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內(nèi)容摘要：我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度作為政治、經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，其變革值得深入研究。本文以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革為主線，對(duì)每個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地變動(dòng)的內(nèi)容、重新分配的原因、制度得失加以探討，旨在從當(dāng)前的實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為當(dāng)前農(nóng)村土地制度的改革提供參考性建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度承包責(zé)任制

我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史沿革

農(nóng)村土地制度屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。它是約束人們土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系規(guī)則的集合，是人們圍繞土地所有、使用、收益而發(fā)生的生產(chǎn)關(guān)系制度，反映人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。具體地說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開(kāi)放前農(nóng)村土地制度的演變

1.廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制。新中國(guó)的成立初期的，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠政權(quán)的強(qiáng)制力量，廢除了舊中國(guó)的土地私有制，建立起土地農(nóng)民私有制，國(guó)家沒(méi)收封建地主、官僚資本家土地所有權(quán)，無(wú)償分給農(nóng)民，到1952年結(jié)束時(shí)，新政府給3億多無(wú)地或少地的農(nóng)民，按照“當(dāng)?shù)仄骄鶚?biāo)準(zhǔn)”無(wú)償分配了7億多畝土地，基本實(shí)現(xiàn)了“均田式”的農(nóng)民土地私有制。

2.農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民土地私有制向土地的集體所有制過(guò)渡階段。從1953年至1957年期間，根據(jù)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》和《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)村開(kāi)始進(jìn)入合作社時(shí)代，也就是土地集中經(jīng)營(yíng)，通過(guò)建立互助組、初級(jí)社、高級(jí)社把土地的農(nóng)民私有制過(guò)渡到土地的集體所有制。

3.土地的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度的建立。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開(kāi)始在全國(guó)掀起了化運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)主要是通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，也就是土地集體所有，共同勞動(dòng)。這種土地制度一直延續(xù)到1978年。

（二）改革開(kāi)放后農(nóng)村土地制度的變革

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，也可分為三個(gè)階段：

1.“公地私營(yíng)”的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。20世紀(jì)70年代末，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)自己的基本生活保障，把目光聚焦在了農(nóng)地制度的變革上。1977年安徽鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民冒著生命危險(xiǎn)，搞起了“包產(chǎn)到戶”。至此，我國(guó)農(nóng)村的體制被事實(shí)撕開(kāi)，加速了農(nóng)村土地制度變革。國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革勢(shì)在必行，確立了農(nóng)村土地集體所有，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包責(zé)任制。這是一次由農(nóng)民引導(dǎo)的土地制度創(chuàng)新，不僅帶來(lái)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，而且還引發(fā)了我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)。1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)，中共中央作出了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》(草案)，推動(dòng)了土地的家庭承包責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)行。

2.土地集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一階段農(nóng)村土地制度的大方向是由原來(lái)的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包以后獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過(guò)小、承包期過(guò)短、頻繁調(diào)整、無(wú)承包合同或承包合同不健全等問(wèn)題。為此，中央在1984年1月出臺(tái)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。1986年，中央又制定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。

3.農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善。中共中央、國(guó)務(wù)院在1993年11月《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長(zhǎng)土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；1999年1月1日起施行的新土地法，使對(duì)土地承包關(guān)系的管理逐步過(guò)渡到法治軌道，對(duì)抑制農(nóng)村土地的過(guò)快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用；2008年10月召開(kāi)的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期全黨全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的指導(dǎo)性文件。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問(wèn)題

（一）“農(nóng)村土地集體所有”模糊了土地的產(chǎn)權(quán)定位

我國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對(duì)“集體”應(yīng)如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。在（農(nóng)業(yè)法）和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?？梢?jiàn)，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級(jí)。在這里，“集體”的概念比較模糊，哪一級(jí)組織是哪些集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，很不清晰。都使農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障。

（二）農(nóng)地承包期的不穩(wěn)定導(dǎo)致農(nóng)地利用短期化

一般而言，對(duì)土地所有者來(lái)說(shuō)，其希望出租土地的期限越短越好；對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者而言，則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。自農(nóng)地實(shí)行家庭承包制以來(lái)，國(guó)家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期。農(nóng)民在承包期內(nèi)，為了追求土地利用效益的最大化，對(duì)承包土地進(jìn)行掠奪性的墾殖，包括化學(xué)肥料的濫用，破壞了土壤植被環(huán)境，加劇了土地的沙漠化、鹽堿化程度，導(dǎo)致農(nóng)村耕地面積下降。另外表現(xiàn)在隨意改變土地的性質(zhì)和用途。土地產(chǎn)權(quán)的模糊和管理上的失控，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)承包土地的隨意性開(kāi)發(fā)，突出表現(xiàn)在隨意改變耕地用途，將農(nóng)業(yè)用地改為非農(nóng)業(yè)用地。

（三）“征地價(jià)格的剪刀差”嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益

按照現(xiàn)行的土地政策，征占農(nóng)村土地的辦法是，農(nóng)村集體向征地用地單位出讓土地，不能直接買(mǎi)賣(mài)，村民委員會(huì)只能把土地賣(mài)（出讓）給國(guó)家土地管理部門(mén)，再由土地管理部門(mén)出讓（賣(mài)）給征用部門(mén)或企業(yè)，而且由政府單方確定征地價(jià)格。一般來(lái)講，政府的征地價(jià)格低，而其出售給征地單位或企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格高，即是“征地價(jià)格的剪刀差”。而微薄的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)，農(nóng)民也不能全部獲得。在政府和農(nóng)民處于市場(chǎng)不平等地位的情況下，盡管隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地價(jià)值日益凸顯，農(nóng)民的利益卻沒(méi)能隨著城市化的進(jìn)程而同步增長(zhǎng)，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

（四）缺乏嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地方面，土地市場(chǎng)管理的法律法規(guī)和各項(xiàng)制度未能有效落實(shí)，政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控還不夠有效。一些地方違反規(guī)劃和用地審批程序，擅自下放土地審批權(quán)，特別是開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村違法私自簽訂用地協(xié)議，圈占土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重影響和干擾了國(guó)家對(duì)土地供應(yīng)總量的控制和耕地保護(hù)目標(biāo)。不同區(qū)域之間，為創(chuàng)造政績(jī)吸引投資，競(jìng)相壓低地價(jià)，造成土地資源浪費(fèi)、土地資產(chǎn)流失。如何建立和完善最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度是一個(gè)遠(yuǎn)沒(méi)有解決的問(wèn)題。

改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的措施

（一）健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度

土地是國(guó)家的寶貴資源，一定要建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律，才能保護(hù)好、發(fā)展好。如果這樣的制度不建設(shè)好，僅靠人治是不行的。農(nóng)村基層干部是國(guó)家和農(nóng)民之間的橋梁紐帶，但是，他們中間有一部分人素質(zhì)不是很高，在現(xiàn)行體制下，管好用好土地存在問(wèn)題較多，所以，農(nóng)村的土地應(yīng)該收歸國(guó)家所有，使用權(quán)屬農(nóng)民，農(nóng)民享有獨(dú)立的土地使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門(mén)的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占都要制定嚴(yán)格的法規(guī)、制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。

（二）確立長(zhǎng)久的土地承包制度

十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）特別強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有的農(nóng)地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，因此，應(yīng)完善《土地承包法》，在土地承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)民土地的承包權(quán)利，制約鄉(xiāng)、村集體的權(quán)利，制止土地承包向“集體化”回歸。為此，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證制度。以確保農(nóng)地承包的“長(zhǎng)久不變”。這種方法可叫“永包制”。實(shí)行“永包制”，如果鄉(xiāng)、村干部要再調(diào)整農(nóng)民承包地的話，第一要征得承包人的同意，實(shí)行自愿原則；第二要談妥價(jià)格，實(shí)行等價(jià)交換。農(nóng)民就有了保護(hù)自己承包耕地的權(quán)利，才能和國(guó)家一起保護(hù)住農(nóng)業(yè)耕地。這有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、遏制城鄉(xiāng)上下的圈地風(fēng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善規(guī)范征地制度

中央應(yīng)抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，完善規(guī)范征地制度。要求嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。首先，《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！稕Q定》明確界定政府征地權(quán)，主要限于公益性征地，不能征用經(jīng)營(yíng)性用地。所謂公益性用地，是指國(guó)家財(cái)政出資、完全用于公共事業(yè)、非贏利性的建設(shè)用地。其次，《決定》強(qiáng)調(diào)逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。也就是在減少征地、保護(hù)耕地的同時(shí)，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安置失地農(nóng)民。

（四）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則。具體政策上要注意三點(diǎn)：要確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利。自行選擇流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的利益，切實(shí)做到流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶。要堅(jiān)持“因地制宜，形式多樣化”的土地流轉(zhuǎn)方式。在形式上，可根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和群眾意愿，采取反租倒包、轉(zhuǎn)包（轉(zhuǎn)讓）、租賃、股份合作、互換等形式；在價(jià)格上，可以通過(guò)招標(biāo)經(jīng)營(yíng)等形式，由市場(chǎng)確定，也可以在堅(jiān)持公平合理前提下，由雙方協(xié)商或市場(chǎng)評(píng)估而定；在期限上，既可以長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，也可以季節(jié)流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要做到“三不”。即不得改變土地所有制性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，就是要確實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，保證國(guó)家糧食安全。

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