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摘要：中國農(nóng)村在反貧困領(lǐng)域已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動(dòng)”(低保和扶貧開發(fā))的歷史階段，這在客觀上要求必須對(duì)扶貧開發(fā)的功能定位和發(fā)展機(jī)制進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和設(shè)計(jì)。本文在回顧農(nóng)村低保制度出臺(tái)背景和實(shí)施過程并展望其發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，分析了低保制度對(duì)扶貧開發(fā)工作的潛在影響，對(duì)低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的功能定位進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)和界定，并據(jù)此初步設(shè)計(jì)了“發(fā)展型”的工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保扶貧開發(fā)功能定位發(fā)展機(jī)制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，新的標(biāo)準(zhǔn)將原來的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合二為一，并統(tǒng)一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標(biāo)志著我國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決，中國政府對(duì)抗貧困的斗爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入了“兩輪驅(qū)動(dòng)”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進(jìn)發(fā)展，開發(fā)與救助相結(jié)合。

作為一項(xiàng)重大而且長期的制度安排，低保制度必然對(duì)中國農(nóng)村的扶貧開發(fā)工作產(chǎn)生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發(fā)展問題都是扶貧開發(fā)工作部門的職責(zé)所在，而在低保制度背景下，扶貧開發(fā)的工作對(duì)象和工作職責(zé)與目標(biāo)已經(jīng)發(fā)生變化，職能部門對(duì)此不僅必須在理論上要有清晰認(rèn)識(shí)，更應(yīng)在實(shí)際工作中做出切實(shí)可行的政策設(shè)計(jì)。一個(gè)非常關(guān)鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發(fā)應(yīng)該有著區(qū)別于低保的職能定位和工作分工，對(duì)此已有共識(shí)。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其“發(fā)展”目標(biāo)，迄今為止尚未見到系統(tǒng)和深入的理論研究，在實(shí)踐中也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。

一、農(nóng)村低保制度出臺(tái)背景和實(shí)施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個(gè)公民在不能維持最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會(huì)保障制度。其通常的做法是政府對(duì)貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額救助，其保障對(duì)象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國家財(cái)力穩(wěn)步提高的大背景之下，為了切實(shí)解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發(fā)展成果，從上個(gè)世紀(jì)90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經(jīng)過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2，227余萬人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為162元，1至9月份的人均補(bǔ)助差額為76元。應(yīng)當(dāng)說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，城市低保制度基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

我國對(duì)農(nóng)村低保制度的探索并不晚，實(shí)際上還早于城市，但受傳統(tǒng)農(nóng)村集體福利思維定式的束縛和農(nóng)村稅費(fèi)改革等因素的影響，其進(jìn)展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作，并決定在在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此中國農(nóng)村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實(shí)上為順利實(shí)現(xiàn)“全民低保”目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。黨的十六大以來，我國確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，中央和地方政府對(duì)民生的關(guān)注被提升到空前的高度，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農(nóng)村低保制度的省區(qū)市已經(jīng)達(dá)到24個(gè)，2007年6月底，全國31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農(nóng)村全面建立低保制度，并確保在年內(nèi)將最低生活保障金發(fā)放到戶。至此，先經(jīng)地方政府實(shí)踐探索，后經(jīng)中央政府正式確認(rèn)，中國農(nóng)村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農(nóng)業(yè)稅等重大惠農(nóng)政策之后的又一項(xiàng)具有歷史性意義的重大決策。

二、農(nóng)材低保制度演進(jìn)趨勢(shì)

1農(nóng)村低保制度將是一項(xiàng)長期的制度安排

中國國家層面的農(nóng)村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應(yīng)看到，這項(xiàng)制度絕非權(quán)宜之計(jì)，而將是一項(xiàng)長期的制度安排。首先，從理論上講，對(duì)于任何一個(gè)社會(huì)，即使在保證起點(diǎn)公平的前提下，由于人的個(gè)體差異，會(huì)導(dǎo)致獲取資源能力上的不同，最終導(dǎo)致人的經(jīng)濟(jì)情況的差異。而要完全地保證起點(diǎn)公平，人類至今的社會(huì)實(shí)踐還沒有找到這樣一種制度能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。因此，無論從人道主義還是社會(huì)和諧的角度出發(fā)，對(duì)于整個(gè)人類社會(huì)來說，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，實(shí)施基本的社會(huì)保障制度都將是一項(xiàng)長期的制度安排。除此之外，對(duì)于社會(huì)主義國家而言，共同富裕是終極的發(fā)展目標(biāo)，在這一目標(biāo)的指引下，保障人民的基本生活水平是應(yīng)有之義，對(duì)此，作為最重要的具體實(shí)施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)保障制度始于20世紀(jì)初，迄今全世界已有139個(gè)國家和地區(qū)建立了這一制度。今天，在許多國家和地區(qū)，社會(huì)保障是政府為促進(jìn)社會(huì)福利所做努力中最核心的部分。在許多工業(yè)化國家和前社會(huì)主義國家，在國家的公共支出中，社會(huì)保障是占份額最大的項(xiàng)目。在發(fā)展中國家，社會(huì)保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經(jīng)過六十年的社會(huì)主義建設(shè)，特別是改革開放三十年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國農(nóng)村的貧困得到很大改善?！鞍凑罩袊俜降呢毨?biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國農(nóng)村的貧困率(人口數(shù)量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)(按2003年農(nóng)村價(jià)格計(jì)，平均每人每年888元人民幣)計(jì)算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個(gè)貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數(shù)量龐大，處于貧困線的人口絕對(duì)數(shù)仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復(fù)雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發(fā)展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩(wěn)定性。綜合上述幾條理由，我們認(rèn)為，農(nóng)村最低生活保障制度將是我國今后相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)的一項(xiàng)重大而長遠(yuǎn)的制度安排。從某種意義上講，農(nóng)村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會(huì)成為一項(xiàng)基本的國家制度。

2保障標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高

我國農(nóng)村低保制度建立伊始，受政府財(cái)力所限，低保制度標(biāo)準(zhǔn)較低。但2007年國家《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著當(dāng)?shù)厣畋匦杵穬r(jià)格變化和人民生活水平提高適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程的加快，保障力度勢(shì)必持續(xù)加大。就近期動(dòng)態(tài)來看，這種趨勢(shì)已經(jīng)比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。到2D08年年底，全國農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元／年，月人均補(bǔ)差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統(tǒng)計(jì)局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農(nóng)村絕對(duì)貧困人口全部納入農(nóng)村低保范圍，救助標(biāo)準(zhǔn)為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標(biāo)準(zhǔn)兩次提高了補(bǔ)助水平。其它省、市、區(qū)的政策動(dòng)態(tài)也表現(xiàn)出了相同的趨勢(shì)，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長機(jī)制，今后根據(jù)物價(jià)特別是生活必需品價(jià)格變動(dòng)情況，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當(dāng)于總?cè)丝诘?4.5％。目前，我國的農(nóng)村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農(nóng)村貧困群體分享社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果方面，我們的差距還是相當(dāng)明顯的。

造成這種現(xiàn)象的主要原因是現(xiàn)階段我國政府的財(cái)力還比較有限。受財(cái)力所限，我國在低保制度建立之初設(shè)定的政策標(biāo)準(zhǔn)還比較低，這使許多應(yīng)該得到制度保障的低收入農(nóng)民家庭暫時(shí)被排除在制度框架之外。在現(xiàn)有政策實(shí)施過程中，同樣也是受財(cái)力所限，符合政策標(biāo)準(zhǔn)的困難農(nóng)戶未能做到“按標(biāo)施?！焙汀皯?yīng)保盡保”。上述兩個(gè)方面的因素導(dǎo)致迄今為止，中國農(nóng)村低保制度的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論數(shù)字?？梢灶A(yù)期，將來隨著政府財(cái)力的不斷增長，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)將逐步提高，更多的低收入農(nóng)村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內(nèi)，符合低保標(biāo)準(zhǔn)的困難家庭也將應(yīng)保盡保，低保制度的實(shí)際覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大。

三、低保制度對(duì)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的影響

1積極影響

總體上和長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村低保制度的全面實(shí)施對(duì)我國扶貧開發(fā)工作的影響是積極的。主要表現(xiàn)為兩方面：一是作為一項(xiàng)兜底性的制度安排，直接減少了絕對(duì)貧困人口，分擔(dān)了扶貧開發(fā)的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質(zhì)條件，使扶貧開發(fā)工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農(nóng)村居民。將這部分人群從扶貧對(duì)象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發(fā)工作負(fù)擔(dān)，更重要的是，扶貧對(duì)象的特征更加趨向“同質(zhì)化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對(duì)性的激勵(lì)和約束機(jī)制及相關(guān)政策，從而促進(jìn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2對(duì)扶貧開發(fā)工作的挑戰(zhàn)

農(nóng)村低保制度大面積實(shí)施前后，對(duì)于扶貧開發(fā)工作的政策走向一度出現(xiàn)思想波動(dòng)，甚至有人提出“全面實(shí)施低保制度后還要不要扶貧開發(fā)”的疑問。在2007年國務(wù)院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動(dòng)問題基本已經(jīng)解決。

但是，爭(zhēng)議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰(zhàn)也隨之凸顯出來。主要體現(xiàn)為：隨著農(nóng)村低保制度的全面建立，扶貧開發(fā)的目標(biāo)和任務(wù)不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進(jìn)貧困人口增加收入，促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展。在這一新的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，按照與時(shí)俱進(jìn)的要求，盡快對(duì)低保制度實(shí)施后的工作思路和政策作出調(diào)整。具體包括：一是扶貧開發(fā)工作的目標(biāo)和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發(fā)展目標(biāo)，必須進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，盡快確立“發(fā)展型”的激勵(lì)和約束機(jī)制；三是雖然扶貧與低保性質(zhì)有不同，職能有分工，但實(shí)際工作中又存在交叉或重疊，如何進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和政策銜接，也是一個(gè)迫切需要解決的問題。本文只對(duì)前兩個(gè)問題進(jìn)行分析和探索。

四、低保制度背景下農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位

1傳統(tǒng)扶貧開發(fā)工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標(biāo)

我國的傳統(tǒng)扶貧政策雖然以“扶貧開發(fā)”、培育貧困者的自我發(fā)展能力為目標(biāo)，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實(shí)際上同時(shí)承擔(dān)著人道主義救濟(jì)和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重職能。這兩項(xiàng)職能的性質(zhì)不同，其實(shí)現(xiàn)的機(jī)制也應(yīng)不同。對(duì)于前者，資源分配的主要依據(jù)是“貧窮”——只要足夠貧窮，達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，政府就不能袖手旁觀；而對(duì)于后者，問題就要復(fù)雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項(xiàng)內(nèi)容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準(zhǔn)其對(duì)象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策應(yīng)該予以摒棄。但是，當(dāng)貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時(shí)候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發(fā)展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢(shì)必面臨巨大的政治壓力。因此，現(xiàn)實(shí)的政策選擇必然是，扶貧開發(fā)既要發(fā)展，又要救濟(jì)，發(fā)展與救濟(jì)目標(biāo)同時(shí)兼顧。

2雙重目標(biāo)的實(shí)踐困擾：產(chǎn)生逆向激勵(lì)，不利于發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

扶貧開發(fā)工作兼顧雙重目標(biāo)和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發(fā)展型機(jī)制的建立。扶貧開發(fā)救濟(jì)、發(fā)展“一肩挑”實(shí)際上使扶貧開發(fā)政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發(fā)政策成為一項(xiàng)福利制度：只要是貧困人口，就會(huì)成為扶貧開發(fā)政策的受惠者，就會(huì)得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導(dǎo)致三個(gè)結(jié)果：一是對(duì)貧困人群中的無發(fā)展能力者(喪失勞動(dòng)能力的老弱病殘等人群)扶貧開發(fā)政策亦需兼顧，致使扶貧開發(fā)資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發(fā)展意愿者”(有勞動(dòng)能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發(fā)政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動(dòng)能力又有發(fā)展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵(lì)，其發(fā)展意愿亦趨向弱化。

在這三個(gè)結(jié)果中，第一個(gè)雖然導(dǎo)致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因?yàn)檫@部分極少數(shù)的無發(fā)展能力的貧困者本來就應(yīng)該得到政府和社會(huì)的救濟(jì)，只不過，在低保制度建立之前這種救濟(jì)職能部分地由扶貧開發(fā)來承擔(dān)而已；第二種情況流弊最大，極少數(shù)有勞動(dòng)能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴(yán)重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數(shù)正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動(dòng)性，甚至使少數(shù)貧困者不愿脫貧。尤其是，當(dāng)政府對(duì)貧困者給予的貧困援助足夠大時(shí)，與千辛萬苦自己努力發(fā)家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項(xiàng)理性選擇。

上述情況看表明，在傳統(tǒng)體制下，盡管扶貧開發(fā)政策的初衷是促進(jìn)發(fā)展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對(duì)發(fā)展的激勵(lì)不足，甚至存在“逆向激勵(lì)”(鼓勵(lì)更多的人成為窮人)。雖然在實(shí)際工作中，為了調(diào)動(dòng)干部群眾的能動(dòng)性，扶貧工作部門和基層組織也進(jìn)行了多種形式的積極探索，但是，在同時(shí)兼顧扶貧與低保、發(fā)展與救濟(jì)雙重目標(biāo)和職能的歷史階段，由于無法區(qū)別對(duì)待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發(fā)展型的扶貧工作機(jī)制。從這一意義上講，扶貧開發(fā)有時(shí)更像一項(xiàng)福利制度而不是發(fā)展型的制度安排。

發(fā)展型機(jī)制的缺位給扶貧開發(fā)工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農(nóng)村基層貧困地區(qū)和貧困人口中“等、要、靠”現(xiàn)的思想和表現(xiàn)也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現(xiàn)象在此也可以得到部分解釋。對(duì)此，國際上也有不少深刻的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)?？傊F(xiàn)有的理論成果和國際相關(guān)領(lǐng)域的教訓(xùn)表明，“一肩挑”的扶貧開發(fā)傳統(tǒng)體制必然導(dǎo)致對(duì)發(fā)展的正向激勵(lì)不足，甚至產(chǎn)生比較嚴(yán)重的逆向激勵(lì)，因而不利于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3理論分析：扶貧與低保既有聯(lián)系，更有區(qū)別

農(nóng)村最低生活保障制度(簡稱“農(nóng)村低?！?是對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村扶貧開發(fā)(簡稱“農(nóng)村扶貧”)是中國農(nóng)村扶貧工作的成功實(shí)踐，它是對(duì)過去傳統(tǒng)的分散救濟(jì)式扶貧的改革與調(diào)整，其基本方針是開發(fā)式扶貧，即：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，改善生產(chǎn)條件，通過發(fā)展生產(chǎn)力，增強(qiáng)自我積累、自我發(fā)展的能力。開發(fā)式扶貧方針是我國多年扶貧開發(fā)最根本的經(jīng)驗(yàn)，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個(gè)方面的共性：一是二者覆蓋的服務(wù)對(duì)象都是弱勢(shì)群體、貧困地區(qū)和貧困人口，在市場(chǎng)作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點(diǎn)的同時(shí)，我們也必須看到二者的重大區(qū)別：首先，性質(zhì)和功能不同。農(nóng)村低保是為農(nóng)村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權(quán)，進(jìn)而構(gòu)筑一道社會(huì)的安全底線；而扶貧開發(fā)則主要關(guān)注農(nóng)村貧困人口的發(fā)展權(quán)，與低?！笆谌艘贼~”不同，扶貧更關(guān)注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發(fā)展的能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其次，服務(wù)對(duì)象和政策標(biāo)準(zhǔn)不同。從政策實(shí)踐上看，農(nóng)村低保對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村居民；而農(nóng)村扶貧對(duì)象是家庭年人均純收入低于農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、有勞動(dòng)能力的農(nóng)村人口。這里的關(guān)鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設(shè)計(jì)的初衷來看，扶貧開發(fā)主要針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口，而低保則主要針對(duì)沒有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區(qū)的低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)通常由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布執(zhí)行；而農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以國家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標(biāo)和任務(wù)不同。低保制度的目標(biāo)和任務(wù)主要是將符合救助條件的農(nóng)村貧困群眾納入保障范圍，穩(wěn)定持久地解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發(fā)的目標(biāo)更為宏大，任務(wù)也更為艱巨：扶貧開發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農(nóng)村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的落后狀況，縮小地區(qū)差距，最終實(shí)現(xiàn)全國人民的共同富裕。因此，“在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著促進(jìn)貧困農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的重大任務(wù)；在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務(wù)；在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著縮小發(fā)展差距、關(guān)愛弱勢(shì)群體的重大任務(wù)；在建設(shè)生態(tài)文明的進(jìn)程中，扶貧開發(fā)承擔(dān)著保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大任務(wù)”；第四，工作重點(diǎn)和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村人口甄別出來，并制定合理的政策標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其予以保障，其保障的主要方式是生活補(bǔ)助；而扶貧開發(fā)則以提高農(nóng)村貧困人口自我發(fā)展能力為重點(diǎn)，因?yàn)檫@是貧困地區(qū)脫貧致富的根本出路。為此，必須堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，“必須著力加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力改善生產(chǎn)生活條件；必須切實(shí)加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困人口自我積累、自我發(fā)展的能力；必須注重加大對(duì)貧困人口的人力資本投資，把發(fā)展教育培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)作為突出任務(wù)，不斷提高貧困人口的綜合素質(zhì)。”

綜上，農(nóng)村低保與扶貧既有聯(lián)系，又有區(qū)別。雖然同為解決農(nóng)村貧困問題的重大戰(zhàn)略舉措，但“低保制度是社會(huì)救助，扶貧開發(fā)是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發(fā)是促進(jìn)發(fā)展，二者相輔相承，相互促進(jìn)，不能相互替代?！?/p>

4低保制度實(shí)施后農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重新定位：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)

2007年以后，中國開始在農(nóng)村全面推行最低生活保障制度。筆者認(rèn)為，這一制度不僅為農(nóng)村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發(fā)展型機(jī)制的確立和實(shí)施創(chuàng)造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發(fā)展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認(rèn)為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發(fā)政策將沿著這樣的方向向前發(fā)展：剝離救濟(jì)功能，專注發(fā)展目標(biāo)。當(dāng)然，這一政策轉(zhuǎn)向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現(xiàn)階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)有的低保制度尚無法完全承擔(dān)起對(duì)絕對(duì)貧困人口的收入和生活保障任務(wù)，扶貧開發(fā)尚需部分承擔(dān)低保的職責(zé)。超級(jí)秘書網(wǎng)

五、關(guān)于扶貧開發(fā)“發(fā)展型”工作機(jī)制初步設(shè)想

發(fā)展型扶貧開發(fā)工作新格局客觀上需要確立發(fā)展型機(jī)制”。這里的發(fā)展型制特指在扶貧開發(fā)工作中以貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展為基本目標(biāo)和行為導(dǎo)向的激勵(lì)和約束機(jī)制，其中的重點(diǎn)是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時(shí)，要區(qū)別于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)和新近施行的農(nóng)村最低生活保障制度，主要依據(jù)“貧困的發(fā)展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據(jù)貧困者“發(fā)展”的意愿、努力和績效，只有具有發(fā)展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發(fā)展能力越強(qiáng)、意愿越強(qiáng)烈、付出的努力越多、取得的發(fā)展效果越好的貧困者，政府越應(yīng)該予以扶持，而那些沒有發(fā)展能力的貧困者、或者具備發(fā)展能力而無發(fā)展意愿、不愿為自身的發(fā)展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發(fā)政策。其核心思想是“把激勵(lì)搞對(duì)”，即在扶貧開發(fā)工作中全面確立和強(qiáng)化正向激勵(lì)機(jī)制，盡量減少或避免逆向激勵(lì)。

因此，發(fā)展型機(jī)制客觀上要求在低保制度提供生存保障的前提下，扶貧資源的分配不再僅以貧困為依據(jù)，堅(jiān)決摒棄以往工作中可能產(chǎn)生逆向激勵(lì)的無條件扶持和“普惠制”做法，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，容忍差別，扶持先進(jìn)，帶動(dòng)落后，梯次前進(jìn)，共同發(fā)展。概括起來，農(nóng)村全面實(shí)施低保制度以后，發(fā)展型的扶貧開發(fā)工作機(jī)制至少應(yīng)該包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一是必須實(shí)現(xiàn)正確激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)的干部群眾主動(dòng)脫貧的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，最大程度地減少或避免“等、要、靠”現(xiàn)象的發(fā)生；二是政府應(yīng)該對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群持續(xù)扶持(包括脫貧后的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi))，以鞏固發(fā)展成果，盡量減少返貧現(xiàn)象發(fā)生。

為了確立上述發(fā)展型扶貧開發(fā)工作機(jī)制，近期可以考慮如下做法：一，在政策實(shí)施初期，對(duì)符合扶貧對(duì)象條件的所有個(gè)人或社區(qū)給予大致相同的政策扶持，同時(shí)要避免不良預(yù)期。要讓貧困者知道：如果經(jīng)過自己的努力，取得了進(jìn)步甚至達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)以后，還可以繼續(xù)得到后續(xù)的“發(fā)展資金”(扶貧資源)，甚至在一個(gè)比較長的時(shí)期內(nèi)(如20年)，政策扶持還將有所加強(qiáng)而不是減弱；如果獲得援助后沒有發(fā)展或進(jìn)步，后續(xù)援助將被取消。當(dāng)然，對(duì)于極端貧困者，必要的人道主義援助還是必須提供的，如果因?yàn)樽陨淼牟慌Χ鴮?dǎo)致其收入下滑到低保線以下，則由低保制度為其提供生活保障，但他們將不會(huì)得到更多，只有努力創(chuàng)業(yè)的窮人才會(huì)得到較大力度的幫助。也就是說，在接受援助的時(shí)候，他們必須在兩條道路中做出選擇：要么努力進(jìn)取，這樣做可以得到持續(xù)的幫助；要么接受永遠(yuǎn)的貧窮。“等、要、靠”甚至“裝窮”或“爭(zhēng)當(dāng)窮人”是沒有出路的。二，政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目要實(shí)行“差額立項(xiàng)”，在基層貧困對(duì)象申報(bào)的基礎(chǔ)上，政府擇優(yōu)扶持。目的是在貧困地區(qū)和群體之間建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的勞動(dòng)與創(chuàng)造積極性；同時(shí)促使其產(chǎn)生“知識(shí)需求”，萌生與知識(shí)組織、個(gè)人的合作愿望，推動(dòng)貧困地區(qū)和群體與知識(shí)組織與個(gè)人之間的協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)“創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)”發(fā)展(筆者認(rèn)為，并已在另文中有過論述，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)包括貧困地區(qū)的發(fā)展而言，創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)將是一條很好的模式或出路，而發(fā)展創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，則是優(yōu)秀創(chuàng)意的持續(xù)供給。要做到這一點(diǎn)，最好的途徑則是內(nèi)外之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)同創(chuàng)新)；三，對(duì)于貧困人口中的發(fā)展績效良好、表現(xiàn)突出、具有較大發(fā)展?jié)摿φ?，尤其是其本人可望成為?dāng)?shù)刂赂粠ь^人、其從事的經(jīng)營項(xiàng)目可望培植壯大成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的貧困者，可以模仿科技部的“中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基金”，建立、啟動(dòng)“貧困青年創(chuàng)業(yè)基金”為其提供資金支持和信息、管理等全方面的服務(wù)支持，促使其盡快發(fā)展壯大，帶動(dòng)一方。