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完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制是深化財(cái)政金融體制改革的突破口

一是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，引導(dǎo)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。黨的“十八大”報(bào)告指出“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，就是要厘清政府與市場(chǎng)各自的職能邊界，明確財(cái)政投融資的功能定位。優(yōu)化城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，建立一套清晰透明、規(guī)范運(yùn)作的市場(chǎng)規(guī)則，兼顧協(xié)調(diào)各方面利益，強(qiáng)化對(duì)政府的市場(chǎng)約束，有利于引導(dǎo)民間資本公平進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與的城鎮(zhèn)化投融資模式；有利于按市場(chǎng)機(jī)制調(diào)整政府與基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系，打破政企合一的管理模式。政府則從基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)的組織者，由直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合公共利益目標(biāo)。二是有利于深化財(cái)稅體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。加快構(gòu)建財(cái)力與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)稅體制，完善地方稅體系是“十二五”規(guī)劃和黨的“十八大”確定的財(cái)政體制改革的重要任務(wù)。目前，不同層級(jí)政府間財(cái)力與事權(quán)不匹配的矛盾逐漸突出，轉(zhuǎn)移支付特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大量增加，基層政府支出嚴(yán)重依賴賣(mài)地收入，既影響了財(cái)政資金的配置效率，也造成了諸多負(fù)面影響。今后一個(gè)時(shí)期，隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅的推進(jìn)，以及城鎮(zhèn)化帶來(lái)的地方事權(quán)擴(kuò)大，這一矛盾可能更為突出。通過(guò)建立以地方特別是市級(jí)政府作為負(fù)債主體的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，有利于借助市場(chǎng)力量推動(dòng)地方政府主動(dòng)進(jìn)行利益導(dǎo)向的財(cái)稅改革，使地方政府的隱性債務(wù)顯性化，強(qiáng)化對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)約束，保證地方財(cái)政的可持續(xù)性；有利于推進(jìn)省以下各級(jí)政府更科學(xué)地劃分事權(quán)；有利于激勵(lì)其加快培育穩(wěn)定的地方稅源，完善地方稅收體系，增強(qiáng)地方政府提供公共產(chǎn)品的能力；有利于增強(qiáng)地方政府信用意識(shí)，提高地方財(cái)政信息透明度，降低融資成本。三是有利于深化金融體制改革，促進(jìn)金融轉(zhuǎn)型。金融市場(chǎng)的基本功能是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和價(jià)格發(fā)現(xiàn)。完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制，允許地方政府以市場(chǎng)化的機(jī)制適度舉債，有助于緩解地方政府與投資者之間的信息不對(duì)稱，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和投資者通過(guò)真實(shí)的地方政府財(cái)政信息，根據(jù)不同的信用評(píng)級(jí)和償還能力確定債務(wù)融資成本，從而對(duì)地方政府的融資行為和融資能力產(chǎn)生約束；可以更大程度上利用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)金融資源優(yōu)化配置，發(fā)揮好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“擠入效應(yīng)”。

完善城鎮(zhèn)化融資機(jī)制的若干建議

一是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，改進(jìn)和完善黨政官員政績(jī)考核體系，轉(zhuǎn)變地方政府職能，促使地方政府從“建設(shè)財(cái)政”回歸公共財(cái)政。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，政府主要做好基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的純公益性項(xiàng)目，對(duì)于一些可以實(shí)現(xiàn)“使用者付費(fèi)”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則可以更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引入多元化的社會(huì)資金，適度分散財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革，促進(jìn)中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，合理劃分中央和地方政府的收入與事權(quán)，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。適時(shí)修改《預(yù)算法》，賦予市級(jí)地方政府與城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)相對(duì)應(yīng)的舉債權(quán)。同時(shí)探索開(kāi)征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、資源稅等稅種，加快培育相對(duì)穩(wěn)定的地方稅源，提高基層政府公共服務(wù)能力和償債能力。三是強(qiáng)化對(duì)地方政府舉債的約束。建立地方政府舉債的規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，通過(guò)制度規(guī)則約束地方政府舉債行為。強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府舉債的監(jiān)督，增強(qiáng)民意約束。編制地方政府全景圖式的資產(chǎn)負(fù)債表和中長(zhǎng)期資本預(yù)算，增強(qiáng)地方政府財(cái)務(wù)信息透明度。優(yōu)化決策機(jī)制，按照“誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確舉債主體和跨期的償債責(zé)任。金融領(lǐng)域的改革措施一是建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善地方政府投資項(xiàng)目的退出機(jī)制，以便于地方退出部分國(guó)有股權(quán)，盤(pán)活地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過(guò)資產(chǎn)證券化等金融運(yùn)作手段為新項(xiàng)目籌集資金。二是以城鎮(zhèn)化未來(lái)收益為支撐，探索開(kāi)展市級(jí)政府發(fā)債試點(diǎn)。先期可以考慮將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)?，將那些以公用事業(yè)為募集資金投向、以使用者付費(fèi)收入為主要還款來(lái)源的城投債定位為市政收益?zhèn)硎芏愂諟p免待遇，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，封閉管理發(fā)債資金運(yùn)用和償債資產(chǎn)收益，同時(shí)按市政債的要求強(qiáng)化其信息披露和懲罰約束責(zé)任。進(jìn)一步推動(dòng)利率市場(chǎng)化改革和分層次的信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評(píng)級(jí)在強(qiáng)化市場(chǎng)約束中的作用。

本文作者：紀(jì)志宏作者單位：中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)