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一各國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展趨勢

1自然災(zāi)害救助項(xiàng)目趨向完備

美國、日本和印度的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目覆蓋了災(zāi)民和災(zāi)區(qū)需求的多個(gè)方面，除了傳統(tǒng)的關(guān)于災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急安置和恢復(fù)重建的基本生活救助項(xiàng)目外，還包括對各大產(chǎn)業(yè)、災(zāi)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施等災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的救助，對失業(yè)和再就業(yè)的補(bǔ)助，以及入學(xué)等方面的救助。比如美國的重大災(zāi)害救助項(xiàng)目包括一般性聯(lián)邦救助、必須的基本救助、風(fēng)險(xiǎn)防御、聯(lián)邦設(shè)施救助、修復(fù)和重建受損設(shè)施等16項(xiàng)。日本在2011年“3•11”9.0級大地震后在原有政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善了各項(xiàng)救助政策，在經(jīng)濟(jì)生活援助、住房確保及恢復(fù)重建援助、對中小企業(yè)和個(gè)體戶的救助和安全災(zāi)區(qū)重建4個(gè)領(lǐng)域，細(xì)分了80個(gè)小的救助項(xiàng)目。印度自然災(zāi)害救助項(xiàng)目主要體現(xiàn)在災(zāi)害救濟(jì)基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金中，具體項(xiàng)目包括因?yàn)?zāi)死亡救助、因?yàn)?zāi)受傷救助、老人與兒童救助、生活用品救助、食物救助等29項(xiàng)。

2自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)日益細(xì)化與自然災(zāi)害

救助項(xiàng)目對應(yīng)，各國的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定更加細(xì)化。尤其是日本和印度，對救助資金和物資數(shù)量、救助期限、救助對象等都給出了操作性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，這對于提高救助效率具有重要意義。比如日本在2011年“3•11”9.0級大地震后的災(zāi)民和災(zāi)區(qū)援助政策規(guī)定，對于生活困難的受災(zāi)者，劃分為標(biāo)準(zhǔn)3人家庭、高齡單身家庭、高齡夫婦家庭和母子家庭4類，給予從62640日元到193900日元不等的救助資金。印度在災(zāi)害救濟(jì)基金和國家災(zāi)害應(yīng)急基金的規(guī)定中，將29項(xiàng)自然災(zāi)害救助項(xiàng)目進(jìn)一步細(xì)分，并對46項(xiàng)自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具體規(guī)定，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)致而明確，操作性很強(qiáng)。比如印度專門針對貧窮農(nóng)民的救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)包括:清淤農(nóng)用土地補(bǔ)助6000盧比/hm2，去除丘陵地區(qū)農(nóng)用土地上的泥石流補(bǔ)助6000盧比/hm2，修復(fù)養(yǎng)殖場補(bǔ)助6000盧比/hm2，因滑坡、雪崩、河流改道導(dǎo)致土地大部分損失的補(bǔ)助15000盧比/hm2，作物損失50%及以上的補(bǔ)助4000盧比/hm2，對于農(nóng)業(yè)作物、園藝作物和當(dāng)年種植作物補(bǔ)助2000盧比/hm2(干旱地區(qū))和4000盧比/hm2(灌溉充足地區(qū))，多年生作物補(bǔ)助6000盧比/hm2。

3自然災(zāi)害救助形式更加靈活

多樣各國普遍注重發(fā)揮市場機(jī)制的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用。發(fā)達(dá)國家一般會(huì)購買更多的保險(xiǎn)，為災(zāi)后重建提供資金?，F(xiàn)金補(bǔ)助、保險(xiǎn)、貸款、融資等成為許多國家自然災(zāi)害救助的形式。其中最典型的是美國，在救助形式上，美國強(qiáng)調(diào)以保險(xiǎn)為核心，貸款主要以低息貸款為主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年洛杉磯地震保險(xiǎn)補(bǔ)償占地震損失的63%;2005年卡特里娜颶風(fēng)，保險(xiǎn)賠款占直接經(jīng)濟(jì)損失的50%。在全球有關(guān)災(zāi)害損失補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)計(jì)中，來自保險(xiǎn)公司的賠款要占到整個(gè)災(zāi)害損失的36%以上，發(fā)達(dá)國家這一指標(biāo)甚至高達(dá)80%。美國災(zāi)害救助機(jī)制中提供非常多“非金錢性”的福利服務(wù)，包括法律咨詢、心理康復(fù)、保險(xiǎn)服務(wù)、建筑執(zhí)照申請服務(wù)、再就業(yè)服務(wù)等，且不僅由政府部門提供，民間團(tuán)體亦扮演重要角色。日本的災(zāi)害救助以低利息的貸款、減免租稅和非現(xiàn)金補(bǔ)助為主，對于災(zāi)害現(xiàn)金救助的規(guī)定極為嚴(yán)格，目前現(xiàn)金救助僅包括災(zāi)害撫慰金、過渡性生活救助金和生活重建救助金。

4自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)絕對值普遍較高

國外自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的絕對值普遍較高。無論是按匯率折算還是按實(shí)際購買力折算，在民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助和遇難人員家屬撫慰三個(gè)方面，美國、日本、印度、俄羅斯的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大多高于中國，只有印度在民房恢復(fù)重建救助上的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比中國低。在民房恢復(fù)重建救助方面，日本的標(biāo)準(zhǔn)幾乎是中國的4倍;在過渡性生活救助方面，俄羅斯的標(biāo)準(zhǔn)是中國的10倍;在遇難人員家屬撫慰方面，日本的標(biāo)準(zhǔn)幾乎是中國的40倍。

5自然災(zāi)害救助對象多樣化，關(guān)注弱勢群體

國外自然災(zāi)害救助在政策上對所有災(zāi)民并不是一視同仁的，而是區(qū)分不同人群，偏重于對弱者的救助和扶持。比如，日本的救助項(xiàng)目中就專門設(shè)有對母子、寡婦的福利基金，有很多專門針對教育的補(bǔ)助政策，還關(guān)注對因?yàn)?zāi)失業(yè)者的救助。美國的救助政策也更多地向低收入家庭和個(gè)人傾斜。此外，國外救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)中不僅涉及對災(zāi)民基本生活的救助，還更多地涉及對災(zāi)民和災(zāi)區(qū)開展生產(chǎn)方面的救助，比如日本就有針對中小企業(yè)和個(gè)體戶的救助。這也是國外救助雙重目標(biāo)的體現(xiàn)，即不僅要保障災(zāi)民的基本生活，還要確保災(zāi)區(qū)生產(chǎn)的恢復(fù)。

二我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)及其存在問題

1我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國自然災(zāi)害救助主要包括救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助和災(zāi)后救助三個(gè)方面。經(jīng)過多年探索，我國初步建立了全國統(tǒng)一的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，自然災(zāi)害生活救助資金由中央財(cái)政與地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)，具體分擔(dān)比例根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況和自然災(zāi)害特點(diǎn)等因素確定。我國中央層面的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目主要包括民房恢復(fù)重建救助、過渡性生活救助、緊急轉(zhuǎn)移安置救助、旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助、冬春臨時(shí)生活困難救助、遇難人員家屬撫慰等6項(xiàng)，分別對應(yīng)不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。在地方層面，各地根據(jù)自身情況也開展了災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的制定，比如湖北省宜昌市夷陵區(qū)制定了《夷陵區(qū)自然災(zāi)害救助暫行辦法》，對災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，把倒損住房恢復(fù)重建分為“三無”戶、低保戶、一般戶，按照不同的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助

2我國自然災(zāi)害救助存在的主要問題

(1)自然災(zāi)害救助項(xiàng)目比較單一

目前，我國自然災(zāi)害救助主要圍繞受災(zāi)群眾的“衣、食、住”等基本生活需要展開，災(zāi)民的教育、心理撫慰、生計(jì)恢復(fù)以及企業(yè)的生產(chǎn)恢復(fù)等還未納入自然災(zāi)害救助項(xiàng)目。中國目前有明確政策規(guī)定的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目只有6項(xiàng)，相比日本的80項(xiàng)、印度的29項(xiàng)都有不小的差距。我國目前的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目還是粗線條的，相比較日本區(qū)分不同人群、不同地區(qū)給予不同的救助，顯然還有很大的差距。雖然中央和地方各級政府在發(fā)放救災(zāi)資金的同時(shí)還采取其他各種措施來保障災(zāi)民的基本生活，但相比美國、日本、俄羅斯、印度等國家，中國自然災(zāi)害救助主要以政府的現(xiàn)金補(bǔ)助為主，災(zāi)害保險(xiǎn)、貸款、融資等占比極低，救助形式比較單一。長期以來，中央財(cái)政和地方財(cái)政是自然災(zāi)害救助的主要資金來源。盡管法律法規(guī)為市場力量、社會(huì)力量參與救助提供了一定的空間，但是從現(xiàn)有的救助實(shí)踐來看，市場力量、社會(huì)力量參與救助所起的作用仍然比較薄弱。

(2)自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低

我國目前的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)無法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和災(zāi)民的需求相適應(yīng)，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。與國外相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。從國際上通行的“貧困線”標(biāo)準(zhǔn)來看，世界銀行將日最低基本生活費(fèi)用1.25美元作為“絕對貧困線”，聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)確定日均消費(fèi)低于1美元即屬于“絕對貧困”，印度確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)為日均消費(fèi)低于1.2美元。以災(zāi)害應(yīng)急救助補(bǔ)助資金為例，我國現(xiàn)行的人均150元的補(bǔ)助資金，按世界銀行的絕對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，只能維持18d的低水平生活。從遇難人員家屬撫慰金標(biāo)準(zhǔn)來看，日本對遇難人員家屬的補(bǔ)助為500萬日元(約合41.6萬元人民幣)，俄羅斯對遇難人員家屬的補(bǔ)助為30萬盧布(約合6.2萬元人民幣)，印度對遇難人員家屬的補(bǔ)助為10萬盧比(約合1.3萬元人民幣)，都遠(yuǎn)高于我國5000元的標(biāo)準(zhǔn)。與災(zāi)民實(shí)際生活需求相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。按照《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)》，世界衛(wèi)生組織要求災(zāi)民食品需求標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到每人每天2100kcal能量，折合大米或面粉都為0.6kg。從我國旱災(zāi)臨時(shí)生活困難救助補(bǔ)助資金來看，按人均90元的救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算，假設(shè)90元全部用于口糧救助，救助時(shí)間為3個(gè)月，按照目前的大米價(jià)格(5.36元/kg)和標(biāo)準(zhǔn)面粉價(jià)格(03元/kg)計(jì)算，則每個(gè)受災(zāi)人員每天只能消費(fèi)大米0.19kg或面粉0.25kg。從我國冬春臨時(shí)生活困難救助補(bǔ)助資金來看，按人均150元的救災(zāi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)測算，假設(shè)150元全部用于口糧救助，救助時(shí)限為6個(gè)月，按照目前的大米價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)面粉價(jià)格計(jì)算，則每個(gè)受災(zāi)人員每天只能消費(fèi)大米0.15kg或面粉0.21kg，都遠(yuǎn)低于《人道主義憲章與賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的0.6kg/人•d的最低標(biāo)準(zhǔn)。目前農(nóng)村平均建房成本約為600元/m2，若按照150m2建房面積來計(jì)算，重建房屋至少需要9萬元，而中央住房恢復(fù)重建補(bǔ)助僅為1萬元，高寒寒冷地區(qū)為1.4萬元，即使加上地方財(cái)政補(bǔ)貼，受災(zāi)家庭的住房重建壓力仍是非常大的。與受災(zāi)人員對政府救災(zāi)應(yīng)急救助的要求和期待相比，我國自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國每年仍有相當(dāng)數(shù)量的人因?yàn)?zāi)致貧或因?yàn)?zāi)返貧。多年來的救災(zāi)工作實(shí)踐表明，我國災(zāi)害多發(fā)、易發(fā)區(qū)域多數(shù)屬于地理位置較為獨(dú)特、自然環(huán)境相對惡劣的地帶，當(dāng)?shù)卣?cái)力困難，受災(zāi)人員又多為貧困人群或少數(shù)民族群眾，經(jīng)濟(jì)條件差、自救能力弱，災(zāi)后應(yīng)急救助工作難度大，救災(zāi)工作成本較高。

(3)自然災(zāi)害救助缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)沒有與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)上漲和災(zāi)民需求同步提高，自然災(zāi)害救助資金自然增長機(jī)制沒有形成制度，加上地方配套救助資金不到位或未按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助到位，導(dǎo)致實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，缺乏比較科學(xué)的災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，各地救助水平差異過大。例如，在過渡性生活救助方面，各地大都執(zhí)行1980年代以來確定的標(biāo)準(zhǔn)(即每天10元錢1斤糧)，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是如何計(jì)算出來的卻難以找到科學(xué)依據(jù)，中央和地方在執(zhí)行時(shí)也沒有依據(jù)收入水平和物價(jià)水平進(jìn)行過相應(yīng)調(diào)整。盡管國內(nèi)許多地方根據(jù)《自然災(zāi)害救助條例》對自然災(zāi)害生活救助標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)了具體實(shí)施辦法，但對災(zāi)民吃、穿、住、醫(yī)等方面救助標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化仍不夠，過渡性生活救助時(shí)間及標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，導(dǎo)致救助內(nèi)容范圍擴(kuò)展、救助標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限不一，造成救助水平參差不齊。比如汶川8.0級地震和玉樹7.1級地震基本生活救助標(biāo)準(zhǔn)相同，但“三孤”人員、因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤標(biāo)準(zhǔn)有一定的差異。汶川災(zāi)區(qū)的理縣，因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金為5000元，玉樹地震因?yàn)?zāi)死亡人員撫恤金為8000元。

三結(jié)論和建議

1進(jìn)一步完善我國自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國自然災(zāi)害救助特點(diǎn)，從區(qū)域、災(zāi)種、災(zāi)害嚴(yán)重程度等角度來分析評估我國現(xiàn)有的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，并從適用性、完備性、可操作性等幾個(gè)方面進(jìn)行分析評價(jià)。在中央政府層面制定統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，公開信息，提高管理水平。在對我國現(xiàn)行的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)分析評估的基礎(chǔ)上，在中央層面上首先規(guī)范我國的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，然后再逐步規(guī)范省、市、縣級的自然災(zāi)害救助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。

2充分發(fā)揮社會(huì)力量

在自然災(zāi)害救助中的作用自然災(zāi)害救助應(yīng)從保障災(zāi)民“衣、食、住”為主的基本生活需要向滿足包括教育、醫(yī)療、住房等需求轉(zhuǎn)變，增加自然災(zāi)害救助項(xiàng)目，并對災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)恢復(fù)等提供救助。2008年，我國首次將鐵路、公路滯留人員和城市被困人員納入救災(zāi)工作范疇。下一步，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大救助對象范圍，將城市受災(zāi)群眾和農(nóng)墾企業(yè)職工等納入救助范圍。同時(shí)，增加非貨幣化的災(zāi)害救助措施，提供政策支持，充分發(fā)揮金融、信貸、社會(huì)捐贈(zèng)等手段的作用，積極探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)，形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)力量積極參與”的自然災(zāi)害救助制度。

3探索建立自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

為了使自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定更加科學(xué)、合理、規(guī)范，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)系統(tǒng)考慮物價(jià)指數(shù)、群眾需求、災(zāi)害強(qiáng)度等因素，科學(xué)測定救助標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)，以制度確立規(guī)范的自然災(zāi)害救助給付標(biāo)準(zhǔn)。建立自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期觀察并測定相關(guān)影響因素的變化，及時(shí)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)合理的保障水平，以期公平地維護(hù)災(zāi)后社會(huì)秩序，以動(dòng)態(tài)平衡為目標(biāo)提高災(zāi)后救助的效果，滿足受災(zāi)群眾最基本的生活需求，保障其順利恢復(fù)生產(chǎn)生活。比如民房恢復(fù)重建費(fèi)用與當(dāng)期建材、人工等成本有密切的關(guān)系，可以根據(jù)農(nóng)村農(nóng)戶竣工住宅房屋造價(jià)并結(jié)合災(zāi)后其他特殊情況，科學(xué)測定救助基數(shù)和調(diào)整幅度。

作者：祝明單位：民政部國家減災(zāi)中心