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本文作者：高鵬伍瓊作者單位：中央民族大學

云南省開遠市雨露社區(qū)發(fā)展的制度保障

為了加快“雨露社區(qū)”的建設(shè)與發(fā)展，紅河州委、州政府以及開遠市政府，出臺了一系列針對雨露社區(qū)的政策和措施。如:《雨露社區(qū)居民最低生活保障規(guī)定》、《雨露社區(qū)生產(chǎn)效能激勵機制》等，并建立了社區(qū)居民的求職模擬制度、工資獎勵機制。開遠市政府還對戒毒所和“雨露社區(qū)”興辦的企業(yè)在稅費方面給予最大限度的減免，為社區(qū)建設(shè)提供人力、物力、財力等多方位的支持;對入住“雨露社區(qū)”的戒毒康復(fù)人員實行社會低保政策，衛(wèi)生和教育部門還向“雨露社區(qū)”派駐專業(yè)人員，開展醫(yī)療和教育培訓工作;工、青、婦組織與社區(qū)建立了康復(fù)人員回歸社會培訓幫教站，使社區(qū)人員通過康復(fù)勞動，在學習生存技能的同時，培養(yǎng)起良好的心態(tài)，為重返社會做準備。

云南省開遠市雨露社區(qū)的管理

(一)社區(qū)的管理模式

雨露社區(qū)的人員構(gòu)成主要分為兩部分:一是戒毒期滿后自愿留下的康復(fù)人員，以及離開戒毒所后自愿加入社區(qū)的人員，這一部分人員被稱作“學員”、“參與人員”或“社區(qū)居民”;另一類是在社區(qū)進行強制戒毒的吸毒人員。兩類人員實行分類管理。社區(qū)居民由社區(qū)領(lǐng)導和居民自身進行管理，而強制戒毒人員仍由戒毒所管理;社區(qū)居民的生活條件明顯高于強制戒毒人員，不僅可以通過勞動領(lǐng)取工資，而且還可以在社區(qū)中結(jié)婚生子，其日常生活與其他社區(qū)的居民無異。在具體的管理模式上，雨露社區(qū)參照街道社區(qū)居委會管理體制，建立了以公安機關(guān)管理為輔，以“社區(qū)居民”自我管理為主的社會化自我管理模式，由強制隔離戒毒所領(lǐng)導擔任社區(qū)居民委員會的“主任”;通過民主選舉，在“社區(qū)居民”中產(chǎn)生社區(qū)協(xié)管委員會，共同對社區(qū)進行社會化管理。在管理制度上，“社區(qū)居民”與社區(qū)簽訂《開遠市雨露社區(qū)居民居住協(xié)議》，雙方以《禁毒法》為依據(jù)，社區(qū)為“社區(qū)居民”提供各種鞏固戒毒成果的措施，為其提供工作崗位;而“社區(qū)居民”則自覺履行居住協(xié)議的規(guī)定，遵守《禁毒法》的有關(guān)規(guī)定，通過繳納較低的房租，即可在社區(qū)內(nèi)租賃房屋，并開始生活(居民入住社區(qū)完全出于本人自愿，如果想退出社區(qū)，可向社區(qū)居委會提出退出申請)。根據(jù)雨露社區(qū)最初的建設(shè)原則，社區(qū)堅持“由公安管理，逐步轉(zhuǎn)向社會化管理，由封閉或半封閉管理，到全部開放的社區(qū)過渡”的發(fā)展思路，在現(xiàn)階段實行半開放式管理，“社區(qū)居民”享受國家法定節(jié)假日，平時有事可以請假外出或回家。

(二)社區(qū)的組織機構(gòu)與日常管理

1．組織機構(gòu)與職責

雨露社區(qū)的社區(qū)機構(gòu)主要有居民委員會、社區(qū)協(xié)管委員會、社區(qū)工會、婦女代表大會等十多個組織，所有組織皆由社區(qū)居委會領(lǐng)導。社區(qū)居委會于2009年6月25成立，戒毒所所長當選為居委會主任，主要負責指揮和協(xié)調(diào)，領(lǐng)導其他機構(gòu)和組織的工作;社區(qū)協(xié)管委員會于2008年10月15日成立，成員由社區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，每兩年選舉一次，首屆協(xié)管會通過差額選舉方式，從全社區(qū)十二名候選人中選舉產(chǎn)生主任一名、副主任兩名、委員四名。協(xié)管會的主要工作是根據(jù)居委會的部署，對社區(qū)大大小小的各項工作監(jiān)督管理，如:商貿(mào)街的進貨賣貨、學員出入社區(qū)的請假休息、工資發(fā)放登記、藥品發(fā)放登記、食堂經(jīng)營、園區(qū)綠化與日常衛(wèi)生、房屋裝飾維修、居民作風紀律、居民家庭矛盾和糾紛調(diào)解等。協(xié)管會每周要召開總結(jié)會，討論需要解決的問題，然后上報居委會。根據(jù)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，雨露社區(qū)實行民主化管理，將逐漸由民警管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬用褡晕夜芾頌橹?，民警管理為輔”的社會化管理模式。目前，社區(qū)共有民警24人，所長1人，教導員1人，副所長2人，中隊長5人，另有工勤人員9人，其中，由中隊長服務(wù)社區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營活動的組織和管理。

2．工作人員薪酬與社區(qū)資金管理

居委會工作人員多為戒毒所工作人員，其工資由市財政負擔，擔任居委會職務(wù)無額外工資收入;社區(qū)協(xié)管會工作人員則由市財政支付工資，每人每月1000元;社區(qū)居民參加生產(chǎn)活動，可領(lǐng)取工作報酬。在社區(qū)資金管理方面，社區(qū)經(jīng)費主要來源于政府的財政撥款、社區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)盈利，以及房屋租金三方面。社區(qū)生產(chǎn)企業(yè)的盈利每月均須上交開遠市財政，財政局再將錢返回市公安局，由公安局發(fā)給戒毒所。這部分資金主要用于戒毒康復(fù)人員(社區(qū)居民)的生活開支，包括一日三頓的伙食、醫(yī)療衛(wèi)生、年終評選優(yōu)秀居民的獎金、節(jié)假日活動支出等。

3．民主管理

雨露社區(qū)實行民主化管理，不僅多數(shù)社區(qū)管理人員由居民民主選舉產(chǎn)生，居民還可以參與社區(qū)各種規(guī)章制度的制定，現(xiàn)在雨露社區(qū)實行的《出入請假制度》、《獎懲制度》、《財務(wù)制度》和《管理制度》等10多項管理規(guī)章制度，都是由社區(qū)居民參與討論，并修改制定的。在社區(qū)規(guī)劃過程中，居民意見也得到很好的尊重。因為雨露社區(qū)是一個針對戒毒人員的特殊社區(qū)，與其他社區(qū)有所不同，在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃方面，對于酒吧、網(wǎng)吧等設(shè)施是否可以在社區(qū)內(nèi)設(shè)置的問題，居民和社區(qū)管理人員之間存在不同意見。為此，居委會主任(戒毒所所長)專門就這一問題，向社區(qū)居民發(fā)放了調(diào)查問卷，在多數(shù)居民(戒毒人員)同意的情況下，雨露社區(qū)建起了酒吧和網(wǎng)吧。

(三)社區(qū)的生產(chǎn)經(jīng)營活動

雨露社區(qū)建有專門的工業(yè)生產(chǎn)區(qū)，由戒毒所人員(兼居委會職務(wù)者)專門負責組織生產(chǎn)活動，生產(chǎn)區(qū)的工作人員皆為社區(qū)居民。在社區(qū)的投資企業(yè)，按照社會福利企業(yè)進行管理，享受各項工商稅務(wù)和各管理部門給予的優(yōu)惠政策，同時無需支付房屋租金及出讓金。而且，社區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的許多產(chǎn)品被納入政府采購目錄，如課桌椅、熱水器等。從2002年至2012年，在戒毒所原有項目的基礎(chǔ)上，社區(qū)累計引入28個生產(chǎn)項目，技術(shù)型生產(chǎn)項目占73.3%。目前，雨露社區(qū)擁有太陽能熱水器加工、皮具制造、服裝加工、套裝門加工制作、太陽能玻璃管鍍膜等17個生產(chǎn)項目，建設(shè)種植、養(yǎng)殖基地60畝，能夠為社區(qū)居民一次性提供2000多個勞動崗位［7］。在眾多企業(yè)中，石林牌膠(足球)鞋生產(chǎn)廠月產(chǎn)膠鞋100萬雙，2009年生產(chǎn)總值達1300萬元，純利潤220萬元［9］，為社區(qū)最大的企業(yè)。2010年，社區(qū)生產(chǎn)總值達7300余萬元，利潤為400余萬元［8］。

(四)社區(qū)居民的生活狀況

目前，社區(qū)共有916人，其中社區(qū)居民516人，有88對已結(jié)婚成家。社區(qū)居民的生活來源主要有三部分:一是參加社區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的勞動所得，二是在社區(qū)進行經(jīng)營活動所得(居民可通過申請、競標、審批等程序，申請開辦私營企業(yè)，如燒烤店、理發(fā)店等，并且可獲得政府資助，月房租為160元)，三是社會救助(生產(chǎn)能力較差者，被納入開遠市低保覆蓋范圍，同時社區(qū)也提供額外的救助。從2007年至2011年底，社區(qū)共有118人被納入城市低保范疇，累計發(fā)放低保金60余萬元)。2010年社區(qū)居民實際月收入930元，月人均實發(fā)工資690元(居民的伙食由社區(qū)統(tǒng)一負責，伙食費由居民個人負責，社區(qū)提供伙食補助，居民伙食費及其他費用直接從工資中扣除)。社區(qū)居民的住房皆被列入政府廉租房建設(shè)計劃，而且，出于人性化考慮，社區(qū)居民需求的不同，建設(shè)有單間(16平方米)、夫妻間(30多平方米)、家居房(50多平方米)三種房屋類型，每平方米月租金0.5元，社區(qū)居民可自主選擇;同時，社區(qū)提供電視機、床、桌等家具，其租金共5元。社區(qū)除了配備超市、商店(化妝品店、冷飲店等)、網(wǎng)吧、電話吧、理發(fā)室等設(shè)施外，還設(shè)有醫(yī)療機構(gòu)(由政府派駐專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，為居民提供24小時免費治療)、“法律援助工作室”(為居民提供法律援助服務(wù))等，充分保障居民的基本生活需要。社區(qū)居民除了參加生產(chǎn)活動外，還有著豐富的業(yè)余活動。居民自愿成立了“雨露社區(qū)藝術(shù)團”，與社區(qū)管理人員共同組織各種文藝表演活動;社區(qū)還辦有專門的出版刊物———《雨露心聲》，供社區(qū)居民發(fā)表文章。2010年，開遠市團委又為社區(qū)建立了“青年希望書屋”，并捐贈了價值7000余元的法律、文學、科技等各類書籍300余冊，進一步豐富了居民的業(yè)余文化生活。目前，居民可以讀書看報、上網(wǎng)、打球、下棋、看電視、參加文藝演出、與民警聊天談心，文化活動形式多樣。此外，社區(qū)居民還開展各種獻愛心活動，自發(fā)為汶川大地震、云南大旱、貧困學生、困難家庭等捐款21500元(2008年至2010年上半年)。

“雨露模式”的經(jīng)驗與持續(xù)發(fā)展

(一)“雨露模式”的經(jīng)驗

雨露社區(qū)為已完成強制戒毒人員，以及戒除毒癮但又不能或不愿回歸社會的特殊群體，提供了一個生存空間，作為他們身心健康發(fā)展與行為矯正的中途驛站和最終回歸社會的場所。在這里，戒毒人員與戒毒所管理人員、民警和諧相處，沒有歧視與不平等，在共同社區(qū)建設(shè)的過程中，居民(戒毒人員)積極參與，其民主權(quán)益得到保障和維護，“警民關(guān)系”和諧，營造了人與人之間相互關(guān)愛的氛圍，促進了戒毒人員心理健康的恢復(fù)。同時，通過組織居民(戒毒人員)參加生產(chǎn)勞動，既創(chuàng)造了社會財富，讓戒毒人員看到了自身的價值所在，重新樹立了人生的自信心，同時也培養(yǎng)了戒毒人員的生存技能(截至2011年上半年，從“雨露社區(qū)”回歸社會的1306名戒毒康復(fù)人員，均掌握了一種或多種技能，其中，焊工518人、縫紉工412人、鉗工388人、電工393人，有467人已取得勞動部門頒發(fā)的資質(zhì)證書)，最終成功實現(xiàn)了戒毒康復(fù)人員“重返社會”的目的，形成了獨具特色的“雨露模式”。以下是雨露社區(qū)模式得以成功的幾點經(jīng)驗:第一，以人為本的管理理念。戒毒人員并沒有因為吸毒的緣故而被社區(qū)視為特殊人群，并對他們采取歧視措施。相反，雨露社區(qū)本身創(chuàng)立就是為這些戒毒人員服務(wù)的，其最終目的是為了幫助他們重返社會，在社區(qū)管理的過程中，戒毒人員(社區(qū)居民)的各項權(quán)益均得到保障和尊重，警民關(guān)系和諧。第二，集康復(fù)、生產(chǎn)與生活于一體的管理方式。社區(qū)注重戒毒人員健康心理的培養(yǎng)，在提供各種醫(yī)療服務(wù)，保障其健康與安全的同時，還開展各種心理咨詢活動。同時，通過組織生產(chǎn)的方式，鼓勵戒毒人員自食其力，創(chuàng)造社會財富，在幫助其學習生存技能的生產(chǎn)過程中，重塑了戒毒人員的自信心。而且，社區(qū)健全的生活設(shè)施，以及人性化的管理、多種多樣的文化生活，讓戒毒人員在生產(chǎn)生活中感受到了社區(qū)的溫暖，最終能夠以健全的人格重新融入社會生活。第三，政府的大力支持。社區(qū)在建設(shè)之初，雨露社區(qū)即得到了公安部、省政府、州政府和市政府的支持，在過億的財政投入的過程中，紅河州政府和開遠市政府出臺了各種優(yōu)惠措施，從社區(qū)建設(shè)用地、居民戶籍管理、居民醫(yī)療保障、城市最低生活保障、廉租房建設(shè)，到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營優(yōu)惠和減免，將社區(qū)生產(chǎn)產(chǎn)品納入政府采購目錄。這些措施的出臺和實施，是雨露社區(qū)建設(shè)得以成功的重要制度保障，這同時也表明，針對戒毒人員這一特殊群體的社區(qū)管理模式最終能夠成功，在很大程度上依賴于政府的扶持和幫助，這是“雨露模式”最突出的特點。

(二)社區(qū)的持續(xù)發(fā)展

盡管社區(qū)發(fā)展取得了成功，但仍存在一定的問題。如:自愿式的入住規(guī)定，容易使原有居民長期在社區(qū)居住，不愿重返社會，進而擠占社區(qū)資源，導致其他戒毒成功的人員難以申請入住;社區(qū)與戒毒所兩者之間的關(guān)系難以界定，戒毒所強制戒毒人員與社區(qū)居民兩類人群之間的管理困難;社區(qū)建設(shè)過度依賴政府財政投入，建設(shè)資金來源單一。針對這些問題，在未來的發(fā)展過程中，社區(qū)應(yīng)做到以下幾方面:第一，準確定位。在社區(qū)發(fā)展目標定位上，社區(qū)是專門針對成功戒毒的人員而建立的，肩負有重要的社會職責，不同于一般社區(qū)，尤其在社區(qū)建設(shè)過程中有大量的政府投入。因此，社區(qū)在實現(xiàn)社會化管理的過程中，仍然要做好戒毒康復(fù)人員的“接納”和“輸出”工作，要加強對社區(qū)居民的心理引導，積極鼓勵他們重返社會，從而吸納更多的戒毒人員，使社區(qū)的社會效益最大化。第二，理順關(guān)系。由于社區(qū)是在戒毒所基礎(chǔ)上建立起來的，兩者之間關(guān)系模糊，尤其是在社區(qū)的管理模式上。因此，要進一步理順社區(qū)與戒毒所之間的關(guān)系，明確雙方的權(quán)責義務(wù)，包括管理人員的職責、共有場地使用、人員管理等，同時加快社區(qū)的居民自治進程。第三，加快發(fā)展。社區(qū)目前有十多個生產(chǎn)企業(yè)，而且有政府的優(yōu)惠扶持政策，在今后發(fā)展過程中，社區(qū)要積極利用這些資源，加快社區(qū)企業(yè)發(fā)展，增強社區(qū)自身的“造血”功能。同時，積極吸納社會力量參與社區(qū)建設(shè)，減少對政府財政投入的依賴，最終實現(xiàn)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。