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摘要:隨著金融體系重要性的加深,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)日益獨(dú)立于政府部門。在這一趨勢下,為防止金融監(jiān)管可能存在的腐敗、低效率、高成本等問題,加強(qiáng)對金融監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督成為必要。為解決這一課題,從立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、法院的司法審查、行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身治理和社會監(jiān)督等角度出發(fā),探討構(gòu)建一個(gè)適合我國銀行監(jiān)管當(dāng)局適用的程序化、體系完整的問責(zé)制度。

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管;問責(zé)制度;獨(dú)立性

一、國外金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制考察

金融監(jiān)管問責(zé),按照Quintyn等人(2006)的觀點(diǎn),可分為機(jī)構(gòu)問責(zé)、歸制問責(zé)、監(jiān)督問責(zé)和預(yù)算問責(zé)四個(gè)部分。從國外的實(shí)踐來看,一個(gè)完善的金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制的建立首先要考慮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的問責(zé)關(guān)系;其次,這種問責(zé)機(jī)制還應(yīng)該建立在與其他利益相關(guān)者聯(lián)系的基礎(chǔ)之上,這樣,可以允許他們看到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同方面的工作,創(chuàng)造或培養(yǎng)出對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)目標(biāo)以及成績的廣泛理解,從而有助于監(jiān)管者建立起聲譽(yù);最后,監(jiān)管者自體問責(zé)也是必須的。

(一)機(jī)構(gòu)問責(zé)

1.與立法機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。在西方,議會憑借立法權(quán)影響監(jiān)管活動,負(fù)責(zé)建立金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)作的法律框架。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)向立法機(jī)關(guān)問責(zé)有三個(gè)目的:確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有適當(dāng)?shù)氖姑?確定賦予金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到有效履行并有利于實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo);在需要對立法進(jìn)行修改時(shí),提供交流渠道。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使直接權(quán)力,或具體指導(dǎo)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何從事其監(jiān)管活動。

2.與行政機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。行政部門對金融政策的總體方向和制定負(fù)有最終責(zé)任,并且政府作為規(guī)章者,在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人或董事會成員任命上發(fā)揮關(guān)鍵作用,所以,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對相關(guān)行政部門負(fù)責(zé)。

(二)監(jiān)督問責(zé)

即與司法機(jī)關(guān)的問責(zé)關(guān)系。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策影響的個(gè)人和公司應(yīng)有通過法院尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。鑒于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的自由裁量權(quán),對監(jiān)管措施的司法審議是其問責(zé)關(guān)系的基石。這種問責(zé)形式在事后基礎(chǔ)上進(jìn)行,以確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動在法律限度內(nèi)。英國在此方面具有非常成熟的經(jīng)驗(yàn)。

(三)歸制問責(zé)

即如何對其他利益相關(guān)者及公眾負(fù)責(zé)。大部分金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是通過向被監(jiān)管機(jī)關(guān)征收的費(fèi)用來獲得全部或部分資金的,因此,至少在一定程度上要向那些為其提供資金的人負(fù)責(zé)。透明度、協(xié)商與參與和承擔(dān)對監(jiān)管影響(RIA)的分析是建立和維持此問責(zé)的有力工具。

(四)預(yù)算問責(zé)制度安排

為確保金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主權(quán),最好讓它在財(cái)務(wù)上獨(dú)立于政府。要達(dá)到這種結(jié)果的辦法之一是由受監(jiān)管機(jī)構(gòu)支付監(jiān)督活動花費(fèi)。然而,這可能為受監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使不當(dāng)影響開方便之門。因此,無論獲取資金的方式如何,都應(yīng)該要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確報(bào)告資金支出情況。

(五)同體問責(zé)的制度安排

在很多國家,金融法律對監(jiān)管機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)也作了明確的規(guī)定,要求最高監(jiān)管權(quán)力層至少設(shè)置三類部門:第一類是決策部門,一般是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的董事會;第二類是執(zhí)行部門,直接負(fù)責(zé)管理監(jiān)管機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管工作;第三類是監(jiān)督部門,是決策部門和執(zhí)行部門的內(nèi)部問責(zé)人,可要求后者分別就監(jiān)管決策和執(zhí)行過程做出相應(yīng)的解釋和說明,并負(fù)責(zé)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理、財(cái)務(wù)、人員薪酬、風(fēng)險(xiǎn)等方面進(jìn)行全面的問責(zé)。這三類部門的設(shè)置為部門間的互為問責(zé)提供了基礎(chǔ)。

二、我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)狀與完善:以銀監(jiān)會為例

Quintyn等人(2007)通過對世界32個(gè)國家銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)進(jìn)行了細(xì)致的考察,得出了這些國家在金融監(jiān)管制度改革前后的問責(zé)指標(biāo)得分(以100為滿分),其中,這32個(gè)國家的平均數(shù)改革前為40,改革后為61;中國改革前得分是19,改革后是38,數(shù)值相對較低。在實(shí)踐中,自2003年銀監(jiān)會成立后,各方在完善金融監(jiān)管問責(zé)機(jī)制方面都作出了頗大的努力,但是,仍舊存在著一些不足,需要加以完善。

(一)異體問責(zé)

1.當(dāng)前的金融監(jiān)管問責(zé)視野較狹窄。這是異體問責(zé)存在的主要問題,主要表現(xiàn)在現(xiàn)行問責(zé)機(jī)制大多停留在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的等級問責(zé),即上級問責(zé)下級,這與民主政治的要求是不相符的。等級問責(zé)盡管在效力上具有優(yōu)勢,但如果僅僅是上級追究下級的責(zé)任,那么,上級的責(zé)任由誰來問就會成為一個(gè)問題,其結(jié)果必然是最高的一級無人追究責(zé)任。在我國,無論是銀監(jiān)會、銀行,還是立法機(jī)構(gòu)都沒有意識到被監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對銀監(jiān)會實(shí)施問責(zé)。同時(shí),監(jiān)管部門對公眾負(fù)責(zé)表現(xiàn)得更多的是盡到公布政策的義務(wù),一旦所監(jiān)管的銀行出了問題,在公眾如何問責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及其如何對公眾更加負(fù)責(zé)這點(diǎn)上并沒有更多的說明。我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章沒有賦予利益相關(guān)人制定銀行規(guī)章的動議權(quán),對銀行規(guī)章起草時(shí)是否要聽取利益相關(guān)人的意見、聽取意見采用的形式規(guī)定得較為模糊和隨意,而對在銀行規(guī)章審查階段如何處理利益相關(guān)人的意見也是模棱兩可(周仲飛,2007)。這不得不說是一個(gè)重大的缺憾。這在很大程度上與政府體制改革不到位有關(guān),與有關(guān)部門沒有解決為誰服務(wù)的根本問題有關(guān)。要解決觀念上的問題,就必須豐富異體問責(zé)的內(nèi)容。其一,出臺保障銀行問責(zé)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律,在制度上確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該對上級相關(guān)部門、被監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及公眾負(fù)責(zé),以及這些主體對被監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施問責(zé)的較具體的形式。其二,可以考慮借鑒國外的做法,在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上增設(shè)一個(gè)“行業(yè)與公眾參與協(xié)調(diào)辦公室或委員會”,成員中有金融業(yè)界的代表,同時(shí),也要包括來自學(xué)術(shù)界、中央銀行與消費(fèi)者協(xié)會的代表。此舉可以在促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與利益相關(guān)方之間廣泛的咨詢磋商,使前者更加負(fù)責(zé)且更好地服務(wù)于后者。其三,增加對RIA的評估,作為監(jiān)管政策所必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。這可以使得受影響各方對新監(jiān)管政策的影響尤其是成本負(fù)擔(dān)能夠有清楚的認(rèn)識,也可以作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否對受影響各方負(fù)責(zé)的一個(gè)指標(biāo)來進(jìn)行問責(zé)。其四,要加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)透明度建設(shè),保證問責(zé)制度執(zhí)行的有效性,可以在銀監(jiān)會內(nèi)部增設(shè)監(jiān)督委員會。

2.銀監(jiān)會對國務(wù)院負(fù)責(zé),但人大和政協(xié)有權(quán)召開會議聽取銀監(jiān)會相關(guān)匯報(bào),有義務(wù)辦理人大政協(xié)提交的議案。在我國,人大對銀監(jiān)會的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人大會議召開期間銀監(jiān)會有義務(wù)接受人大代表的質(zhì)詢和人大專門委員會的監(jiān)督,監(jiān)督力度有限。如果把監(jiān)督銀監(jiān)會能夠納入人大專門委員會(如財(cái)經(jīng)委員會)的日常工作,由財(cái)經(jīng)委員會以其委員的專業(yè)知識和時(shí)間精力代表人大行使監(jiān)督權(quán)力不失為有效的監(jiān)督方式。

3.由于我國法院無權(quán)對銀行行政法規(guī)和規(guī)章的制定這類抽象行政行為進(jìn)行審查,同時(shí),對某些監(jiān)管措施是否屬于具體行政行為而納入司法審查范圍在立法和司法實(shí)踐上也含糊不清,這些缺陷使司法救濟(jì)要作為問責(zé)我國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有效手段仍任重道遠(yuǎn)。在這方面,既能達(dá)到司法救濟(jì)的目的又能保證監(jiān)管獨(dú)立性的較好方法是組建專門法庭,由具有銀行監(jiān)管知識的法官來審理案件。

(二)自體問責(zé)

目前,我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自體問責(zé)制主要采取垂直問責(zé)的形式?！躲y監(jiān)法》第十二條規(guī)定了銀監(jiān)會應(yīng)公開監(jiān)督管理程序,建立監(jiān)督管理責(zé)任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度。銀監(jiān)會于2007年1月1號開始試行的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會工作人員履職問責(zé)試行辦法》(下稱辦法)對于全面推行依法監(jiān)管,規(guī)范自體問責(zé),提高行政效能等方面都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。但銀監(jiān)會自體問責(zé)的缺陷也是明顯的,需要合理改進(jìn)。

1.部門設(shè)置不盡合理。銀監(jiān)會按照業(yè)務(wù)的模塊橫向設(shè)立部門,這種結(jié)構(gòu)方式僅適合日常的監(jiān)督管理工作,對監(jiān)管決策過程不能起到有效的控制作用(徐慧娟,2007)。應(yīng)該建立最高決策中心及其(常務(wù))顧問委員會與具體的執(zhí)行委員會。最后,應(yīng)考慮設(shè)立合適的監(jiān)督委員會、審計(jì)委員會、薪酬委員會,共同構(gòu)成監(jiān)督管理層,使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制和內(nèi)控制度有效和得到推行。

2.問責(zé)委員會的設(shè)置不盡合理。履職問責(zé)委員會根據(jù)調(diào)查結(jié)果和處理建議,作出追究責(zé)任、不追究責(zé)任或免責(zé)的決定,而履職問責(zé)委員會組成人員又來自于其內(nèi)部,獨(dú)立性很難保證。對此,可以通過設(shè)立一個(gè)較大范圍內(nèi)的問責(zé)委員會的方式來解決自體問責(zé)主體的廣泛性和代表性問題。問責(zé)委員會的部分來自于銀行監(jiān)管部門內(nèi)部,同時(shí),加入來自金融領(lǐng)域的專家以及銀行業(yè)協(xié)會與消費(fèi)者協(xié)會的人選,適當(dāng)補(bǔ)充(金融)法學(xué)方面的專家。委員會下設(shè)辦公室,作為委員會的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),具體承辦問責(zé)的日常工作。定期(半年或一年)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)績以及監(jiān)管人員盡職程度進(jìn)行評價(jià)。

3.有免責(zé)條款(詳見第二十條),但是這只是試行辦法,并沒有上升到法律法規(guī)的層面上來保障對監(jiān)管人員的法律保護(hù)。要真正在法律上建立合適的監(jiān)管者保護(hù)制度。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提倡對善意行為免責(zé),且為多數(shù)國家采用。但是,法律保護(hù)銀行監(jiān)管者,并非免除銀行監(jiān)管者所有行為的責(zé)任。工作人員必須在自己職責(zé)權(quán)限之內(nèi)根據(jù)自己所管理的法律來嚴(yán)謹(jǐn)、忠實(shí)地履行工作職責(zé),才能免責(zé)。同時(shí),可考慮提供有限的法律補(bǔ)償,盡量為監(jiān)管工作人員的盡職工作掃除后顧之憂。

4.對于問責(zé)的過程與結(jié)果,并沒有是否公開的說法。這對于基于最大透明度下的問責(zé)來說,與其精神是不相符的。如果只是內(nèi)部處理,很難保證其有效性。應(yīng)該逐漸加強(qiáng)自體問責(zé)的透明度建設(shè),問題人員的處理,無論處罰或免于處罰,信息都要及時(shí)的公開,對于原因也要作充分的解釋。

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