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社會救助是一項基本的和重要的社會保障工作，也是一項重要的社會工作。在我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會、從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從封閉性社會向開放性社會的快速轉(zhuǎn)型過程中，傳統(tǒng)的社會救助工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，其價值取向、政策規(guī)范、救助方式、管理手段等，已越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。筆者認(rèn)為，要在社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代背景下，審視社會轉(zhuǎn)型對社會救助工作帶來的影響，以此改革創(chuàng)新社會救助工作，更好地發(fā)揮其在保障社會弱勢群體基本生活權(quán)益、穩(wěn)定社會秩序等方面的重要作用。

一、社會轉(zhuǎn)型對社會救助工作的主要影響

社會救助是指公民在不能維持其最低生活水平時，由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的援助。它以所有特困公民為對象，以保障其基本生活為目的，通過給予現(xiàn)金、實物和提供服務(wù)等多種方式實施救助，主要由災(zāi)民救助、最低生活保障、社會互助等組成。社會救助是解決群眾生活困難最古老的措施，也是現(xiàn)代社會保障體系中最基本的項目，它與社會保險、社會福利等一起，構(gòu)成現(xiàn)代社會保障制度。社會保障可以暫時沒有社會福利，甚至也可以暫時沒有社會保險，但是，不能沒有社會救助，古今中外概莫如此。

學(xué)界一般認(rèn)為，我國社會轉(zhuǎn)型是從1840年鴉片戰(zhàn)爭開始的，其中1840年到1949年為第一階段，1949年到1978年為第二階段，1978年至今為第三階段，是快速轉(zhuǎn)型期。社會轉(zhuǎn)型既包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革，也包括上層建筑的調(diào)整，是社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化結(jié)構(gòu)的整體變遷。當(dāng)前我國社會轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)為：一是在社會生產(chǎn)和生產(chǎn)力層次上，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變；二是在經(jīng)濟(jì)體制層次上，表現(xiàn)為由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；三是在上層建筑層次上，表現(xiàn)為由高度集權(quán)的傳統(tǒng)政治體制向民主政治體制轉(zhuǎn)變；四是在思想文化層次上，表現(xiàn)為反映自然半自然經(jīng)濟(jì)和計劃經(jīng)濟(jì)體制的精神文化向反映社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代精神文化轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型對社會救助工作的影響主要表現(xiàn)在：

（一）從倫理社會向法理社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的影響

我國社會轉(zhuǎn)型的一個主要特點是，傳統(tǒng)與現(xiàn)代共同存在，共同作用，尤為表現(xiàn)在建設(shè)法治社會進(jìn)程中，傳統(tǒng)思想觀念仍然起重要作用。中華民族歷來有扶貧濟(jì)困、樂善好施的傳統(tǒng)美德，對貧困者給予同情、關(guān)懷和支持。這是我們做好社會救助工作的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，在社會轉(zhuǎn)型期應(yīng)予發(fā)揚光大。改革開放破除了絕對平均主義的觀念，社會成員對貧困問題的價值判斷發(fā)生一些變化，部分人比以前更多地看到了導(dǎo)致貧困的個人責(zé)任，認(rèn)為貧困是由貧困者的“思想保守”、“觀念落后、“不思進(jìn)取”和“過分依賴”等原因引起的，而忽視了引起貧困的社會因素。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和平均收入水平提高以后，沒有及時重視和協(xié)調(diào)好先富與共富的關(guān)系、效率和公平的關(guān)系，導(dǎo)致貧困問題比較突出。社會救助工作由于是對最為貧困的群體進(jìn)行最為急迫、最為直接的救助，特別需要嚴(yán)密的法規(guī)。因此，在國際社會保障理論界，社會救助常常被稱為“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的保障制度”。但是，我國社會救助工作法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，不僅沒有基本的《社會救助法》，而且也沒有《賑災(zāi)法》，造成社會救助工作在實際工作中無法可依。如，災(zāi)情核報的隨意性很大，有的地方為了多要救災(zāi)款而夸大災(zāi)情，有的地方為了出政績報喜不報憂。隨著民主政治的發(fā)展，社會救助對象的民主和法治意識會普遍增強(qiáng)，他們維護(hù)自身合法權(quán)益的意識也會增強(qiáng)。因此，急需加強(qiáng)社會救助工作的法規(guī)建設(shè)，在社會全面轉(zhuǎn)型的背景下，妥善解決效率與公平、經(jīng)濟(jì)競爭與社會關(guān)照等社會問題。

（二）從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的影響

一是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，造成的下崗和失業(yè)問題突出。種種跡象表明，目前，我國進(jìn)入1949年以來的第五次失業(yè)高峰期，雖然統(tǒng)計的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率只有3%--4%，但實際失業(yè)率在8%左右。隨著下崗和失業(yè)并軌工作的加快，再就業(yè)中心將逐步撤消，過去在下崗職工中隱含的失業(yè)問題將完全顯現(xiàn)，失業(yè)問題會更加突出。2002年我省城市低保對象111.45人中，傳統(tǒng)“三無”救濟(jì)對象為3.66萬人，僅占3.28%；在職職工、下崗和失業(yè)人員為75.76萬人，占68%。二是就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。1978年我國就業(yè)人口在一、二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)的比例分別為70.5％、17.3％、12.2％，2000年則變?yōu)?0.0％、22.5％、27.3％，二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口開始超過第一產(chǎn)業(yè)。2000年在國有、集體經(jīng)濟(jì)部門以外就業(yè)的人員比重，已經(jīng)達(dá)到全部城鎮(zhèn)就業(yè)人口的54.9％，超過了在國有、集體部門就業(yè)的人數(shù)。就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，造成單位社會保障功能降低，就業(yè)者陷入貧困的機(jī)會增加。三是收入差距擴(kuò)大。不但單位內(nèi)部勞動者的收入差距拉大，單位、行業(yè)和城鄉(xiāng)之間收入差距也在擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)專家測算，我國居民收入的基尼系數(shù)已達(dá)到0.46，接近0.6的國際警戒線。1978年我國城鄉(xiāng)居民收入差距為2.57倍，到2002年擴(kuò)大到3.09倍。由于農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)居民的有關(guān)福利，實際收入差距應(yīng)在5倍以上，這一比例大大超過世界各國，由此導(dǎo)致的貧困問題比較突出。

（三）社會政策轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的影響

一是改革開放后，我國的社會政策發(fā)生了很大變化，特別是在社會保障方面，不再追求高水平的社會保障模式，力圖建立“低水平、廣覆蓋”的社會保障體系，將過去的國家福利和企業(yè)福利模式改為社會化的福利模式，在醫(yī)療、住房、教育和其他公共服務(wù)方面，不再由國家和企業(yè)承擔(dān)全部責(zé)任，而是建立多方共同負(fù)責(zé)、多種機(jī)制共同作用的混合福利體系。盡管新的社會政策目標(biāo)是要建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的社會保障體系，但由于在新舊體制的轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)了一個制度空缺時期，未能及時地出臺新的制度性框架，來防止社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的失業(yè)下崗者和其他特殊困難者陷入貧困，造成社會救助目標(biāo)弱化，救助平均水平降低，使其難以發(fā)揮較好的社會保護(hù)功能。二是有些政策難以適應(yīng)實際工作需要。五保供養(yǎng)是隨集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的，長期以來，是作為以集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會福利事業(yè)。目前，在集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱、土地保障功能嚴(yán)重弱化的情況下，特別是農(nóng)村稅費改革后，五保供養(yǎng)工作遇到了前所未有的困難。因此，有必要對五保供養(yǎng)工作進(jìn)行重新認(rèn)識，不應(yīng)再將其作為集體福利事業(yè)，而應(yīng)屬于農(nóng)村社會救助的范疇。在此基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的救助政策。三是社會救助資金投入不足。近年來，我省國民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)較大幅度增長趨勢，但社會救助經(jīng)費沒有能夠與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同步增長。如，我省開列的自然災(zāi)害救助經(jīng)費從1995年到現(xiàn)在仍然是2000萬元，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，實際上是呈下降趨勢。當(dāng)前，我省城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)較低、保障面較窄的問題比較突出，其主要原因，也主要是由于保障資金投入不足造成的。四是社會支持系統(tǒng)的作用弱化。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的社會救助優(yōu)惠政策，如救災(zāi)糧、油、燃料、建材等物資，隨著價格體制和流通體制的改革，能夠安排的范圍越來越小，價格也與市場價格相差無幾。城市低保只能維持低保對象的基本生活，若要解決低保對象在就醫(yī)、住房、就業(yè)、子女上學(xué)等方面的困難，需要政府有關(guān)部門和社會各界的支持，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策。但由于一些部門出于自身利益考慮，不愿出臺優(yōu)惠政策，制定、落實優(yōu)惠政策的難度較大。

（四）社會分層和社會流動產(chǎn)生的影響

一是社會利益群體與社會階層進(jìn)一步分化。改革前，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和社會管理體制下，國家是唯一的利益主體，不存在其他形式的利益群體。改革以來，隨著資源配置方式的轉(zhuǎn)變，利益主體逐步多元化，個人、組織、群體獨立的利益主體地位得到強(qiáng)化，還出現(xiàn)了一些新的利益群體，如私營企業(yè)主。過去以身份為依據(jù)的社會分層逐步被打破，工人、農(nóng)民、干部、知識分子等階層分化加快，他們中的部分人淪為貧困的可能性增大。二是人口流動速度加快。2002年全國有9000多萬農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，我省為全國主要的跨省流動的流出地。由于人口流動存在著一定的盲目性和無序性，相應(yīng)的法律保障和服務(wù)措施不健全，進(jìn)城農(nóng)民工成為社會的邊緣群體，他們的合法權(quán)益容易受到侵害，極易淪為貧困群體。大量勞動力流出，對農(nóng)業(yè)發(fā)展也產(chǎn)生一定的影響，給農(nóng)村老年人的生活扶助和精神慰籍帶來新的問題，社會救助任務(wù)進(jìn)一步加重。

二、加強(qiáng)和完善我省社會救助工作對策

科學(xué)構(gòu)筑我省社會救助體系，是解決轉(zhuǎn)型期社會問題、維護(hù)社會穩(wěn)定的迫切需要。這一體系應(yīng)以自然災(zāi)害救助和城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體，以社會互助為輔助，以臨時救濟(jì)為補(bǔ)充，以優(yōu)惠政策相配套，以社區(qū)組織為依托，以維護(hù)和保障困難群眾的基本生活權(quán)益為根本任務(wù)，堅持改革創(chuàng)新和社會化方向，不斷提高社會救助水平。

（一）搭建一平臺，發(fā)揮社區(qū)在社會救助工作的作用

隨著我國社會轉(zhuǎn)型，原來由國家和單位承擔(dān)的相關(guān)社會功能逐步推到社區(qū)，社區(qū)的社會功能在迅速擴(kuò)大。盡管近年來大力開展了社區(qū)建設(shè)工作，由社區(qū)組織來承擔(dān)政府和單位的一些社會職能。但此項工作仍然處于初期發(fā)展階段，社區(qū)掌握的社會資源還很有限，組織體系還不健全，從事社區(qū)工作人員的專業(yè)化程度還不夠高，還不能完全承擔(dān)起有關(guān)的社會職能。因此，要大力進(jìn)行社區(qū)建設(shè)，重點突出社會救助的職能，積極建立社區(qū)化社會救助體系。目前要重點搞好社區(qū)服務(wù)組織體系建設(shè)，設(shè)立社區(qū)保障服務(wù)中心，為轄區(qū)居民提供社會保障事務(wù)服務(wù)；負(fù)責(zé)審核居民享受社會救助的資格；組織社區(qū)有勞動能力的救助對象參加義務(wù)勞動，消除其“等、靠、要”依賴思想；設(shè)立捐贈接收站，搞好社區(qū)經(jīng)常性社會捐助活動，捐贈的物品優(yōu)先在轄區(qū)內(nèi)貧困群體中調(diào)劑，低保對象可以憑救助卡選用捐贈物品；積極支持志愿者組織參與社區(qū)服務(wù)。從而建立一個以人為本、講禮儀、重情誼，相互關(guān)心愛護(hù)的和諧社區(qū)。

（二）搞好兩個轉(zhuǎn)變，重新認(rèn)識轉(zhuǎn)型期的社會救助工作

1、轉(zhuǎn)變社會救助工作的價值取向。一是由恩賜觀念向權(quán)利觀念轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會救濟(jì)含有明顯的恩賜觀念，救助者常常以觀世音自居，受救助的群眾往往感恩戴德，這種行為是與現(xiàn)代社會救助有著本質(zhì)區(qū)別的。對于國家和社會來說，實施社會救助是其應(yīng)負(fù)的由法律規(guī)定的社會責(zé)任，而不是自上而下的恩賜；對于公民來說，獲得救助是其應(yīng)享有的受法律保護(hù)的基本權(quán)利。隨著人們思想觀念的轉(zhuǎn)變，法律意識的增強(qiáng)，要用具有現(xiàn)代意義的“社會救助”取代傳統(tǒng)意義的“社會救濟(jì)”，以轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的恩賜觀念。二是以物為本觀念向以人為本理念轉(zhuǎn)變。長期以來，在人們的思想和行動上，社會救助工作的主要任務(wù)似乎就是分配款物，往往把爭取上級的救助資金作為一項中心工作，一旦款物分配完畢，救助過程也就結(jié)束，使社會救助工作的重心轉(zhuǎn)向了以物為本。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，要從維護(hù)人權(quán)的角度認(rèn)識社會救助工作，弘揚以人為本的現(xiàn)念，使救助對象的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)得到應(yīng)有保護(hù)。

2、轉(zhuǎn)變社會救助工作的行為取向。長期以來，我國社會救助的行為取向突出表現(xiàn)為特殊主義，不是按照社會成員的實際困難程度進(jìn)行救助，而是劃分成若干群體，分不同對象實施救助，造成同屬國家一員，而在救助待遇上卻千差萬別。如，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，社會救助也存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別。改革開放以前，由于城市居民社會福利較高，職工工作、生活都比較有保證，因此，社會救助的重心在農(nóng)村。近年來，隨著國企改革深化，城市下崗失業(yè)人員增加，貧困人口增多，城市社會救助工作日益受到重視，而農(nóng)村社會救助工作則止步不前。再者，城市農(nóng)民工是社會的邊緣群體，城市、農(nóng)村社會救助都沒有把他們列入，屬于被人遺忘的群體。因此，社會救助的行為取向要由特殊主義向普遍主義轉(zhuǎn)變，不分種族、身份、職業(yè)等，在獲得社會救助方面一律平等。

（三）構(gòu)筑三個體系，促進(jìn)社會救助工作的全面發(fā)展

1、積極推進(jìn)依法行政，完善政策法規(guī)體系。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分，反映了政府運作方式的基本特征。近年來，城市低保的立法工作取得了重要突破，1999年國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，我省于2002年5月1日起實施《河南省〈城市居民最低生活保障條例〉實施辦法》，使城市低保工作的法制化建設(shè)邁上了一個新臺階。但是，自然災(zāi)害救助、農(nóng)村社會救助還沒有相應(yīng)的法規(guī)出臺。為此，各級政府社會救助主管部門必須實施依法行政戰(zhàn)略，一是要抓緊制訂急需的地方性法規(guī)，及時修訂不適宜的法規(guī)，搞好法規(guī)、政策之間的銜接；二是要嚴(yán)格依法辦事，全面提高依法行政的水平；三是要積極推行政務(wù)公開，轉(zhuǎn)變職能，改變管理方式，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高辦事效率；四是加強(qiáng)監(jiān)督，確保法律、法規(guī)、規(guī)章和其他政策措施得到統(tǒng)一、公正、合理的實施。

2、科學(xué)運作，完善社會救助管理體系。①強(qiáng)化政府的主體地位。社會救助對象是社會最為貧困的群體，可以說，沒有政府和社會的救助，他們就無法生存。因此，保障他們的基本生存權(quán)，是每一個政府義不容辭的責(zé)任。目前，政府在五保供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助等方面的主體作用發(fā)揮不夠。要強(qiáng)化政府在社會救助組織、管理、監(jiān)督和財政投入等方面的主體作用，逐步形成政府投入為主、集體補(bǔ)助為輔、社會共同參與的救助機(jī)制。②探索建立科學(xué)的管理機(jī)制?？蓪嵭衅毡樾院蛯ｉT性相統(tǒng)一的社會救助雙層體系，將社會救助對象分為兩個層次，一是救助對象為城鄉(xiāng)所有貧困者，為因各種原因而陷入貧困者提供救助，以涉及面廣為特征，具有普遍性特點；二是救助對象為已經(jīng)完全喪失勞動能力、沒有家庭收入和其他收入來源的人，以受益對象的專門性為特征，具有專門性特點。這樣劃分，既能對所有貧困者進(jìn)行救助，又能對特困戶進(jìn)行重點救助。③建立起規(guī)范的社會救助款物管理機(jī)制。各級政府要建立社會救助基金，強(qiáng)化財政預(yù)算，加大財政投入，增強(qiáng)社會救助的資金保障能力；社會救助資金要實行專戶管理，確保資金不被擠占、挪用、貪污等現(xiàn)象發(fā)生；在資金的發(fā)放上，引入民主決策機(jī)制，由群眾代表評定困難戶，提高資金發(fā)放的透明度，解決優(yōu)親厚友等問題的發(fā)生；進(jìn)一步探索和完善低保金社會化發(fā)放途徑，推廣由銀行、郵局等網(wǎng)點發(fā)放低保金的做法；搞好政府有關(guān)職能部門、社會輿論和新聞媒體對社會救助資金的監(jiān)督。④加大社會救助工作的科技含量。建立比較完善的貧困指標(biāo)監(jiān)測和評估網(wǎng)絡(luò)，運用現(xiàn)代技術(shù)手段，通過嚴(yán)格的家庭收入調(diào)查和計算，準(zhǔn)確核實貧困家庭的經(jīng)濟(jì)狀況和實際生活水平，制定科學(xué)的最低生活保障線和救助標(biāo)準(zhǔn)，為準(zhǔn)確實施社會救助提供保障。建立災(zāi)害管理系統(tǒng)和救災(zāi)輔助決策支持系統(tǒng)，制定災(zāi)害評估、統(tǒng)計、緊急救援辦法，探索災(zāi)情科學(xué)預(yù)報、評估、合理分配救災(zāi)款物的新途徑，不斷提高災(zāi)害救助的科學(xué)化管理水平。

3、建立有效的社會支持體系。對處于貧困之中的人員，單靠政府救助解決不了他們的所有困難，必須發(fā)動社會力量，開展社會幫扶活動，為他們提供必要的服務(wù)。政府在社會救助對象就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、自謀職業(yè)等方面制定優(yōu)惠政策；積極引導(dǎo)、鼓勵慈善團(tuán)體等非營利組織參與社會救助工作；組織、提倡開展多種形式的幫扶解困活動，如社區(qū)救助服務(wù)、志愿者活動、扶貧濟(jì)困送溫暖活動等。發(fā)動社會力量，搞好救助對象在醫(yī)療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。在教育方面，通過減免學(xué)雜費、獎學(xué)金、教育貸款和勤工儉學(xué)等方式，解決貧困家庭學(xué)生的上學(xué)問題；在醫(yī)療方面，建立起專門服務(wù)于貧困群眾的醫(yī)療補(bǔ)助、費用減免制度，確定醫(yī)療救助定點醫(yī)院，確保他們能夠獲得最基本的醫(yī)療服務(wù)；在住房方面，要通過實施“安居工程”，為貧困群眾提供廉價住房，廉租住房，使其居有住所；在司法救助方面，認(rèn)真落實《河南省法律援助條例》，為貧困群眾提供法律服務(wù)并免收、減收費用，切實維護(hù)其合法權(quán)益。通過社會各方面的支持，筑起一道牢固的社會安全網(wǎng)。

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