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一、現(xiàn)有制度安排下的股權(quán)設(shè)置及其局限性

1.本輪農(nóng)村信用社改革的兩個重要文件——（國發(fā)[2003]15號）文件和（國發(fā)[2004]66號）文件，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀現(xiàn)實出發(fā)，在考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性特征的基礎(chǔ)上，設(shè)計出了不同的農(nóng)村信用社改革的產(chǎn)權(quán)組織形式安排，適應(yīng)了農(nóng)村居民和農(nóng)村企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異狀況和他們的監(jiān)管意識和能力狀況（圖1）。

2.農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革中的股權(quán)設(shè)置的局限性。

本輪農(nóng)村信用社改革，以明晰產(chǎn)權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，以增資擴(kuò)股為改革的第一步。在改革先行的8個省市，增資擴(kuò)股方面的總體進(jìn)展比較順利。在增資擴(kuò)股過程中表現(xiàn)出兩大特征：一是股東來源的廣泛性；農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)工商企業(yè)職工、私營企業(yè)、個體工商戶、農(nóng)村信用社職工、鄉(xiāng)村干部等等，均有入股。二是實現(xiàn)了股權(quán)的相對集中性；改變了過去股權(quán)過于分散的局面，戶均股金有了較大提高，形成了股權(quán)相對集中的格局，一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的部分股東入股份額相對還較高。如江蘇丹陽市信用合作聯(lián)社在明晰產(chǎn)權(quán)時，首先對2000年末6890萬元所有者權(quán)益進(jìn)行了處理。本著自愿的原則，首先對以前的小額個人和企業(yè)法人股金進(jìn)行了清退[1].原有股東110504戶，戶均股金盡117元。丹陽聯(lián)社在對原有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新清理的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了增資擴(kuò)股。新增擴(kuò)股金1785戶，一共4209萬元，其中法人股55戶，其他都是自然人。新增擴(kuò)股金戶戶均股金2.36萬元。

從現(xiàn)有的制度安排和已經(jīng)實現(xiàn)增資擴(kuò)股的地區(qū)的操作而言，現(xiàn)有股權(quán)設(shè)置的制度安排是排斥小股東的。根據(jù)銀監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見》及其他一些相關(guān)規(guī)定和安排，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社縣聯(lián)社及農(nóng)村合作銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置安排的起點(diǎn)相對較高，顯然不利于中等收入及中等收入以下農(nóng)戶入股的（表1）。

注：根據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)[2004]23號）、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》和《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]10號）整理。

這是一個受到非議的股權(quán)集中過程。這個過程，與國有銀行和國有工商企業(yè)明晰產(chǎn)權(quán)改革所要解決的股權(quán)集中問題剛好相反。農(nóng)村信用社明晰產(chǎn)權(quán)的改革過程，現(xiàn)實地變成了一個清理和排擠農(nóng)戶小股東、拉攏工商企業(yè)股東和城鎮(zhèn)居民股東的過程，農(nóng)戶在這個過程中被進(jìn)一步邊緣化，大量的小額農(nóng)戶股東被非農(nóng)戶股東排擠出局，農(nóng)村信用社股東非農(nóng)化趨勢異常突出。

二、

以明晰產(chǎn)權(quán)和完善農(nóng)村信用社經(jīng)營管理體制為中心的農(nóng)村信用社改革，在經(jīng)過了8個省市1年的試點(diǎn)以后，中央政府已于2004年8月17日頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》（國發(fā)[2004]66號），并決定在除西藏和海南外的其余21個省市全面推開。

在這場改革中，明晰產(chǎn)權(quán)的基本做點(diǎn)有二：

（1）按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)情況，可以實行股份制、股份合作制，也可以繼續(xù)完善合作制。

（2）以法人為單位，改革農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)制度。首先要明晰農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，妥善處理歷史積累和包袱。在此基礎(chǔ)上，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式和構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理。在組織形式上，有條件的地區(qū)的農(nóng)村信用社可以改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行類機(jī)構(gòu)或?qū)嵭幸钥h（市）為單位統(tǒng)一法人，其他地區(qū)也可以繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣（市）聯(lián)社各為法人的體制。

由此，可以預(yù)見，在農(nóng)村信用社領(lǐng)域的本輪改革完成以后，諸如農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，管理責(zé)任不落實，等等問題將得以較大程度的改變，將逐步實現(xiàn)農(nóng)村信用社“誰出資、誰管理、出了問題誰負(fù)責(zé)”的局面。

但是，這場改革所設(shè)計的農(nóng)村信用社發(fā)展模式的推行，是否有利于農(nóng)村信用社改革目標(biāo)的實現(xiàn)？是否有利于農(nóng)村信用社制度變遷的合理推進(jìn)？在不同產(chǎn)權(quán)制度下，如何建立完善的法人治理機(jī)制，做好“三農(nóng)”服務(wù)工作？如何切實轉(zhuǎn)換農(nóng)村信用社經(jīng)營機(jī)制和有效地加強(qiáng)信貸風(fēng)險管理？等等，不能不值得探討。

三、聯(lián)社控制與完善法人治理機(jī)制的矛盾與沖突

其實，早在1996年農(nóng)村信用社從農(nóng)業(yè)銀行脫鉤后，全國各地（除西藏外）農(nóng)村信用社按照《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》要求，就進(jìn)行了以建立“三會”制度、形成農(nóng)村信用社理事會、監(jiān)事會、經(jīng)營層（主任）三者之間責(zé)權(quán)分明、合理分工、各司其職、相互制約為主要內(nèi)容的改革，建立和完善農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)。

從農(nóng)村信用社組織構(gòu)架的角度看，法人治理結(jié)構(gòu)實際上是關(guān)于農(nóng)村信用社股東、由股東委托的理事機(jī)構(gòu)和由理事機(jī)構(gòu)所聘任的經(jīng)營管理者之間，對不同層次的權(quán)力與功能的配置方式。這種配置方式可以稱為“農(nóng)村信用社三權(quán)分立”模式。法人治理結(jié)構(gòu)可以很好地解決政府與農(nóng)村信用社、農(nóng)村信用社股東與農(nóng)村信用社——所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)長期糾纏不清的矛盾。

但是，與以前的歷次改革不同，本輪改革還在明晰產(chǎn)權(quán)的同時，中央政府把對農(nóng)村信用社的管理權(quán)限下放給省政府，先行推進(jìn)農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的8個省市，均毫無例外地選擇了成立省級聯(lián)社的體制，中央政府于2004年8月17日《關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的意見》（國發(fā)[2004]66號）頒布后，農(nóng)村信用社領(lǐng)域類似的改革將在除西藏和海南外的其余21個省市全面推開。建立省級聯(lián)社，似乎已成為各省市的集體行動。由此，可以預(yù)見，我國農(nóng)村信用社行業(yè)在本輪改革完成以后，最終將在全國范圍內(nèi)形成一種由各?。ㄊ校┞?lián)社控制的格局。

根據(jù)《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]14號），省聯(lián)社是由所在?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村商業(yè)銀行在自愿的前提下可向省聯(lián)社入股，并取得有關(guān)服務(wù)。但是，在我國現(xiàn)有管理體制下，所有省級以下農(nóng)村信用社聯(lián)合社、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行，不論自愿與否，實際上均是在一種無形的政治壓力面前而強(qiáng)制性地入股省級聯(lián)社了。由此在我國形成了一種新型的農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)框架（圖2）。

農(nóng)村信用社改革的過程，應(yīng)以市場為主要發(fā)展方向，并逐漸完善治理機(jī)制，是一個發(fā)展市場力量、減少計劃控制和政府干預(yù)的過程。由于我國金融處于轉(zhuǎn)軌時期，還不具備完善的農(nóng)村金融市場體系，因此，對政府而言，農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是要培育和發(fā)展與市場有關(guān)的機(jī)制，如明晰所有權(quán)、制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)、鼓勵市場競爭等，對農(nóng)村金融企業(yè)而言，就是要不斷深化市場機(jī)制的利用，減少政府干預(yù)；在提高所有權(quán)結(jié)構(gòu)的多元性基礎(chǔ)上建立完善的產(chǎn)權(quán)制度。

與我國工商體制改革的路徑相同，我國金融企業(yè)的改革歷程，也是沿著企業(yè)治理機(jī)制變革這一主線推進(jìn)的，在經(jīng)歷了下放決策權(quán)、轉(zhuǎn)化經(jīng)營機(jī)制之后，目前已進(jìn)入到以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的現(xiàn)代金融企業(yè)制度建設(shè)階段。雖然大大滯后于我國工商企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，但畢竟是已經(jīng)開始了。建立現(xiàn)代企業(yè)制度，首先解決管理體制問題，我國國有銀行已經(jīng)早已完成管理體制的構(gòu)造，進(jìn)入了完善產(chǎn)權(quán)制度的階段，而農(nóng)村信用社的改革目前還在體制構(gòu)造與試錯階段，好在政府把體制改革與產(chǎn)權(quán)改革同步推進(jìn)，可以大大縮短國有銀行改革的差距，但是農(nóng)村信用社管理權(quán)下放到省政府，卻與市場化的方向不符，為地方政府控制農(nóng)村信用社、控制金融資源提供了機(jī)遇，盡管改革設(shè)計者的本意不在強(qiáng)化政府對農(nóng)村信用社的干預(yù)，但是現(xiàn)有改革方案執(zhí)行的結(jié)果卻存在強(qiáng)化政府干預(yù)和控制的必然，在中央政府決定農(nóng)村信用社管理權(quán)限下放給省政府的決定做出后，一些省市成立金融管理辦公室專司對于農(nóng)村金融的管理、并在成立省級聯(lián)社過程中向省聯(lián)社派遣理事長，就是最好的證明。不僅如此，在這個過程中，省市政府還通過向省聯(lián)社派遣行政官員就任理事長的方式，給具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)村信用社省級聯(lián)社賦予了行政級別，給農(nóng)村信用社省級聯(lián)社打上行政化的烙印。

在農(nóng)村信用社領(lǐng)域，至下而上的入股以形成一定的聯(lián)合體，是絕對必要的，德國合作金融部門的聯(lián)合與合作為此樹立了成功的典范（何廣文，2001）。在德國合作金融領(lǐng)域，各級合作金融組織獨(dú)立運(yùn)作，自擔(dān)風(fēng)險，上級信用合作組織是服務(wù)于基層信用合作組織的，不會形成對下級合作金融組織的控制和干預(yù)，上下級合作金融組織共享業(yè)務(wù)上的收益。而在我國建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社→縣級農(nóng)村信用社聯(lián)社→省級農(nóng)村信用社聯(lián)社框架（圖2）下，從下向上的控制變成上對下的控制，省級聯(lián)社對縣級聯(lián)社卻有著較多的行政控制，縣級聯(lián)社不但失去應(yīng)該有的對省級聯(lián)社機(jī)構(gòu)的控制權(quán)，而且還要以收入的0.5%交納管理費(fèi)[2]，增加了運(yùn)營成本。在這種模式下，省級聯(lián)社對縣聯(lián)社的控制，實際上沿襲的是原有縣聯(lián)社對鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社的控制模式，縣聯(lián)社的權(quán)力有限（見表2）。不但可能將在我國長期存在的中央政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級政府對農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保，農(nóng)村信用社產(chǎn)生了省政府對經(jīng)營失敗后解救的預(yù)期，進(jìn)而增大了道德風(fēng)險，而且削弱了農(nóng)村信用社通過明晰產(chǎn)權(quán)所建立起來的治理機(jī)制作用的發(fā)揮。

農(nóng)村信用社的股份所有權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，雖然在一定程度上實現(xiàn)了統(tǒng)計意義上的穩(wěn)定狀態(tài)，具有了青木昌彥、錢穎一（1995）所認(rèn)為的實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)型的條件之一，但農(nóng)村信用社的管理層的選擇不是通過一個由公司法規(guī)定的過程來進(jìn)行的，人們不可能期望有一種可操作的機(jī)制來更換表現(xiàn)不佳的管理層。其根本原因在于農(nóng)村信用聯(lián)社的管理層的選擇受制于政府。這時，縣聯(lián)社的經(jīng)理人員對信用社的控制權(quán)的取得，并不取決于理事會和股東，也不取決職工，而是取決于他與政府主管部門和省聯(lián)社一對一談判之后取得的授權(quán)。這種狀況持續(xù)的結(jié)果是可以預(yù)料的：

（1）在縣聯(lián)社與省聯(lián)社和政府部門之間形成一種控制與擺脫控制的博弈關(guān)系，縣聯(lián)社總是在為拓展其自身福利而獲得更大的自主權(quán)而抗?fàn)?，由于省?lián)社與縣聯(lián)社之間存在信息的不對稱，省聯(lián)社在擔(dān)心失去對縣聯(lián)社的控制的意識支配下，而日益強(qiáng)化對縣聯(lián)社的控制。由于省聯(lián)社與政府間天然的親情關(guān)系的存在，省聯(lián)社成為這場博弈的天然的勝出者，對縣聯(lián)社控制的進(jìn)一步強(qiáng)化也將是必然的結(jié)果。

（2）縣聯(lián)社范圍內(nèi)的“內(nèi)部人控制”不可避免。雖然縣聯(lián)社及其范圍內(nèi)的職工均是農(nóng)村信用社的股東，但他們不擁有全部股權(quán)的實事是存在的，并且農(nóng)村信用社內(nèi)部職工占理事會成員總數(shù)的比例一般均占多數(shù)，也就是說內(nèi)部人處于絕對控制的地位，現(xiàn)實地掌握著資產(chǎn)的運(yùn)用。“內(nèi)部人控制”的主要表現(xiàn)：一是經(jīng)理人員過分的在職消費(fèi)，包括公款吃喝、公費(fèi)旅游、公費(fèi)出國等；二是關(guān)系人貸款；三是短期行為，不考慮或是較少考慮農(nóng)村信用社的長遠(yuǎn)利益，僅考慮近期績效、地位和集團(tuán)利益；四是根本沒有信息披露制度，或是信息披露制度不健全、不完善、不規(guī)范、不及時和不真實；五是工資、獎金和集體福利等收入的增長過快，侵占利潤；六是損害小股東的利益，不分紅或是少分紅；等等。

公司治理包括市場控制和組織控制兩種途徑，其能否有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于組織資源或市場資源的良好發(fā)育。盡管農(nóng)村金融市場發(fā)育不充分、不規(guī)范，但比較而言，組織資源還是相對更為豐富，所以農(nóng)村信用社改革對通過內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行治理和市場治理機(jī)制外在化的制度環(huán)境的要求更為迫切。

按照公司治理的機(jī)制，股東會、理事會和經(jīng)理層之間形成三權(quán)制衡的格局，經(jīng)理層決策應(yīng)當(dāng)受到股東會、理事會和監(jiān)事會的監(jiān)督和約束。但目前農(nóng)村信用社的股東會、理事會和監(jiān)事會所形成的治理結(jié)構(gòu)，與規(guī)范化的公司治理機(jī)制相差太遠(yuǎn)。

股東會的問題主要表現(xiàn)在：

（1）盡管在明晰產(chǎn)權(quán)的旗幟下，大多數(shù)農(nóng)村信用社在明晰產(chǎn)權(quán)過程中采取了先清退后增資擴(kuò)股的辦法，實現(xiàn)了農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上的較大程度的集中，徹底改變了20世紀(jì)五十年代“一戶一股”的產(chǎn)權(quán)分散狀況，但是仍然較為分散。江陰市農(nóng)村商業(yè)銀行在組建過程中，原信用社對20多萬戶股東的1329萬元的原股金進(jìn)行了清退，對1436戶自然人股東實行了增資擴(kuò)股，股本達(dá)8018.1萬元，最大股東220萬元。其中職工股2446萬元，社會自然人股5572.1萬元。還吸收了法人股7家，總股本2000萬元，最大一家500萬元。但最大的股東只持股5%，較多小股東不關(guān)心監(jiān)管問題，“搭便車”現(xiàn)象不可避免。在股權(quán)極其分散的情況下，經(jīng)理層也最容易掌握對企業(yè)的控制權(quán)。

（2）較多農(nóng)村信用社股東大會召開的頻率較低，或是根本沒有召開過股東大會；

（3）較多股東不熟悉股東的權(quán)利和義務(wù)；

（4）農(nóng)村信用社信息披露制度不健全，有的根本不對外進(jìn)行信息披露，股東與農(nóng)村信用社之間信息阻隔，信息不對稱問題嚴(yán)重，無法實現(xiàn)對農(nóng)村信用社治理的參與；

（5）作為股東的農(nóng)村信用社內(nèi)部職工，雖然擁有比外部股東更多的信息，但他們或者是表現(xiàn)出理性無知，“搭便車”，或者是礙于人情和面子而自愿放棄權(quán)力。

（6）是否分紅和分紅的多少，也是影響股東參與治理積極性的重要因素。因為只有當(dāng)監(jiān)督者能夠獲得剩余索取權(quán)作為監(jiān)督的報酬，并被授予支付其他成員報酬的權(quán)利時，他才有了參與治理的動力。我國較多地區(qū)的農(nóng)村信用社多年以來一直虧損，根本沒有分過紅，農(nóng)村信用社股東多年積累起來的這方面的現(xiàn)實經(jīng)驗，削弱了其參與治理的積極性。因為參與監(jiān)管是有成本的，承受這種成本還不能得到報償。

理事會和監(jiān)事會存在的問題：

（1）有些農(nóng)村信用社理事人數(shù)為偶數(shù)，規(guī)模不當(dāng)，不便于投票決策，影響決策效率；

（2）股東構(gòu)成不合理；一是在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好地區(qū)的農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社股東中職工及其關(guān)系人占多數(shù)，外部人偏少；二是理事和監(jiān)事素質(zhì)參差不齊，不少理事和監(jiān)事不知道怎么去行使職責(zé)；

（3）縣農(nóng)村信用社聯(lián)社的理事會和監(jiān)事會主要成員的任命受制于政府，在“三會”矛盾突出時，黨委會決定一切。

現(xiàn)行縣級農(nóng)村信用社聯(lián)社治理機(jī)構(gòu)存在的目的不在于滿足治理的需要，而是為了滿足中國人民銀行《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定》的要求，無法形成有效的公司治理機(jī)制。同時，有一個許多人均不愿意承認(rèn)但卻普遍存在的事實：農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)安排中權(quán)力安排和職能分配上的沖突。制度、機(jī)制和文化的變遷總是緩慢的，具有滯后性，農(nóng)村信用社改制而不轉(zhuǎn)制，機(jī)制落后于產(chǎn)權(quán)構(gòu)造、組織安排。

四、逐步建立和完善農(nóng)村信用社有效的內(nèi)部治理與約束機(jī)制

1.逐步建立和完善農(nóng)村信用社利益相關(guān)者治理模式

根據(jù)公司治理理論，農(nóng)村信用社的治理模式，實際上有兩種：一是利益相關(guān)者治理模式；二是以農(nóng)村信用社股東為中心的治理模式（圖3）。

就本輪農(nóng)村信用社改革對治理機(jī)制的貢獻(xiàn)而言，這場改革的過程是在著力構(gòu)建一種基于新古典企業(yè)理論的股東中心治理模式。該模式隱含的假定是股東利益的至高無上。從現(xiàn)代企業(yè)制度演進(jìn)的歷史邏輯角度考察，利益相關(guān)者模式早已對股東治理中心模式進(jìn)行了修正，因為企業(yè)的行為后果滋生很多相關(guān)社會問題，企業(yè)理應(yīng)負(fù)起解決相關(guān)社會問題的義務(wù)，而不僅僅是對股東負(fù)責(zé)（華錦陽，2003）。作為正在向現(xiàn)代金融企業(yè)逼近的金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社除了向股東負(fù)責(zé)以外，還應(yīng)該向農(nóng)村信用社的所有員工、存款人、借款人、農(nóng)村信用社存貸款以外的其他金融服務(wù)的需求者、社區(qū)居民、政府等農(nóng)村信用社的利益相關(guān)者負(fù)責(zé)[3].所以，我國政府在農(nóng)村信用社的改制過程中實際上是在極力樹立其利益相關(guān)者的地位，并賦予農(nóng)村信用社多元化的目標(biāo)。我國政府的這些行為，從利益相關(guān)者治理模式理論出發(fā)是可以得到解釋。為此：

（1）要逐步樹立農(nóng)村信用社利益相關(guān)者概念；這樣，農(nóng)村信用社的目標(biāo)不僅僅是考慮股東利益，還要考慮利益相關(guān)者的利益。以前之所以出現(xiàn)農(nóng)村信用社資金非農(nóng)化和農(nóng)村資金外流，就是農(nóng)村信用社片面追求經(jīng)濟(jì)績效的負(fù)外部性[4]，在追求經(jīng)濟(jì)績效、關(guān)注股東利益的同時，忽視了利益相關(guān)者的利益[5]，損害了社會利益和農(nóng)村區(qū)域發(fā)展利益。

（2）作為一種制度安排，農(nóng)村信用社的治理結(jié)構(gòu)要受到歷史文化、法律規(guī)章、產(chǎn)業(yè)規(guī)則等制度環(huán)境因素的影響，這些因素對利益相關(guān)者在治理中的作用具有重要影響。

（3）要充分界定政府在農(nóng)村信用社發(fā)展中的作用。農(nóng)村信用社改革的過程，應(yīng)以市場為主要發(fā)展方向，并逐漸完善治理機(jī)制，是一個發(fā)展市場力量、減少計劃控制和政府干預(yù)的過程。由于我國金融處于轉(zhuǎn)軌時期，還不具備完善的農(nóng)村金融市場體系，因此，對政府而言，農(nóng)村金融改革的主要任務(wù)是要培育和發(fā)展和市場有關(guān)的機(jī)制，如：明晰所有權(quán)、制定經(jīng)濟(jì)法規(guī)、鼓勵市場競爭等，對農(nóng)村金融企業(yè)而言，就是要不斷深化市場機(jī)制的利用，減少政府干預(yù)；在提高所有權(quán)結(jié)構(gòu)的多元性基礎(chǔ)上建立完善的產(chǎn)權(quán)制度。

農(nóng)村信用社的行為必須受到政府的監(jiān)管和法規(guī)的約束，但是政府必須認(rèn)識到，農(nóng)村信用社內(nèi)部的行為不是政府干預(yù)的行為。也就是說，政府要發(fā)揮主導(dǎo)的作用，但并不是決定農(nóng)村信用社要進(jìn)入哪個市場，給誰貸款，開展什么業(yè)務(wù)，支持那些項目，政府的宏觀調(diào)控是要調(diào)控宏觀，最大的影響力是它所設(shè)計的體制框架和環(huán)境，而不是介入競爭的過程控制。

（4）在農(nóng)村信用社的治理結(jié)構(gòu)中，當(dāng)然也沒有必要和也不可能考慮所有相關(guān)者參與，如要考慮眾多的存款者和貸款者的現(xiàn)實參與，在操作上是有難度的。一是組織工作上的難度；二是難以避免眾多小額存款者和貸款者的“搭便車”行為；三是選誰做代表上存在難度（什么標(biāo)準(zhǔn)？）。所以，這些利益相關(guān)者合法權(quán)益的維護(hù)，最有效的、成本更低的辦法，就是通過一種制度性的合約或市場性合約來維護(hù)。政府出面通過法律形式界定一個框架，建立某種市場秩序，并通過市場自發(fā)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制激勵和約束農(nóng)村信用社及其經(jīng)營者，發(fā)揮外部治理的作用。農(nóng)村信用社治理機(jī)制改革與完善與法制的完善同時開展。

2.農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)股東參與意識的普遍的提高，是推動農(nóng)村信用社治理狀況改善的主要因素，因此要構(gòu)建一個有行權(quán)能力[6]的股東大會，要通過培訓(xùn)使有控制權(quán)的股東具有專業(yè)水準(zhǔn)的行權(quán)能力，只有這樣其行權(quán)才有理性。理性或?qū)＜倚詰?yīng)是農(nóng)村信用社構(gòu)建有行權(quán)能力的股東大會的基本目標(biāo)。

3.培育有理性的控制權(quán)代表——農(nóng)村信用社分散股東的者——機(jī)構(gòu)投資者。從根本上講，“華爾街法則”，即用腳投票的法則，是所有者或股東之間的游戲，股東并未參與到公司治理中，它雖然可能會使股票的市場價格下降，但不能將經(jīng)營者驅(qū)逐出局，是一種低效率的制約方式。機(jī)構(gòu)投資者是一個專家化的群體，代表農(nóng)村信用社的自然人投資者行使資本經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)，一是有能力參與公司治理，可以克服農(nóng)村信用社眾多單個自然人股東行權(quán)能力不足或無行權(quán)能力的問題；二是機(jī)構(gòu)投資者集農(nóng)村信用社眾多小額投資者的資本，股權(quán)集中度較高，也具備參與農(nóng)村信用社治理的條件。因此，可以認(rèn)為，農(nóng)村信用社領(lǐng)域機(jī)構(gòu)投資者的出現(xiàn)，將是農(nóng)村信用社內(nèi)部治理的歷史性轉(zhuǎn)折。

4.資深執(zhí)行理事、理事長尤其是農(nóng)村信用社主任（銀行行長）報酬隨農(nóng)村信用社績效的增加而增長。要讓經(jīng)營者的收入與所有者的收入掛鉤，即與稅后利潤掛鉤，這是經(jīng)理為股東效力的有力證明。這一點(diǎn)，還被認(rèn)為是導(dǎo)致20世紀(jì)90年代英美等國公司治理受到日益關(guān)注和重視的一個重要原因（AllenSykes，1994）。

5.增大經(jīng)營者持股份額。農(nóng)村信用社的資本結(jié)構(gòu)會影響經(jīng)營者的工作努力程度，與農(nóng)村信用社本輪改革前相比，以實現(xiàn)改革地區(qū)的農(nóng)村信用社在資本結(jié)構(gòu)上有較大的變化，那就是經(jīng)營者所持有份額大大增加，有利于對經(jīng)營者的激勵，使經(jīng)營者的收入與資本利得掛鉤，使對經(jīng)營者的激勵與對股東（或?qū)r(nóng)村信用社）的激勵更趨近于相容。但這也可能導(dǎo)致了經(jīng)營者對企業(yè)的控制，并規(guī)定著農(nóng)村信用社收入流的分配。

6.引入獨(dú)立理事參與農(nóng)村信用社的治理。獨(dú)立理事既不是農(nóng)村信用社的股東理事，也不是農(nóng)村信用社的經(jīng)理理事，是從農(nóng)村信用社外部產(chǎn)生，不是農(nóng)村信用社的直接利益相關(guān)者。獨(dú)立理事依照法定程序由農(nóng)村信用社股東大會聘任，獨(dú)立依法行權(quán)，并承擔(dān)法律責(zé)任。獨(dú)立理事以客觀公正的立場參與理事會的決策，一是有助于農(nóng)村信用社決策的科學(xué)有效；二是可以有效地制衡經(jīng)理型理事或執(zhí)行理事的決策立場；三是可以保證決策的專家性。

7.建立和完善專家委員會制度。農(nóng)村信用社可以在理事會下設(shè)立各種專業(yè)委員會，主要包括：審貸委員會、投資和戰(zhàn)略委員會、人事委員會、薪酬委員會、技術(shù)委員會、新產(chǎn)品開發(fā)委員會、審計委員會等。專家委員會是決策咨詢機(jī)構(gòu)，一是為理事會的決策提供咨詢，二是對理事會的決策形成專家制約。

主要參考文獻(xiàn)：

華錦陽著，《轉(zhuǎn)型時期公司治理與公司績效的關(guān)聯(lián)研究》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2003.

何廣文，“德國合作金融領(lǐng)域內(nèi)的合作與聯(lián)合”，載《中國農(nóng)村信用合作》2001年第3、4期。

青木昌彥、錢穎一主編，《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)：內(nèi)部人控制和銀行的作用》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1995.

注釋:

[1]丹陽聯(lián)社當(dāng)時保留了632戶、金額564萬元的職工股，對涉及109827戶、731萬元的外部社員股，在平等、自愿的前提下，按1：1的比例進(jìn)行了退股。清退了1091125戶、金額711.8萬元，清退小額股金戶數(shù)比例達(dá)98%.

[2]根據(jù)國家稅務(wù)總局規(guī)定，地市級、省級和總行三級農(nóng)村信用社管理機(jī)構(gòu)所需管理費(fèi)的總額，不得超過農(nóng)村信用社總收入的0.5％。

[3]要為政府農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)乃至整個金融市場的穩(wěn)定負(fù)責(zé)。

[4]但并不是追求股東受益的最大化。

[5]利益相關(guān)者的利益是農(nóng)村信用社行為的正外部性。

[6]即有控制權(quán)的股東本身具有的行使所有權(quán)的行權(quán)能力。