度內(nèi)維權(quán)經(jīng)歷(包括向勞動監(jiān)察投訴舉報或提出過勞動仲裁訴訟)通過降低工人對調(diào)解者公正性的認(rèn)知，間接地降低了工人對制度內(nèi)維權(quán)渠道的偏好而提升了他們對制度外維權(quán)渠道的偏好。[9]這也能夠在較大程度上解釋為什么勞資糾紛頻頻引發(fā)群體性事件。公民合法權(quán)益是一個廣泛的概念，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等各個方面的權(quán)利。當(dāng)前，針對社會矛盾凸顯的現(xiàn)實，特別要保護(hù)廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。3.底線思維：法治底線和政治底線第一，法治底線。近年來，“信訪不信法”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現(xiàn)象比較突出。究其根源，雖有體制機(jī)制和民眾法治意識缺乏的因素，但根本的在于個別領(lǐng)導(dǎo)同志為了一時一地的穩(wěn)定突破法律底線，助長了這種風(fēng)氣，損害了法治權(quán)威和公眾對法律的敬畏。因此，必須樹立法治的底線思維?！胺ㄖ问墙鉀Q社會糾紛的最終、最權(quán)威的方式，是有效處置群體性事件的不二法門?！盵10]（P287）首先，應(yīng)當(dāng)暢通糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)渠道，通過公正司法增強(qiáng)民眾法治信心，樹立法治權(quán)威?！耙婪ü龑Υ嗣袢罕姷脑V求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權(quán)益?！盵11]其次，權(quán)力的行使應(yīng)該依法，權(quán)利的維護(hù)同樣應(yīng)該依法。應(yīng)徹底杜絕任何以權(quán)壓法、以言代法、以錢替法、以領(lǐng)導(dǎo)意志取代法治的錯誤做法，所有糾紛都應(yīng)依據(jù)法律法規(guī)對當(dāng)事人的行為進(jìn)行定性，并明確其權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，不因當(dāng)事人的身份、處境等給予其不當(dāng)?shù)拇?。[10]（P287）再次，改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，實行訴訟與信訪分離，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。努力實現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。①當(dāng)然，在堅持法治底線的原則基礎(chǔ)上，也不排除對某些特定人群和特定問題，做出符合實際的人性化處理，以利于情理法統(tǒng)一。第二，政治底線。預(yù)防和化解社會矛盾，要依靠群眾，要增強(qiáng)社會自我消解矛盾糾紛的能力。為了正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，中央已經(jīng)明確要求，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。但是群眾路線和社會自治能力的增強(qiáng)，決不是要排除黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府（廣義）的作用。不能把“去行政化”理解為社會組織與政府越?jīng)]有關(guān)系越好。[12]相反，應(yīng)當(dāng)以“強(qiáng)政府，強(qiáng)社會”為方向，充分發(fā)揮執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢，發(fā)揮基層黨組織的作用，以服務(wù)型黨組織建設(shè)為依托，推動黨的組織和工作全覆蓋，增強(qiáng)基層黨組織的感召力和影響力，使之成為服務(wù)群眾、化解矛盾的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。同時，加強(qiáng)對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)它們依法開展活動。

三、小結(jié)：通向社會治理和善治

群眾路線是我們黨最大的政治優(yōu)勢，脫離群眾是最大的危險。“楓橋經(jīng)驗”是黨的群眾路線的生動體現(xiàn)。堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，就是堅持和發(fā)展群眾路線，這正是“楓橋經(jīng)驗”的生命力所在。如果說“楓橋經(jīng)驗”的形成，表明了群眾路線在社會管理中的價值、作用和意義；“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)展，則表明了社會管理實踐中堅持和發(fā)展群眾路線的路徑和方向。新時期堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，要求以群眾路線統(tǒng)領(lǐng)社會管理，要求群眾路線的法治化，將群眾路線與法治思維、法治方式結(jié)合起來，用制度管住權(quán)力，以維權(quán)實現(xiàn)維穩(wěn)，守住法治底線和政治底線，這樣才能正確處理人民內(nèi)部矛盾，正確處理改革發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，使社會既充滿活力又有序。群眾路線與法治的結(jié)合，意味著黨委、政府與社會的良性互動，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治相結(jié)合，意味著運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，權(quán)力的行使和權(quán)利的維護(hù)都必須遵守法治的最大公約數(shù)，意味著將社會矛盾放在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、法律和道德的系統(tǒng)中綜合解決，實現(xiàn)維權(quán)與維穩(wěn)相統(tǒng)一，標(biāo)本兼治、重在治本，而這正是治理理念的內(nèi)涵和要求。因此，群眾路線的法治化將開放出“楓橋經(jīng)驗”所蘊(yùn)含的豐富的治理因素，并通向社會治理和善治。

作者：周望單位：中國浦東干部學(xué)院