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摘要：從目前我國(guó)社會(huì)保障現(xiàn)狀看，財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的能力還不足，社會(huì)保障籌資方式還較單一，籌資途徑有限。由于各地基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)條件和狀況不同，農(nóng)村財(cái)政保障實(shí)現(xiàn)了路徑也不盡相同，在籌資方面要結(jié)合各地實(shí)際，創(chuàng)新籌資方式，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)政保障，提高政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障補(bǔ)貼水平，同時(shí)借鑒國(guó)外優(yōu)秀多元化、多層次的籌資模式，通過有選擇的征收社會(huì)保障稅、發(fā)行特種國(guó)債等，進(jìn)而優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村財(cái)政保障與社會(huì)保障籌資模式，扎實(shí)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村財(cái)政保障；社會(huì)保障；籌資模式；優(yōu)化途徑

隨著改革開放成果的逐步顯現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了翻天覆地的變化，特別是在農(nóng)村人均收入、人均可支配收入上與改革開放之前相比呈現(xiàn)出巨大的增長(zhǎng)幅度，為社會(huì)保障工作的開展奠定了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障工作正在從國(guó)家保障型向社會(huì)保障型進(jìn)行轉(zhuǎn)變，而農(nóng)村社會(huì)保障工作隨著農(nóng)村保障制度的確立和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的富足，保障工作也開展的有聲有色。［1］但是，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障仍然以自我保障為主，其他途徑的社會(huì)保障力量明顯不足，社會(huì)保障資金籌集的渠道相對(duì)單一，資金籌措力度相對(duì)有限。特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)保障舍業(yè)發(fā)展較為薄弱，籌集資金更加捉襟見肘，針對(duì)當(dāng)前社會(huì)保障建設(shè)現(xiàn)狀，必有采取有力措施，從國(guó)家和社會(huì)層面加大對(duì)社會(huì)保障制度的支持，不斷優(yōu)化農(nóng)村財(cái)政保障和社會(huì)保障資金籌集模式，創(chuàng)新籌集渠道增加資金來源。惟其如此，才能穩(wěn)固農(nóng)村社會(huì)保障體系，安定社會(huì)和諧發(fā)展。

一、問題的提出

社會(huì)保障源于英文翻譯，原意是社會(huì)安全，核心為通過社會(huì)保障體系的建立形成社會(huì)整體安全網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社會(huì)安定起到巨大的保障作用。十六大報(bào)告中指出：我國(guó)要將建立相對(duì)健全的社會(huì)保障體系作為建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)。這也標(biāo)志著我國(guó)首次正式提出有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系制度的建立。十六大之后各地不斷加大財(cái)政投入，按照國(guó)務(wù)院要求，從新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度入手，逐步加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)步伐。十七大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。［2］通過探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建立進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系。但目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋面小、實(shí)施范圍窄、統(tǒng)籌層次低的問題較為突出。對(duì)到2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有一定的阻礙作用，如何破解這一難題就成為擺在研究者面前的一道重要課題。新型農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)現(xiàn)重要基礎(chǔ)就是財(cái)政資金支持，沒有資金支持好的制度就沒有合適的落腳點(diǎn)，農(nóng)民享受保障也就成為空談，因而社會(huì)保障籌資就成為社會(huì)保障體系建立的核心問題，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系，難就難在資金問題。實(shí)現(xiàn)好2020年我國(guó)社會(huì)保障的宏偉目標(biāo)，必須解決好農(nóng)村財(cái)政保障和社會(huì)保障籌資問題，通過制度建立、途徑拓展等有效方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，從實(shí)際出發(fā)才能探尋出這一問題解決的有效途徑。

二、目前我國(guó)社會(huì)保障籌資現(xiàn)狀與問題分析

（一）資金籌措途徑單一，缺少資金支持

從目前我國(guó)實(shí)行的社會(huì)保障制度看，社會(huì)保障資金籌措渠道較為單一，并沒有如同西方國(guó)家實(shí)行多渠道資金籌集模式，僅有大病醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村社會(huì)保障體系中，按照繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳納和運(yùn)行。各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)用由農(nóng)民承擔(dān)部分較少，政府補(bǔ)貼占絕大部分，但存在資金缺口，就目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)經(jīng)出現(xiàn)支付危機(jī)，特別是個(gè)人賬戶空賬規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了驚人的數(shù)字，并有增長(zhǎng)趨勢(shì)，為此國(guó)家采取推遲退休年齡等政策進(jìn)行彌補(bǔ)，但短期內(nèi)效果將不會(huì)明顯。

（二）法律制度相對(duì)缺乏，體制管理分割

目前我國(guó)的城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)在管理部門設(shè)置、制度與機(jī)制運(yùn)行之間存在工作方法不協(xié)調(diào)的問題，在一些地方和省市存在重復(fù)參保重復(fù)補(bǔ)貼等資源浪費(fèi)現(xiàn)象，在具體社會(huì)保險(xiǎn)征收體制上主要有省一級(jí)政府進(jìn)行設(shè)置和規(guī)定，這就造成了省與省之間的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定出現(xiàn)不一致，在社會(huì)保障體系建設(shè)和管理上出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。此外，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌還存在一定問題，城鄉(xiāng)低保、社會(huì)保險(xiǎn)在統(tǒng)籌規(guī)劃和安排上還不盡人意。

（三）社會(huì)保障體系不完善，城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展不平衡

從覆蓋范圍和保障水平上看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系覆蓋范圍較窄，保障水平不高，再加上農(nóng)村地區(qū)人口老齡化問題嚴(yán)重，原有的醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)等條件不充足，社會(huì)保險(xiǎn)缺少有效的資金積累，一系列現(xiàn)實(shí)問題導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系在政策制定上措手不及。我國(guó)社會(huì)保障制度直接面臨著養(yǎng)老負(fù)擔(dān)過重，籌集資金難度和渠道逐年加的挑戰(zhàn)。另一方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障發(fā)展很不平衡，特別是農(nóng)村落后地區(qū)，有些人口還沒有解決貧困和溫飽問題，更不要說納入到社會(huì)保障體系中來，提到資金籌集就更是天方夜譚，既要堅(jiān)持“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的基本方針。［3］不但增加社會(huì)保障的公平性和合理性也要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)目前較為困難的農(nóng)村社會(huì)保障，要加大投入力度對(duì)歷史遺留的問題提出對(duì)策進(jìn)行疏導(dǎo)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保障體系的覆蓋范圍，推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)步伐。

三、社會(huì)保障籌資模式分類比較

目前看要想解決我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障籌資困境，就要進(jìn)一步拓寬農(nóng)村社會(huì)保障籌資途徑，建立能夠有效保障資金投資運(yùn)行制度，完善基金安全和保值增收手段，建立全國(guó)性質(zhì)的社會(huì)保障基金和社會(huì)儲(chǔ)備基金用以解決即將到來的我國(guó)農(nóng)村老齡化問題，通過開源節(jié)流手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障資金運(yùn)行始終保持在一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間之內(nèi)。加大社會(huì)保障資金渠道安全監(jiān)管力度，對(duì)騙保、挪用社會(huì)保障資金的打擊力度，規(guī)范資金運(yùn)行切實(shí)保障農(nóng)村參保人員的切身利益。從國(guó)際上借鑒外國(guó)寶貴的社會(huì)保障基金籌資方式，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，探索出適合我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的農(nóng)村社會(huì)保障籌資方式。

（一）國(guó)外社會(huì)保障籌資方式

目前世界各國(guó)社會(huì)保障資金渠道有三種類型：一是對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行社會(huì)保障稅的征收，政府通過確定稅收的方式對(duì)參保人員進(jìn)行社會(huì)保障基金籌集，并縣委直接的財(cái)政收入，通過專門的部門進(jìn)行管理，確保資金使用合理安全。二是通過繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，建立雇主與雇員間共同承擔(dān)繳費(fèi)任務(wù)，并不直接成為財(cái)政收入，但要通過制定的社會(huì)保障部門進(jìn)行管理和安排。三是強(qiáng)行儲(chǔ)蓄形式，雇主要承擔(dān)雇員一部分社會(huì)保障金，而雇員也要承擔(dān)小部分社會(huì)保障金，二者共同存入個(gè)人指定社會(huì)保障賬戶。在賬戶內(nèi)所得均歸個(gè)人所有，政府干涉權(quán)利和范圍有限。三者比較社會(huì)稅收制要較強(qiáng)的法律約束性，使用范圍較廣，社會(huì)保障統(tǒng)籌繳費(fèi)法律約束性不強(qiáng)，管理分散。而儲(chǔ)蓄制度利益機(jī)制明顯，適合的國(guó)家和范圍受到人后和發(fā)展水平的制約。相對(duì)我國(guó)而言這三種社會(huì)保障籌資方式都不能完全借鑒，繳費(fèi)制存在拖欠社會(huì)保障金現(xiàn)象，實(shí)行儲(chǔ)蓄制我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)還比較薄弱。因此，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障籌資必須另辟蹊徑，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)結(jié)合具體國(guó)情。

（二）我國(guó)社會(huì)保障籌資模式

從目前看，我國(guó)社會(huì)保障的籌資方式仍然以“社會(huì)統(tǒng)籌”方式為主，特別在農(nóng)村在尊重、平等、自愿的原則下實(shí)現(xiàn)資金的社會(huì)統(tǒng)籌，但經(jīng)過這些年的驗(yàn)證，這種方法存在一定弊端，故此對(duì)我國(guó)社會(huì)保障籌資模式進(jìn)行改革勢(shì)在必行，通過改費(fèi)為稅，增加農(nóng)村保障籌資方式，在社會(huì)保障資金不足的情況下也可以同步其他稅收轉(zhuǎn)移支付來滿足社會(huì)保障資金缺口。首先，征收社會(huì)保障稅。從保障稅與社會(huì)保障支出關(guān)系出發(fā)，采取社會(huì)保障稅占社會(huì)保障支出較大比重的籌資方式，從而替代目前我國(guó)正在實(shí)行的“社會(huì)統(tǒng)籌”的社會(huì)保障籌資方式。原因有二：一是從我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況看，我國(guó)農(nóng)村已經(jīng)具備了征收社會(huì)保障稅的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，2014年我國(guó)的農(nóng)村居民人均可支配收入10489元，比上年增長(zhǎng)11.2%；農(nóng)村居民人均純收入為9892元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)9.2%，特別是近兩年我國(guó)的農(nóng)村人均收入與可支配收入的增長(zhǎng)速度已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)人口的人均收入與可支配收入，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)看，實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障稅征收具備了較好的經(jīng)濟(jì)條件。［4］二是征收社會(huì)保障稅更有利于城市反哺農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，社會(huì)保障稅的收入和支出具有相對(duì)對(duì)稱性，是真正意義上的對(duì)農(nóng)民有力的社會(huì)政策，農(nóng)民從收益角度看也會(huì)對(duì)這一征收社會(huì)保障稅制度加以贊成。其次，建立農(nóng)民工參保工作。隨著我國(guó)二元制人口制度的放開，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，目前我國(guó)農(nóng)村人口正在大規(guī)模轉(zhuǎn)移。這部分人口我們稱為農(nóng)民工，他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展和城市建設(shè)作出巨大貢獻(xiàn)，不斷推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)水平和發(fā)展水平，但與此同時(shí)他們并沒有享受到社會(huì)保障給他們帶來的具體好處。在城市他們是農(nóng)村戶口無法享受城市低保和城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)保險(xiǎn)和政策，在農(nóng)村由于長(zhǎng)期脫離農(nóng)村生活在農(nóng)村辦理相關(guān)保險(xiǎn)時(shí)又不能及時(shí)進(jìn)行繳費(fèi)，致使大部分始終游離在我國(guó)社會(huì)保障體系之外，如果能夠通過制度建立和相關(guān)立法保障，對(duì)這部分人進(jìn)行參保也是對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障籌資渠道的一種優(yōu)化，同時(shí)這也是保障農(nóng)民工應(yīng)到享有的部分權(quán)利的具體落實(shí)，無論這部分人最終以何種形式參加到社會(huì)保障體系中來，這都是對(duì)我國(guó)社會(huì)保障籌資模式的一種探索和實(shí)踐，將會(huì)為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)探索出一條新途徑，也是在具體踐行維護(hù)農(nóng)民切身利益。再次，創(chuàng)新籌資渠道。對(duì)于西部地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可以采取相應(yīng)的以土地、房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)形式進(jìn)行社會(huì)保障置換。西部農(nóng)村落后地區(qū)，農(nóng)村貧困人口居多，這些貧困農(nóng)民無論是采取社會(huì)統(tǒng)籌還是個(gè)人賬戶保障資金到位都很困難，特別是一些溫飽都成為問題的地區(qū)，結(jié)合地方實(shí)際采取有效形式，創(chuàng)新籌資渠道，才能真正的將這部分人納入到社會(huì)保障體系中來。一是以土地進(jìn)行社會(huì)保障置換。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記和頒發(fā)證書工作的開展，已經(jīng)能夠允許部分農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行交易和流通，對(duì)于年齡較大的西部貧苦地區(qū)的農(nóng)民已經(jīng)無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和耕作，可以通過建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與社會(huì)保障進(jìn)行合理置換，在既不損害農(nóng)民切身利益和維護(hù)市場(chǎng)公平的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換給社會(huì)保障管理部門，再由社會(huì)保障管理部門對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行管理和處置，置換出資金，能夠保證個(gè)人社會(huì)保障資金正常運(yùn)行。二是通過農(nóng)民的宅基地、名下房產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)保障置換，特別是無人贍養(yǎng)的老人，孤寡老人可以通過宅基地和房產(chǎn)置換社會(huì)保障，社會(huì)保障管理部門通過宅基地交易或者是房產(chǎn)處置，再有國(guó)家進(jìn)行相應(yīng)的政策指導(dǎo)和財(cái)政補(bǔ)貼，讓這部分沒有資金和能力的老人能夠真正的享受到社會(huì)保障所帶來的福利政策。

四、優(yōu)化農(nóng)村財(cái)政保障與社會(huì)保障籌資模式的幾點(diǎn)思考

首先，要做好“開源節(jié)流”工作。一方面我們要研究目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)際情況，結(jié)合不同地區(qū)的不同特點(diǎn)有針對(duì)性的制定適合當(dāng)?shù)厝藢?shí)際的社會(huì)保障基金籌資渠道，充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金；另一方面要建立相應(yīng)的社會(huì)保障基金投資運(yùn)營(yíng)制度，建立社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備金，切實(shí)保障當(dāng)前支付能力和基金安全，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的長(zhǎng)期平衡，做好“開源”工作。另一方面，還要對(duì)建立自上而下的社會(huì)保障體系建設(shè)，減少審批事項(xiàng)和相關(guān)環(huán)節(jié)，避免重復(fù)繳稅、重復(fù)審批、重復(fù)管理，減少相關(guān)部門設(shè)置，減少財(cái)政成本和支出，做好“節(jié)流”工作。［5］其次，要盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，推動(dòng)新農(nóng)保制度的普惠與激勵(lì)。從目前看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)很大程度上依賴農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保的實(shí)施，而這兩者又是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障籌資的重要渠道，十七大報(bào)告指出“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。”為此，我們要加強(qiáng)政策宣傳力度，轉(zhuǎn)好中間環(huán)節(jié)，切實(shí)保障百姓權(quán)利，最終推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。此外，還要進(jìn)一步將農(nóng)村社會(huì)保障制度的普惠與激勵(lì)結(jié)合，規(guī)定年滿60歲的農(nóng)村老人不但可以獲得政府支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，還可以通過養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的方式積累養(yǎng)老資金，而且個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和政府給予的補(bǔ)貼可以一道進(jìn)入個(gè)人賬戶，這一政策的實(shí)施是我國(guó)農(nóng)村政策又一創(chuàng)舉，是完善我國(guó)社會(huì)保障體系的又一突破。再次，要抓好農(nóng)村財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障籌資支持。實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)離不開農(nóng)村財(cái)政對(duì)保障體系籌資的支持，特別是農(nóng)村家庭困難戶、留守兒童、失獨(dú)者這些困難群體，除了國(guó)家的政策傾斜和相應(yīng)的補(bǔ)助外，農(nóng)村財(cái)政也要拿出一部分財(cái)政資金對(duì)這些困難群體在社會(huì)保障方面進(jìn)行幫助，確保這部分人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。［6］這就要求我們農(nóng)村集體要不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)，拓展資金渠道，發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)注資出力。如上所述，我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占我國(guó)總?cè)丝谳^大比重的現(xiàn)實(shí)短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生變化，建立和完善我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)，首當(dāng)其中就要抓好農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)工作，而這一工作的核心問題就是農(nóng)村財(cái)政保障和農(nóng)村社會(huì)保障籌資渠道拓展和創(chuàng)新，只有有效的資金保障我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障工作才能正常開展。因此，如何優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障籌資模式就成為研究社會(huì)保障的又一重要課題，征收社會(huì)保障稅，加強(qiáng)農(nóng)民工入保、創(chuàng)新籌資模式和渠道的同時(shí)。我們還要關(guān)注社會(huì)保障體系的內(nèi)外部建設(shè)工作，做好“開源節(jié)流”工作，外部要保障資金不能放在賬戶上生銹成為呆死賬，要不斷探索新的基金投資和運(yùn)營(yíng)方式努力實(shí)現(xiàn)基金的保值增值；內(nèi)部要優(yōu)化審批和部門設(shè)置，減少成本支出。這有這樣才能進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)。

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作者：夏維華 單位：河南經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院