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以家庭承包制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地集體所有制的主要實現(xiàn)形式。這種形式在解放農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用，是我國經(jīng)濟體制改革的成功典范之一。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度的提高，這種形式逐漸表現(xiàn)出對市場經(jīng)濟不適應(yīng)的情況，比如，現(xiàn)行家庭承包制阻礙了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展，單家獨戶的土地經(jīng)營使土地的資金技術(shù)投入受到制約，而對土地的勞動投入所引起的產(chǎn)出增加已經(jīng)達(dá)到極限，等等。農(nóng)村經(jīng)濟的市場化發(fā)展，要求土地作為一種市場資源在流動中實現(xiàn)優(yōu)化配置，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)濟以組織化的形態(tài)參與市場競爭。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在形態(tài)上具有成為市場化組織的基礎(chǔ)，并且也符合農(nóng)村土地集體所有這一基本制度要求，但以家庭為基礎(chǔ)的分散經(jīng)營體制使集體經(jīng)濟的組織效能難以發(fā)揮，因此，在堅持農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度前提的情況下，尋求適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的農(nóng)村土地集體所有制的新的實現(xiàn)形式就變得十分必要。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的缺陷

以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的主要實現(xiàn)形式。應(yīng)該說，以建立家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度改革作為中國漸進(jìn)式改革的開端，是一項偉大的制度創(chuàng)新，對激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率發(fā)揮了巨大的作用。但作為一種漸進(jìn)式改革，考慮到制度變革與社會保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問題，這種制度變革并不是根本性的，并未觸及農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度，由歷史造成的農(nóng)村土地所有制本身產(chǎn)權(quán)殘缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善現(xiàn)行土地集體所有制下兩權(quán)分離機制，必然要觸及土地的基本權(quán)屬問題，能否解決土地的基本權(quán)屬問題就成為克服現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制缺陷的關(guān)鍵。在土地集體所有制實現(xiàn)形式方面，盡管實行家庭承包制后取消了，確立了以村為單位的集體經(jīng)濟組織，但集體組織在鄉(xiāng)、村、組之間的三級架構(gòu)仍然得以保留，計劃經(jīng)濟時期形成的兼有經(jīng)濟和行政雙重職能的農(nóng)村集體組織仍然是農(nóng)村土地集體所有制最主要的形式載體。這種實現(xiàn)形式，在改革初期，在土地權(quán)益固化階段是有效的，因為此時土地的所有者權(quán)益是相對固定的，因而可以是籠統(tǒng)的、模糊的，重要的是對土地使用、收益權(quán)益的分配。而在現(xiàn)階段，當(dāng)土地作為一種經(jīng)濟資源需要通過市場機制完成配置時，當(dāng)對土地的經(jīng)營需要由分散向集中轉(zhuǎn)變時，作為土地基本權(quán)屬的所有者權(quán)益的重要性變得突出起來，而現(xiàn)行集體經(jīng)濟組織不能正確行使土地權(quán)益代表職能的缺陷也就變得突出起來。這種缺陷一方面是由農(nóng)村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也與這種形式本身已不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變化有關(guān)。概括起來，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的缺陷主要包括：

1、農(nóng)村集體中土地產(chǎn)權(quán)模糊與委托——關(guān)系顛倒導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村的集體組織。但是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界方面的模糊狀況。這種土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權(quán)的情況下，成為農(nóng)村土地所有權(quán)的法人代表，并在土地經(jīng)營中充當(dāng)了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權(quán)利主體。當(dāng)集體以土地的最終權(quán)利主體行使職權(quán)時，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體就被事實上虛置了。這使農(nóng)民的土地權(quán)益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為集體與外部利益集團共謀篡奪農(nóng)民土地權(quán)益留下了制度空間。

事實上，農(nóng)村集體不過是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合，農(nóng)民才是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體。從歷史上看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的形成，是對屬于農(nóng)民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體的定位是明確的，但在階段，農(nóng)民對土地的私有權(quán)被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農(nóng)民對土地的所有權(quán)僅通過農(nóng)村集體這一抽象概念而得以保留，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農(nóng)村土地制度實行土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營的家庭承包制，農(nóng)民取得了對土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，但由歷史形成的集體對土地的最終所有權(quán)并未回歸給農(nóng)民，這使農(nóng)村土地經(jīng)營中出現(xiàn)了集體與農(nóng)民之間委托——關(guān)系顛倒的現(xiàn)象，即作為真正的土地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民成為了土地經(jīng)營的者，而不具土地最終所有權(quán)的集體卻成為了土地經(jīng)營的委托者。這種顛倒的委托——關(guān)系本身就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置的結(jié)果，同時也扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系，無法體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體的真實權(quán)益要求，使土地經(jīng)營向市場化方向發(fā)展中難以實現(xiàn)土地權(quán)益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的根本性缺陷。如果不能克服這一制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現(xiàn)形式的創(chuàng)新都是沒有意義的。因為，從根本上講，尋求農(nóng)村土地集體所有制最佳實現(xiàn)形式的目的，仍然是為了在土地市場化經(jīng)營中充分實現(xiàn)和最大化土地產(chǎn)權(quán)主體的各項權(quán)益，而在產(chǎn)權(quán)主體虛置的任何組織內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保障是無法實現(xiàn)的。因此，建立適應(yīng)新形勢發(fā)展要求的新型農(nóng)村土地制度形式，改革農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和結(jié)構(gòu)是必要的前提。但克服農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體虛置問題并不是只有私有化或國有化這種絕對所有的非此即彼的惟一路徑。與國有企業(yè)改革的情況類似，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置問題，首先必須明確界定產(chǎn)權(quán)主體；第二，組織內(nèi)必須確立明確的委托——關(guān)系；第三，者應(yīng)置于委托者的有效監(jiān)管之下。在現(xiàn)今農(nóng)村土地制度框架內(nèi)，實現(xiàn)農(nóng)村土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的整體回歸與重新建立集體與農(nóng)民間的委托——關(guān)系是可能的，關(guān)鍵是必須從法律上明確農(nóng)民作為土地最終產(chǎn)

本文原文權(quán)主體的權(quán)利和地位。

2、農(nóng)村集體組織中行政與經(jīng)濟復(fù)合的職能干擾了土地經(jīng)營中經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)

現(xiàn)行農(nóng)村集體組織保留著計劃經(jīng)濟時的職能，兼有行政和經(jīng)濟兩方面的職能。從行政的角度講，農(nóng)村集體組織有貫徹政府政策，對農(nóng)村居民進(jìn)行社會管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的職能。從經(jīng)濟角度講，農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負(fù)責(zé)對土地使用權(quán)發(fā)包，對土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行處置，對農(nóng)村集體企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，以及對集體收益進(jìn)行分配等職能?，F(xiàn)行農(nóng)村集體組織是行政與經(jīng)濟復(fù)合的組織。農(nóng)村村級行政是政府行政對農(nóng)村的延伸，政府對農(nóng)村行政職能的實施具有一定程度的剛性約束，而農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟職能因其產(chǎn)權(quán)主體虛置而呈現(xiàn)軟性約束狀況，這使農(nóng)村集體組織的行政職能強于其經(jīng)濟職能，在農(nóng)村集體組織完成其經(jīng)濟目標(biāo)的時候，往往會受到其行政目標(biāo)的干擾，并最終以犧牲經(jīng)濟目標(biāo)而保全行政目標(biāo)的實現(xiàn)，使農(nóng)村集體組織在經(jīng)濟方面的經(jīng)營效率難以提高。另一方面，農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟職能也往往傾向于利用強化的行政職能手段加以實施，這就為村級行政負(fù)責(zé)人以行政權(quán)力“尋租”提供了便利，這同樣會損害農(nóng)村集體的經(jīng)濟利益。

3、農(nóng)村集體組織經(jīng)濟職能弱化使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為“偽經(jīng)濟實體”

所謂“偽經(jīng)濟實體”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)濟職能和職責(zé)方面的殘缺。我國農(nóng)村家庭承包制的基本特點是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村集體保留了對土地的最終所有權(quán)、最終處置權(quán)，農(nóng)民獲得了一定期限內(nèi)土地的使用權(quán)和土地產(chǎn)品的支配權(quán)、收益權(quán)。在政策范圍內(nèi)，農(nóng)民擁有對其承包地的絕對權(quán)利，集體無權(quán)干涉農(nóng)民的土地經(jīng)營活動。也就是說，農(nóng)村集體內(nèi)部的經(jīng)濟活動是獨立的、分散的，集體的經(jīng)濟活動被限制在了土地所有權(quán)管理、集體資產(chǎn)管理等范圍內(nèi)，農(nóng)村集體組織作為法人，既無需對農(nóng)民的經(jīng)營進(jìn)行管理，也無需對農(nóng)民的經(jīng)營結(jié)果負(fù)責(zé)，農(nóng)村集體作為一種經(jīng)濟組織，由于其大部分經(jīng)濟功能與職責(zé)的喪失，而成為了名實不符的“偽經(jīng)濟實體”。在自然經(jīng)濟階段，在農(nóng)村生產(chǎn)力水平適宜于分散的、小規(guī)模經(jīng)營的情況下，農(nóng)村集體的“偽經(jīng)濟實體”化實際上是對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)和回歸，因而能夠極大地調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。應(yīng)該說，在當(dāng)時情況下，弱化農(nóng)村集體經(jīng)濟，強化農(nóng)戶經(jīng)濟的集體組織“偽經(jīng)濟實體”化是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系對現(xiàn)實生產(chǎn)力的重新適應(yīng)，其成就是巨大的。但隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐步開始由獨立、分散、小規(guī)模經(jīng)營向聯(lián)合的、規(guī)?；摹I(yè)化的經(jīng)營方向發(fā)展時，必然要求有一種真正的經(jīng)濟實體作為其發(fā)展的載體。在這種載體內(nèi)，不僅需要有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且也要求其對所有經(jīng)營全權(quán)負(fù)責(zé)。而農(nóng)村集體組織的“偽經(jīng)濟實體”化使其不具備成為這種載體的條件。

克服現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟“偽實體”化與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的問題，重新強化農(nóng)村集體的經(jīng)濟職能與職責(zé)可以是一種辦法，但如果不能明確農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體在集體中的權(quán)利與地位，這種回歸就變成了對計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村集體經(jīng)濟形式的“復(fù)辟”，這明顯是違背歷史發(fā)展規(guī)律的，因而是行不通的。超越現(xiàn)有“偽經(jīng)濟實體”化的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，另外建立起新的農(nóng)村經(jīng)濟實體，這也許也可以成為農(nóng)村土地集體所有制的另一種實現(xiàn)形式。但在農(nóng)村集體與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有明確之前，新組織內(nèi)會出現(xiàn)集體、農(nóng)民和土地經(jīng)營者三者之間的復(fù)雜權(quán)益糾葛，保證組織正常運轉(zhuǎn)的權(quán)益制衡機制會因集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊而無法建立，從而最終會影響到新組織的穩(wěn)定性和經(jīng)營效率。因此，不管是對集體經(jīng)濟作實體化回歸，還是重新建立新型集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰仍然是首要的前提。二、農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革的目標(biāo)取向和原則

黨的十六屆三中全會《決定》提出“積極推行公有制的多種有效實現(xiàn)形式，加快調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)。要適應(yīng)經(jīng)濟市場化不斷發(fā)展的趨勢，進(jìn)一步增強公有制經(jīng)濟活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。”《決定》中明確了公有制實現(xiàn)形式改革目標(biāo)就是股份制，因此，農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的發(fā)展方向也應(yīng)該是建立股份制。但是，目標(biāo)的確立不等于存在可以直達(dá)目標(biāo)的路徑。在現(xiàn)行制度慣性下，采取直趨目標(biāo)的激烈改革會引發(fā)舊制度形成的利益格局的劇烈變動，從而引發(fā)激烈矛盾沖突。加大制度變革成本，甚至導(dǎo)致改革失敗。漸進(jìn)式改革的主要特點在于通過對舊制度缺陷的不斷修正，以累進(jìn)式的制度修正完成整個制度的變遷，這有利于降低制度變革的系統(tǒng)成本。在農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式由家庭承包制向股份制方向發(fā)展的過程中，技術(shù)層面的制度變遷必然受制度變革成本約束而表現(xiàn)為不斷克服舊制度缺陷的漸進(jìn)式的制度替代過程，因此，農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式最終實現(xiàn)股份制化需要通過多段式的過渡性路徑來完成，其間，對應(yīng)于不同的過渡性路徑目標(biāo)，農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式是不同的。盡管農(nóng)村土體集體所有制在不同時段的表現(xiàn)形式不同，但其最終目標(biāo)趨向是一致的，因而其改革的原則也是一致的。農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革的原則包括：

1、土地產(chǎn)權(quán)明晰原則

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制實現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其它權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權(quán)利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關(guān)系最終需要以產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)來約束。因此，農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰的關(guān)鍵是土地最終所有權(quán)的明晰。圍繞農(nóng)村土地制度中的土地最終所有權(quán)的權(quán)屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點。

三種觀點的核心其實是一致的——即對農(nóng)村土地所有制關(guān)系的調(diào)整在于以明確的制度保障明晰農(nóng)村土地所有權(quán)，分歧在于國有制和私有制對土地所有權(quán)持非此即彼的絕對所有觀念，而完善集體所有制則持相對所有觀念。隨著實踐和認(rèn)識的深入，理論界逐漸認(rèn)識到：任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執(zhí)行成本，其中也包括新制度的社會成本。在新制度執(zhí)行缺乏社會保障系統(tǒng)支持的情況下，貿(mào)然進(jìn)行孤軍奮進(jìn)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新將會付出高昂的代價，因此，中國農(nóng)村土地制度改革的重點不應(yīng)是改變土地所有制，而是調(diào)整土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說，在農(nóng)村土地制度改革中取折衷觀點的集體所有制完善論因更具有現(xiàn)實性和可操作性而逐漸成為主流理論。但是，主流理論在拋棄絕對所有觀念的同時，卻并未對如何明晰相對所有權(quán)的問題進(jìn)行深入研究，這也使現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革面臨著制度前提不確定的難題，使農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革無法深入。

農(nóng)村土地集體所有權(quán)明晰的相對性在于集體概念的相對性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當(dāng)成員發(fā)生變化時，會引起整體或局部的集體范圍或?qū)傩缘淖兓虼?，集體處在一個相對的動態(tài)調(diào)整過程中，這使集體所有權(quán)最終歸屬的確立出現(xiàn)困難。因為，所謂集體所有權(quán)其實來自對其成員所有權(quán)的集合，當(dāng)集體成員發(fā)生變化時，集體所有權(quán)勢必也發(fā)生變化，比如對退出集體組織的成員是否允許將其所有權(quán)帶走，對于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權(quán)，因此，集體所有權(quán)也會處在相對的動態(tài)調(diào)整過程中，而所有權(quán)的穩(wěn)定性又是產(chǎn)權(quán)明晰的必要條件，這就使集體所有權(quán)的明晰變得復(fù)雜和困難。因此，絕對化的所有權(quán)歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權(quán)的明晰只能是相對的。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對穩(wěn)定性；另一方面，在一定時期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對明晰是可以實現(xiàn)的。

2、市場化原則

公有制實現(xiàn)形式的選擇實質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。市場經(jīng)濟要求各經(jīng)濟主體自主決策，自負(fù)盈虧，而經(jīng)濟活動中的行政干預(yù)是與市場經(jīng)濟的要求相違背的。因此，農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實現(xiàn)形式時，必須使其成為真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟主體，這就首先必須實現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經(jīng)濟職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟實體”化問題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟主體的一項重要內(nèi)容。

市場經(jīng)濟的一個重要特征是資源在市場機制調(diào)節(jié)下通過流動實現(xiàn)優(yōu)化配置，因此，市場經(jīng)濟要求資源具有流動性?，F(xiàn)行農(nóng)村土地管理模式下，土地作為經(jīng)濟資源的流動性較低。這由兩個方面原因造成，一是國家土地管理法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村集體組織沒有土地處置權(quán)，對土地的“買”和“賣”都須通過政府進(jìn)行；二是現(xiàn)行農(nóng)村集體在土地管理上重“分”不重“統(tǒng)”，土地難以實現(xiàn)流動性配置。在現(xiàn)行制度條件下，改變政府對土地的管理機制的時機并不成熟，而改變農(nóng)村集體對土地管理重“分”不重“統(tǒng)”的現(xiàn)狀卻是可能的。在土地最終所有權(quán)明晰的情況下，集體對土地的統(tǒng)籌使用并不會引發(fā)集體、農(nóng)民之間土地權(quán)益的巨大糾紛，關(guān)鍵是集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。

3、制度變遷與社會保障系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的原則

制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認(rèn)為中國農(nóng)村改革取得成功的經(jīng)驗在于：“改革同時兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，避免產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新孤軍奮進(jìn)?！币虼耍谶M(jìn)行農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的制度設(shè)計時，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會約束條件的可能性，實現(xiàn)新制度與社會保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會保障系統(tǒng)應(yīng)有意識地實現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。就現(xiàn)有的社會保障條件來講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制經(jīng)濟的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的變革必須限定在社會主義經(jīng)濟制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計中必須考慮農(nóng)民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計及運行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對農(nóng)村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設(shè)計必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的社會接受能力。

4．因時因地制宜原則

農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的路徑選擇，其最終實現(xiàn)股份制目標(biāo)的過渡階段的多少和時間的長短，取決于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革上不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對當(dāng)時當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求的適應(yīng)程度。應(yīng)鼓勵因時因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實現(xiàn)形式。

三、農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的階段性路徑選擇

不管是何種農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，都必須滿足土地產(chǎn)權(quán)明晰這一前提條件。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰應(yīng)該是一種相對明晰，這種相對明晰是就集體與其成員間關(guān)系的相對性而言的，而不是就集體與國家的關(guān)系而言。我國《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”也就是說，在國家與集體之間，集體土地的所有權(quán)權(quán)屬是明確的，農(nóng)村土地的所有權(quán)是明確的。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺不是在國家與農(nóng)村集體之間，而是集體與農(nóng)民之間。因為，雖然《憲法》規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，但對集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的最終所有權(quán)指向模糊，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)殘缺問題。農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是在法律上明確農(nóng)民對土地的最終所有權(quán)。農(nóng)民對土地的最終所有權(quán)不必也不應(yīng)量化到個人，因為這種所有權(quán)具有集體屬性，需要適時調(diào)整。即使如此，農(nóng)民一旦獲得土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，農(nóng)民就有權(quán)對集體土地的使用發(fā)表意見，進(jìn)行監(jiān)督，并依據(jù)其所有權(quán)要求權(quán)益，農(nóng)民就可以依照集體內(nèi)的民主程序行使其作為委托者的權(quán)利，而集體組織的管理者只是者，其行為必須接受農(nóng)民的監(jiān)督，必須向集體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)?？梢?，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不困難，其問題的結(jié)點不在農(nóng)村集體，也不在農(nóng)民，而在國家土地立法的完善上。

此外，實現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟與行政職能分離，也是建立有效的農(nóng)村土地集體所有制形式的必要前提。只有實現(xiàn)了農(nóng)村集體組織經(jīng)濟與行政職能的分離，才能切斷政府對農(nóng)村集體組織經(jīng)濟活動進(jìn)行行政干預(yù)的渠道，才有可能實現(xiàn)農(nóng)村集體組織向市場化經(jīng)濟主體的轉(zhuǎn)變，才能提高集體組織的活力，增強集體組織的市場適應(yīng)能力，提高制度運行效率。

股份制是農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革的目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實現(xiàn)是一個長期的過程，在現(xiàn)行的土地承包制到股份制之間還存在著多階段的過渡形式，這些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求滿足相應(yīng)的制度條件，采取何種形式，取決于制度條件情況，并不是所有的農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的改革都必須沿著這種路徑順序進(jìn)行，也不是所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式在過渡階段都必須采取其中的某種形式，制度創(chuàng)新實踐往往會出現(xiàn)意想不到的結(jié)果，制度創(chuàng)新的有效性是由新制度效率來表現(xiàn)的。但就一般規(guī)律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式發(fā)展的遞進(jìn)脈絡(luò)。

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