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摘要：本文介紹了福建省南平市農(nóng)村稅費改革前后農(nóng)村教育經(jīng)費投入的狀況，分析了農(nóng)村稅費改革后義務教育投入所面臨的困難，提出了改革農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入保障機制的一系列措施。

關鍵詞：義務教育；經(jīng)費；保障機制；稅費改革

一、農(nóng)村稅費改革前農(nóng)村教育經(jīng)費投入概況

位于閩北山區(qū)的南平市是以農(nóng)業(yè)為主體的設區(qū)市，工業(yè)規(guī)模小，商業(yè)不發(fā)達，經(jīng)濟總量小，全市人口304萬人，農(nóng)村義務教育階段學校1971所，學生30.5萬人，農(nóng)村稅費改革前的2002年南平市教育支出占財政總支出的28.35%，比省均教育支出占財政總支出的21.64%還高出6.71%，可是人均財政對教育投入僅167元，比省人均教育投入261元還少94元。由此可見，南平市各級政府已高度重視教育投入，并盡了很大的努力，但由于南平市財政收入總量很小，目前我市縣級財政對教育投入的潛力有限，據(jù)調(diào)查，農(nóng)村稅費改革前，我市農(nóng)村義務教育正常運轉主要是靠農(nóng)村教育費附加、教育集資和當?shù)卣雠_收費政策。根據(jù)農(nóng)村稅改測算辦法，據(jù)調(diào)查2000年至2002年三年平均每年我市農(nóng)村義務教育公用經(jīng)費10098萬元，而主渠道投入為5846.35萬元，主要是財政預算內(nèi)撥款和農(nóng)村教育費附加投入，此外還有鄉(xiāng)村教育集資。我市前幾年教育公用經(jīng)費缺口大，而教育事業(yè)之所以能維持運轉，主要靠當?shù)卣雠_各種收費項目（如：普九金、義教金等）和提高學生代辦費收費標準。由于我市各縣（市、區(qū)）經(jīng)濟欠發(fā)達，財政困難，據(jù)調(diào)查各縣（市、區(qū)）稅改前三年平均財政預算內(nèi)安排教育的公用經(jīng)費嚴重不足，為保證農(nóng)村中小學正常運轉、支撐農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展，各地方政府和部門出臺收費政策，或自立項目，或提高中小學課本、簿籍講義、水電等代辦費收費標準等辦法，全市農(nóng)村中小學2002年各項地方性收入為4543.19萬元。

二、農(nóng)村稅費改革后農(nóng)村教育經(jīng)費投入狀況

各縣（市、區(qū)）財政足額安排了教職工的人員經(jīng)費和生均公用經(jīng)費，教師工資實行國庫統(tǒng)一支付，生均公用經(jīng)費是按省定的最低標準減去“一費制”中的雜費后，即小學年生均30元，初中年生均50元，基本做到了“保工資、保運轉”，如按校舍每年1.5%自然老化的比例計算每年新增危房達4萬平方米以上，每年至少需投入2000萬元改造資金，目前此項資金尚無固定的來源，農(nóng)村稅費改革后，取消了農(nóng)村教育費附加，取消了鄉(xiāng)村教育集資，取消了所有的地方性收費，使原來靠地方政策性收費彌補（掩蓋）的教育經(jīng)費缺口顯現(xiàn)出來，稅改后政策性教育經(jīng)費損失12808.59萬元。其中：農(nóng)村教育費附加2002年實征4224.43萬元；農(nóng)村教育集資2002年實征數(shù)4040.97萬元；2002年地方政府出臺和省定代辦項目收費項目4543.19萬元。稅改后省稅改辦由于采用其他渠道的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為依據(jù)，所以安排給南平市的轉移支付教育專款不足以彌補稅改后教育減收資金，省上稅改轉移支付給我市教育專項經(jīng)費和危房改造專項補助款與稅改前教育經(jīng)費投入相抵后，仍有較大的缺口?？梢?，目前的投入情況，與稅改政策中要求的稅改后教育經(jīng)費投入不低于稅改前水平，做到保工資，保運轉，保安全的目標，即“一增三?！边€有一定差距。

三、農(nóng)村稅費改革后面臨的困難

1.以“縣為主”新體制對縣級財政收入總量影響不大，而教育負擔卻增加了

農(nóng)村義務教育“以縣為主”的管理體制雖然減小了縣內(nèi)發(fā)展的不平衡，但對于貧困地區(qū)來說，縣級財政同樣十分有限，根本無法保障教育投入，對于縣級財政來說，新的體制是縣級財政與鄉(xiāng)級財政關系的調(diào)整，這種調(diào)整主要是負擔責任的調(diào)整，對縣級財政收入總量影響不大，但卻將原來由鄉(xiāng)級政府承擔的教育支出任務全部擔負起來，從而加劇了教育經(jīng)費供求矛盾。

2.縣級政府的財政責任與財政能力嚴重失衡

1994年國家實行分稅制改革后，財政結構發(fā)生了很大變化，中央財政所占的比重增大，地方財政特別是縣級財政所占比重逐年減小，許多縣市財政成為“吃飯財政”、“赤字財政”。有的縣級政府財政能力很弱，而財政責任卻十分繁重，對財政困難的縣來說是“用最柔弱的肩膀來挑最重的擔子”（承擔舉辦農(nóng)村義務教育的主要責任）。目前，有的縣（市）本級的財政收入不夠支付財政供養(yǎng)人員工資，有的縣（市）每年教育經(jīng)費支出占財政總支出的50%以上，所以縣級政府財政責任與財政能力嚴重失衡，現(xiàn)行的財政體制將舉辦農(nóng)村義務教育的責任主要放到縣級政府，不可能從根本上解決農(nóng)村中小學教育經(jīng)費短缺問題。

3.“兩基”以來學校工程欠款無力償還

據(jù)2003年調(diào)查統(tǒng)計，全市“兩基”以來學校工程欠款達1.67億元，有的工程是由工程隊墊資興建的，有的工程是向銀行貸款建的，縣、鄉(xiāng)拿不出錢來還欠款，債務不能按期償還，因追討欠款常引發(fā)事端，影響了學校正常的教育教學工作。

4.危房改造配套資金難籌措

國家和福建省都十分重視農(nóng)村中小學危房改造工作，并補助危改?？睿?、縣政府十分珍惜這筆?？?。但是中小學危房改造籌措配套資金很困難，這將在一定程度上影響危房改造工程的進度。

5.改善辦學條件步履維艱

近年來，教育事業(yè)發(fā)展迅速，辦學條件要求逐年提高，相對而言，農(nóng)村學?；A設施建設滯后，特別是農(nóng)村中小學專用教室、信息技術教育等的必備設施普遍短缺；寄宿生生活用房緊缺、簡陋，相當一部分學生還租住在農(nóng)民家中；農(nóng)村學校沒有足夠的經(jīng)費維修校舍，也沒有專項經(jīng)費及時添置實驗器材、圖書。

四、健全農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入保障機制

當前，按中央精神要建立農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的保障機制，是農(nóng)村義務教育健康穩(wěn)步發(fā)展的迫切要求，就“以縣為主”的辦學體制和現(xiàn)有條件，我認為首先必須建立以下五個方面的保障機制：

1.建立由縣級財政按時足額發(fā)放教職工工資的保障機制

按時足額領取勞動報酬是中小學教師的合法權益，確保農(nóng)村中小學教師工資發(fā)放是各級黨委和政府的重要責任。縣（市、區(qū)）政府要強化對教師工資的管理，實行縣（市、區(qū)）長負責制，認真貫徹執(zhí)行國務院和省委、省政府有關規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村中小學教職工工資收歸縣管和由縣財政統(tǒng)一發(fā)放的管理辦法，按照中央統(tǒng)一規(guī)定的工資項目和標準以及省統(tǒng)一規(guī)定的職務津貼和崗位補助標準，將農(nóng)村中小學教職工工資全額納入縣級財政預算，由縣級國庫按時足額發(fā)放，對地方出臺的各類津貼補貼，教職工應與當?shù)毓珓諉T一視同仁，不得發(fā)生新的拖欠。

2.確保農(nóng)村中小學校正常運轉公用經(jīng)費的保障機制

農(nóng)村中小學公用經(jīng)費是保證農(nóng)村中小學校正常運轉的必需經(jīng)費，是農(nóng)村義務教育投入的重要組成部分。各縣（市、區(qū)）農(nóng)村中小學公用經(jīng)費應不低于省定標準，并依法確保預算內(nèi)公用經(jīng)費逐年增長?？h（市、區(qū)）政府應根據(jù)省核定的農(nóng)村中小學日常公用經(jīng)費標準撥付學校的公用經(jīng)費，該經(jīng)費在扣除學校按省上規(guī)定向學生收取的雜費（不含濟困助學部分）后，其余應全額納入縣級財政預算并予以保證。全市縣級財政部門應統(tǒng)一設立農(nóng)村中小學公用經(jīng)費專戶，經(jīng)費使用應由縣級教育部門提出使用方案在征得同級財政同意后下達執(zhí)行。

中小學校向學生收取的雜費，必須全部用于學校公用經(jīng)費開支，不得用于教職工工資、津貼、福利、基建等開支，不得用于平衡政府的財政預算，不得從中提取任何性質(zhì)的調(diào)節(jié)基金，也不得以任何理由統(tǒng)籌、調(diào)劑或截留（本市2006年春季開始執(zhí)行農(nóng)村義務教育階段學生免雜費政策，所需資金省財政承擔80%，縣級財政承擔20%，這項資金應及時足額到位）。

3.建立農(nóng)村中小學危房改造投入機制

各級政府應根據(jù)省上要求三年內(nèi)完成現(xiàn)有中小學危房改造任務。農(nóng)村稅費改革省上轉移支付教育?？钪校磕陸獎澇霾坏陀?0%的經(jīng)費用于農(nóng)村中小學危房改造；縣級財政部門也要在預算中安排相應的配套資金；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會要對轄區(qū)內(nèi)的校舍安全負責，做到早發(fā)現(xiàn)、早監(jiān)控、早改造，并將中小學危房改造納入農(nóng)村“一事一議”范疇；同時要發(fā)揮財政資金導向作用，廣泛吸收社會資金用于危房改造。爭取與全省同步，用3年時間消除現(xiàn)存D級危房，并建立新增危房預警和正常改造經(jīng)費保障機制，確保師生安全。要繼續(xù)征足用好城鎮(zhèn)教育費附加、地方教育費附加和向企業(yè)征收的農(nóng)村教育費附加，多渠道籌措危房改造教育經(jīng)費，也可以通過村民自愿提供勞務等形式，支持農(nóng)村中小學校舍維護和修繕。

4.建立健全化解“普九”債務的有效機制

辦好農(nóng)村教育，是各級政府重要的職責，也是各級黨委加強對農(nóng)村工作領導的重要方面。要堅持農(nóng)村義務教育走持續(xù)發(fā)展的道路，營造農(nóng)村義務教育健康發(fā)展的良好環(huán)境，對各縣（市、區(qū)）“普九”中形成的債務，制定具體的還債計劃，根據(jù)財力安排償還債務專項經(jīng)費，以維護學校的正常教學秩序，推動農(nóng)村義務教育健康發(fā)展。

5.建立健全中小學濟困助學機制

要滿腔熱情地關注和解決好農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生的就學問題，抓緊建立健全資助家庭經(jīng)濟困難學生就學制度，保障他們接受義務教育的權利。各縣（市、區(qū)）政府要從財政中安排一定數(shù)量資金，按規(guī)定從學生繳納雜費中提取部分助學金，同時利用社會捐資、集資等設立專項濟困助學基金，逐步幫助學校減免家庭經(jīng)濟困難學生雜費、課本費，對家庭經(jīng)濟困難的寄宿學生提供必要的生活補助。在廣泛動員和鼓勵機關、團體、企事業(yè)單位和公民捐資助學中，對納稅人向農(nóng)村義務教育的捐贈，在應納稅所得額中全額扣除，并鼓勵“希望工程”、“春蕾計劃”等，繼續(xù)做好資助家庭經(jīng)濟困難學生完成學業(yè)。

五、強化監(jiān)督，保證運行

多年來，我們一直強調(diào)要監(jiān)督教育經(jīng)費的投入，但執(zhí)行起來，制度不完善、不規(guī)范，看起來多部門監(jiān)督，實際上沒有固定的連續(xù)的監(jiān)督，造成監(jiān)督弱化，效果不明顯。因此，我認為監(jiān)督應當做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，應當細化義務教育法，并制定具體實施辦法做到便于操作，應當由各級人大監(jiān)督同級或下級政府對農(nóng)村義務教育的投入，由人大審批教育經(jīng)費預算，由人大督查教育經(jīng)費執(zhí)行，也可以委托審計部門具體檢查，但牽頭和執(zhí)法必須以人大的身份進行才有力度，每年定期評比并通報各地農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入情況及使用效益，把這項工作列入黨政主要領導年度業(yè)績考核內(nèi)容，強化剛化監(jiān)督，使監(jiān)督切實有效。

六、農(nóng)村義務教育保障機制的改革思路和建議

1.要準確測算辦學成本

要建立科學合理的農(nóng)村義務教育投入保障機制，就必須足額安排教育經(jīng)費預算，要準確編制教育經(jīng)費預算就必須科學測定義務教育階段生均培養(yǎng)成本，確定了培養(yǎng)成本就能依據(jù)學生數(shù)計算一個縣（市、區(qū)）的義務教育經(jīng)費需求，并以此納入公共財政供給安排，也就可以根據(jù)各級財力狀況合理分擔教育培養(yǎng)經(jīng)費。測定生均培養(yǎng)成本同時也是準確制定科學合理的生均公用經(jīng)費標準和學生雜費標準的依據(jù)，只有確定了生均培養(yǎng)成本，才能解決“教育經(jīng)費需多少，縣級財政能給多少，省級財政能補多少（轉移支付），該向學生收多少”的問題。

2.要分級承擔教育經(jīng)費

綜合上述情況，我們應當清醒地看到，農(nóng)村義務教育發(fā)展客觀上遇到一些困難，我們不能回避而必須正視它并采取切實措施予以解決，依據(jù)《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的精神，我認為農(nóng)村義務教育管理體制應當從“以縣為主”向“教育管理以縣為主，教育投入中央地方共擔”的方向過渡，同時建議：（1）縣級財政承擔義務教育的工資等人員經(jīng)費；（2）省級財政承擔義務教育的校舍維修改造和設備購置（如：計算機、多媒體、語音等大型批量教學設備）專項經(jīng)費等；（3）中央財政承擔義務教育的公用經(jīng)費。這樣才能平衡公共財政負擔，實現(xiàn)教育投入均衡，保障全國義務教育的公平和促進義務教育穩(wěn)定健康發(fā)展

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