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基層人民銀行作為傳導(dǎo)貨幣政策、提供金融服務(wù)、實(shí)施金融監(jiān)管的前沿陣地,能否正確履行其職能直接關(guān)系到國(guó)家金融乃至整體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。為了認(rèn)真履行其職能,中國(guó)人民銀行較早地借鑒了國(guó)外經(jīng)驗(yàn),自上而下制定了比較規(guī)范的內(nèi)部控制措施,并為此專門(mén)設(shè)立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),對(duì)各職能部門(mén)、及其工作人員依法履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。自設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)以來(lái),雖然在促進(jìn)自我約束、防患金融風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制及金融體制改革的不斷推進(jìn),內(nèi)部審計(jì)工作也不斷面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量不高“屢審屢犯”的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生,影響了基層人民銀行作為傳導(dǎo)貨幣政策、提供金融服務(wù)、實(shí)施金融監(jiān)管“窗口”形象。因此,就如何確保內(nèi)審質(zhì)量、提高內(nèi)審效益,成為當(dāng)前人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門(mén)亟需解決的重大課題。

一、目前,影響基層行審計(jì)效能的主要因素

判斷一項(xiàng)工作效能的高低標(biāo)準(zhǔn),是看此項(xiàng)工作能否經(jīng)濟(jì)有效地達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的保證和咨詢活動(dòng)。它采用系統(tǒng)和規(guī)范化的方法,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制和治理過(guò)程評(píng)價(jià),進(jìn)而幫助機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)目的。因此,是否實(shí)施合理、高效的內(nèi)審質(zhì)量控制,探尋體制、機(jī)制原因,為審計(jì)對(duì)象提出中肯、有價(jià)值的意見(jiàn)及建議,是發(fā)揮審計(jì)效能的前提;而高質(zhì)量的審計(jì)成果能否在實(shí)踐得到落實(shí)、并指導(dǎo)實(shí)踐則是發(fā)揮審計(jì)效能關(guān)鍵。

(一)目前造成審計(jì)質(zhì)量不高的內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系,主要存在以下幾方面問(wèn)題:

1、內(nèi)審管理體制缺乏獨(dú)立性。當(dāng)前人民銀行審計(jì)實(shí)行的是“二元化”領(lǐng)導(dǎo)體制,即:即受上級(jí)行內(nèi)審部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和管理,又接受本行行長(zhǎng)的管理;在對(duì)上級(jí)行負(fù)責(zé)時(shí),受制于本行領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn),在對(duì)本行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)時(shí),又受制于上級(jí)表明的意見(jiàn),讓內(nèi)審部門(mén)左右為難、無(wú)所適從,威脅到內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

2、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不健全、不完善。目前,基層行自行制定和試行的內(nèi)控評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)存在不足。其主要表現(xiàn)在:一是制定的內(nèi)控評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)大多集中在對(duì)制度建設(shè)、執(zhí)行和保障三個(gè)方,而對(duì)控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)控制等涉及較少;二是評(píng)價(jià)細(xì)則和評(píng)價(jià)分值不能客觀反映評(píng)價(jià)事項(xiàng)的重要性和風(fēng)險(xiǎn)性;三是一些評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的操作性不強(qiáng),量化操作難度大,對(duì)不同部門(mén)不同業(yè)務(wù)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、平衡,缺乏可比性。

3、審計(jì)理念陳舊、檢查監(jiān)督方法和方式落后。陳舊的內(nèi)審理念、落后的檢查監(jiān)督方法和方式,弱化了內(nèi)部審計(jì)的作用,影響了審計(jì)成果效能的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在:一是重問(wèn)題的發(fā)現(xiàn),輕問(wèn)題的督促整改。審計(jì)工作大量的精力都用在對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上,致力于督促?gòu)氐捉鉀Q問(wèn)題的少;要求軟約束的整改多,進(jìn)行硬約束的處理少,能從制度和根本上提出解決問(wèn)題的就更少。二是重?cái)?shù)量,輕質(zhì)量。審計(jì)的最終目的是從根本上解決問(wèn)題、化解風(fēng)險(xiǎn)。但有些審計(jì)部門(mén)在對(duì)審計(jì)人員內(nèi)部考核時(shí),卻往往以查出問(wèn)題的多少作為衡量審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量高低的重要依據(jù),而對(duì)通過(guò)審計(jì)幫助審計(jì)對(duì)象糾正了多少存在的問(wèn)題,制定了那些規(guī)章制度,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策產(chǎn)生了多少影響等方面考慮的比較少。三是重監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督,輕對(duì)監(jiān)督主體的監(jiān)督。要獲得高質(zhì)量、高效率的審計(jì),不僅要加強(qiáng)審計(jì)對(duì)象的監(jiān)督,還要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)主體的監(jiān)督。因?yàn)?審計(jì)人員的思想素質(zhì)、責(zé)任心以及審計(jì)技能直接影響審計(jì)質(zhì)量。

4、內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)及人員的素質(zhì),跟不上時(shí)展的要求。隨著社會(huì)的發(fā)展、技術(shù)的進(jìn)步,內(nèi)審工作向內(nèi)審人員提出了更高的要求。在內(nèi)審隊(duì)伍中不僅要求有會(huì)計(jì)師、審計(jì)師,而且要求有經(jīng)濟(jì)師、工程師;既要熟練掌握財(cái)務(wù)審計(jì)技術(shù),又要熟練掌握管理控制技術(shù);特別是在會(huì)計(jì)電算化、管理信息化、辦公網(wǎng)絡(luò)化的審計(jì)環(huán)境下,更需要內(nèi)審人員具備較高的計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)素質(zhì)。但目前基層行的審計(jì)人員整體結(jié)構(gòu)和素質(zhì)距要求相差甚遠(yuǎn)。

(二)由于審計(jì)結(jié)果執(zhí)行不力,造成審計(jì)成果運(yùn)用不充分,影響了審計(jì)效能。

一方面,一些員工和部門(mén)對(duì)內(nèi)審工作認(rèn)識(shí)不夠,認(rèn)為內(nèi)審的同級(jí)監(jiān)督是扭轉(zhuǎn)“槍口”對(duì)準(zhǔn)自己人,是“家丑”外揚(yáng),因而對(duì)內(nèi)審工作不配合、不協(xié)調(diào)、不理解。面對(duì)所查出的問(wèn)題要么遮遮掩掩蒙蔽;要么“攻關(guān)”說(shuō)情,化整為零,避重就輕;甚者抓住審計(jì)的一些缺點(diǎn)或不足大做文章,“攻其一點(diǎn)不及其余”。而審計(jì)機(jī)關(guān)囿于職能和制度限制,又不能超越權(quán)限實(shí)行包辦。久而久之,審計(jì)在這些人面前失去了震懾力,他們不再把審計(jì)披露的問(wèn)題及整改意見(jiàn)、建議當(dāng)回事,并最終釀成審計(jì)工作中的“屢查屢犯”、積重難返的不利局面。這種現(xiàn)象的存在不僅對(duì)審計(jì)資源造成無(wú)端浪費(fèi),而且直接威脅到審計(jì)執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

另一方面,由于風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng),對(duì)審計(jì)工作所披露的問(wèn)題沒(méi)有引起足夠的重視,對(duì)存在的問(wèn)題未進(jìn)行整改或只是單純、機(jī)械的整改,而沒(méi)有解決問(wèn)題的根本,以至于類似的問(wèn)題“屢查屢犯”。

二、提高基層行審計(jì)效能的方法和措施

根據(jù)現(xiàn)代管理學(xué)理論,消除諸多不利因素對(duì)審計(jì)效能的影響,保證提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量,可以通過(guò)以下途徑來(lái)保證和提高。

(一)理順內(nèi)部審計(jì)管理體制。

構(gòu)建科學(xué)的、適應(yīng)的和可操作的內(nèi)部審計(jì)管理體制,化解由于管理二元化和內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)平行化所導(dǎo)致的內(nèi)部審計(jì)喪失獨(dú)立性和客觀性的問(wèn)題。目前,在審計(jì)領(lǐng)域流行的管理模式主要有三種:垂直模式、本級(jí)模式和混合模式?，F(xiàn)行人民銀行內(nèi)審部門(mén)實(shí)施的二元化管理和內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)平行設(shè)置,是垂直模式、本級(jí)模式的混合體。它的存在削弱了審計(jì)部門(mén)的獨(dú)立性,影響了審計(jì)效能的發(fā)揮。而垂直管理模式,由于不再承擔(dān)同級(jí)監(jiān)督的職責(zé),而專司查下一級(jí)的職能,使內(nèi)審處于一個(gè)超然獨(dú)立的地位,有助于審計(jì)效能的發(fā)揮,因此垂直管理模式是解決目前人民銀行審計(jì)組織管理矛盾的有效選擇。

(二)建立和完善內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系。

審計(jì)質(zhì)量是內(nèi)部審計(jì)工作的生命線,是內(nèi)部審計(jì)部門(mén)監(jiān)督職能發(fā)揮的重要保證,也是內(nèi)部審計(jì)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提,沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量做保證,就沒(méi)有由審計(jì)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。因此,必需通過(guò)審計(jì)管理和程序控制來(lái)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制。

1、完善內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理職能。為適應(yīng)內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系的要求,逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理職能,設(shè)立專門(mén)的部門(mén)或崗位,承擔(dān)對(duì)審計(jì)質(zhì)量的管理職能。負(fù)責(zé)對(duì)本部門(mén)和下級(jí)審計(jì)部門(mén)審計(jì)質(zhì)量的檢查;負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)質(zhì)量管理進(jìn)行監(jiān)督、考核和評(píng)價(jià)。同時(shí),辦理審計(jì)過(guò)錯(cuò)和審計(jì)責(zé)任追究等事項(xiàng)。

2、建立科學(xué)的、有效的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系。對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)駕御風(fēng)險(xiǎn)的能力作出科學(xué)評(píng)價(jià),提出有價(jià)值的建議供管理層和決策層參考,是內(nèi)部審計(jì)工作的重要職責(zé)。而建立科學(xué)、可操作的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系,控制和防范內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)則是內(nèi)部審計(jì)工作的重中之重。一套完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系,首先,內(nèi)容必須全面、完整;其次,考核指標(biāo)必須科學(xué),算法必須經(jīng)濟(jì)、準(zhǔn)確,能動(dòng)態(tài)、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和掌握風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能,并及時(shí)的采取措施加以控制和消除。

3、建立內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制和責(zé)任追究制度。分清責(zé)任是審計(jì)質(zhì)量控制的核心,只有責(zé)任明確,才能有效地對(duì)審計(jì)全過(guò)程和各層次審計(jì)人員的工作質(zhì)量進(jìn)行控制,并實(shí)行責(zé)任追究。首先是要明確審計(jì)質(zhì)量責(zé)任的范圍。即對(duì)審計(jì)組成員、主審人、組長(zhǎng)、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)以及分管領(lǐng)導(dǎo),都要明確各自應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量控制責(zé)任,實(shí)行全過(guò)程質(zhì)量控制。其次是建立審計(jì)質(zhì)量責(zé)任追究制度。通過(guò)質(zhì)量責(zé)任和責(zé)任追究來(lái)促使審計(jì)人員切實(shí)履行其職責(zé),提高審計(jì)質(zhì)量責(zé)任意識(shí),規(guī)范審計(jì)行為,從而保障審計(jì)質(zhì)量。

4、建立內(nèi)審整改處罰制度。要徹底改變目前隔靴瘙癢審計(jì)效益低下的現(xiàn)象,必須通過(guò)建立嚴(yán)格的內(nèi)審整改制度,將內(nèi)審結(jié)論與機(jī)構(gòu)整體年終考核掛鉤,與機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人的晉級(jí)、晉升掛鉤。同時(shí)將結(jié)論與紀(jì)檢、監(jiān)察的責(zé)任追究結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合,對(duì)屢犯不改的,實(shí)行一票否決其評(píng)先爭(zhēng)優(yōu)的資格,以樹(shù)立審計(jì)權(quán)威,增強(qiáng)審計(jì)效能。

(三)創(chuàng)新審計(jì)方法,構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

針對(duì)“屢查屢犯”的現(xiàn)象,必須整合有限的資源,在審計(jì)方式、方法上創(chuàng)新。首先,建立完整的審計(jì)整改循環(huán)機(jī)制。即通過(guò)建立包括紀(jì)檢、監(jiān)察、事后監(jiān)督、內(nèi)審、人事及機(jī)關(guān)黨委在內(nèi)的整改監(jiān)督、問(wèn)責(zé)體系,建立整改情況報(bào)告制度、聯(lián)系會(huì)議制度、進(jìn)度督察制度、問(wèn)責(zé)制度和結(jié)果公開(kāi)化制度。通過(guò)聯(lián)系會(huì)議,要求各部門(mén)監(jiān)督被審計(jì)的單位(或部門(mén))在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向?qū)徲?jì)部門(mén)報(bào)送整改情況,審計(jì)部門(mén)定期向黨委(或黨支部)及上級(jí)部門(mén)報(bào)告整改和督察情況,并盡可能地在一定范圍內(nèi)通報(bào)督察結(jié)果,以實(shí)現(xiàn)封閉式的審計(jì)整改向陽(yáng)光下的監(jiān)督轉(zhuǎn)變,把少數(shù)人抓整改變?yōu)槎嗖块T(mén)聯(lián)合促整改,使監(jiān)管、督察形成鎖鏈,以確保審計(jì)整改工作真正落實(shí)到實(shí)處,真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。其次,建立審計(jì)整改情況監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督審計(jì)建議的落實(shí)是保證審計(jì)結(jié)果的關(guān)鍵。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不是最終目的,只有針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,從體制上、制度上深入分析,提出加強(qiáng)管理、堵塞漏洞的意見(jiàn)和建議,并督促被審計(jì)機(jī)構(gòu)把審計(jì)建議落實(shí)到工作實(shí)踐中,才是審計(jì)追求的最高目標(biāo)。因此,這就需要建立審計(jì)整改情況監(jiān)督機(jī)制,采取審計(jì)回訪、追蹤審計(jì)等方式,以督促和保證審計(jì)建議得到有效的落實(shí)。

(四)提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)技能。

新形勢(shì)之下,內(nèi)審工作對(duì)內(nèi)審人員提出了更高的要求,作為一名合格的審計(jì)人員,不僅要具有忠于職守、廉潔自律、依法審計(jì)、客觀公正的道德情操,而且要有高度的事業(yè)心和責(zé)任感;不僅要熟知國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融法規(guī)政策和系統(tǒng)內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度,而且必需掌握各種業(yè)務(wù)知識(shí)和審計(jì)技能。因此,需要通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和崗位職業(yè)培訓(xùn),不斷地進(jìn)行知識(shí)的更新,建立一種復(fù)合型的內(nèi)審人才。