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公共投資有廣義和狹義之分[①]。廣義公共投資是指所有投向于公共基礎設施和公共服務行業(yè)，向社會提供基礎性和公共性商品或服務的投資，既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義公共投資特指政府作為投資主體，在基礎設施和自然壟斷行業(yè)進行的物質(zhì)性公共投資。本文使用的是廣義上的概念，即包括國家主體在內(nèi)的多元投資主體通過特定程序投資于涉及國家安全、公共秩序、公共工程、公共服務等領域，以實現(xiàn)公共利益為目的的投資活動。其明顯特征是：投資主體主要是政府但不限于政府；投資領域主要是涉及國家安全、公共秩序、公共工程、公共服務等；投資目的是為了克服市場失靈，滿足社會公共需要；投資準入程序特殊，并非任何企業(yè)都能進入。因此本文所指的公共投資的領域包括公用事業(yè)，公共事業(yè)，基礎設施等[②]，向這些行業(yè)、領域的投資視為本文所探討的公共投資。

本文提出改革我國公共投資準入法律制度的若干構想：轉(zhuǎn)變政府職能，健全法律體系，拓展非公資本在公共投資領域的范圍，規(guī)范投資準入程序、加強投資運行的監(jiān)管、完善退出機制等。

一、政府職能的轉(zhuǎn)變

當前，公共投資領域改革中各方面矛盾和問題，大都與政府的職能定位有關。因此，可以說公共領域改革的實質(zhì)是政府改革，政府改革不到位，公共領域改革難以推進。針對“政企不分”的遺留問題，我國公共基礎領域改革和發(fā)展的重點是重新確定政府自身在基礎設施領域的功能和作用，進一步明確和理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與中介機構的關系。職能轉(zhuǎn)變后的我國政府在公共投資中的角色主要是：

1.投資統(tǒng)籌規(guī)劃者。首先，政府是公共基礎設施未來需求預測者和總體規(guī)劃者，負責制定公共基礎設施建設的中長期計劃，消除市場的盲目性，完成其他投資主體不愿也無力完成的全局性、宏觀性的規(guī)劃，避免公共基礎設施重復投資和局部過剩，為提高公共基礎設施投資效率打下基礎。由于公共基礎設施具有公共性和自然壟斷性，市場機制不能解決其合理配置問題。投資主體追求利潤最大化是其愿望，然而，有些公共基礎設施項目經(jīng)濟效益較為明顯、有些公共基礎設施項目經(jīng)濟效益很少甚至沒有收入。因此，還需要政府加以引導控制以彌補市場缺陷，使公共產(chǎn)品得到持續(xù)有效的供給。其次，私人提供公共產(chǎn)品可能會出現(xiàn)某些負外部性問題，對此政府要進行必要的規(guī)范制約。政府有責任對公共產(chǎn)品的私人供給者進行必要的規(guī)范制約，以切實保護消費者的權益。政府允許私人提供某些公共產(chǎn)品，并不意味著政府在此方面的責任讓渡。出于公益的目的，政府的干預行為是非常必要的。為此，政府必須加強對私人提供公共產(chǎn)品的制度約束。

2.政策法規(guī)制定者[③]。在公共投資主體多元化進程中，政府首先是政策(包括產(chǎn)品和服務的標準、價格或收費水平、建立經(jīng)營特許權制度)的制定者，而不應當是所有投資項目的具體經(jīng)營者，這樣才有利于提高公共投資設施規(guī)劃和決策的科學性。政府對公共基礎設施企業(yè)的約束和政府對公共基礎設施企業(yè)的承諾，只有通過建立合理的規(guī)章制度，才能保證生產(chǎn)者和消費者雙方的利益，否則會影響公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府還必須為公共基礎設施項目的投資者構筑一個健全的法律保障體系，讓各投資主體安心投資于公共基礎設施，同時保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性，確保投資者的利益。體現(xiàn)公眾利益是政府在公共投資領域的本質(zhì)作用。英國在英格蘭、蘇格蘭和威爾士建立了14個電力消費者委員會（ElectricityConsumers''''Committee），它們獨立于電力管制辦公室和電力企業(yè)，只代表消費者利益。他們在保護城市公用事業(yè)的消費者利益方面發(fā)揮了重要的作用。我國政府在公共投資領域改革中，要樹立以人為本的觀念，尊重各種社會主體，尊重廣大消費者，大力削減官本位的傳統(tǒng)思想。政府不應該體現(xiàn)部門利益，不應該體現(xiàn)基礎領域企業(yè)利益，而應該體現(xiàn)公眾的利益，代表廣大人民群眾，體現(xiàn)消費者的利益，成為公眾權益的維護者

3.投資環(huán)境創(chuàng)造者。首先，政府要為公共產(chǎn)品的私人供給者提供制度激勵，包括對公共產(chǎn)品產(chǎn)權的界定以及給予某些激勵措施等，為私人提供公共產(chǎn)品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。政府通過簡化審批、減少收費、改善服務、建立激勵機制，給投資者創(chuàng)造一個良好的、公平的、競爭的投資環(huán)境。審批時，對公共基礎設施建設可以適度超前，但不能嚴重過剩；應引入競爭，但不能過度競爭。對于不符合公共基礎設施的投資規(guī)劃以及可能引發(fā)過度競爭的公共基礎設施都應加以制止。對于符合公共基礎設施投資計劃的項目，應積極地吸引多個投資主體參與，盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用。其次，在私人提供公共產(chǎn)品的過程中，政府有必要為消費者提供信息以及其他必要的支持。

二、法律體系的健全

我國公共投資準入法律制度重塑的重要目標實現(xiàn)公共投資的法治化。這就要求健全法律體系。公共投資運行的結果是為公眾提供安全、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務，因為關涉公眾利益，其一切活動都應納入法治化軌道。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，幾乎都是以立法為先導，以法制為依據(jù)，按照法定程序進行公共投資的運作[④]。因此，我國公共投資領域還需要加快立法步伐，健全公共投資的法律體系。

1.我國公共投資準入法律制度重塑的總的指導思想

首先，政府應該轉(zhuǎn)變職能，成為政策法規(guī)制定者[⑤]。在公共投資主體多元化進程中，政府首先是政策(包括產(chǎn)品和服務的標準、價格或收費水平、建立經(jīng)營特許權制度)的制定者，而不應當是所有投資項目的具體經(jīng)營者，這樣才有利于提高公共投資設施規(guī)劃和決策的科學性。政府對公共基礎設施企業(yè)的約束和政府對公共基礎設施企業(yè)的承諾，只有通過建立合理的規(guī)章制度，才能保證生產(chǎn)者和消費者雙方的利益，否則會影響公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府還必須為公共基礎設施項目的投資者構筑一個健全的法律保障體系，讓各投資主體安心投資于公共基礎設施，同時保證法律法規(guī)的穩(wěn)定性，確保投資者的利益。體現(xiàn)公眾利益是政府在公共投資領域的本質(zhì)作用。

其次，要建立公共投資政府管制與市場化相結合的準入制度。隨著公共投資市場化運作，在公共投資過程中，政府的管制模式也要發(fā)生相應變化。避免政企不分和行政壟斷最有效的辦法是在法律和制度上有所突破，用法律和制度加以規(guī)制和調(diào)整。對公共投資進行市場化是為了實現(xiàn)公共投資利潤最大化，進行政府管制是為了克服“市場失靈”，實現(xiàn)政府在公用事業(yè)領域逐步從所有者、管理者、經(jīng)營者過渡到市場的管制者，實現(xiàn)公共投資福利的最大化。然而，為了克服“政府失靈”，又必須對政府的管制進行規(guī)制，因此必須突破現(xiàn)有法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及各職能部門的規(guī)范性文件的規(guī)定，以高層次的法律明確公共投資的性質(zhì)、地位、程序，規(guī)定其決策必須向公眾公開、必須廣泛征求公眾意見以及承擔相應的法律責任，實現(xiàn)公共投資的有法可依。

再次，提高公共投資領域的立法層次，改變我國在這一領域無專門法律規(guī)定的局面。針對公共投資領域法規(guī)政策存在的種種弊端，唯有通過提高立法層次才可以在最大程度上克服和避免這些弊端。國家可以通過提高立法層次統(tǒng)一指導思想和基本原則，明確各職能部門以及職能部門的職責，統(tǒng)一最基本的管理程序和執(zhí)法程序，統(tǒng)一處罰的種類、程序以及不服處罰的救濟手段等等；以國家制定相關的法律、法規(guī)為最基本依據(jù)，國務院所屬職能部門可以分行業(yè)制定實施細則；地方各級權力機關和地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況制定適應于本地區(qū)的實施細則，由此形成公共投資領域完善的法律體系。

2.我國公共投資準入法律體系構建

首先，在基本法方面，為解決當前公共投資領域中存在的問題，提高公共投資效率，應加快基本立法。我們可以借鑒我國臺灣地區(qū)制定《公用事業(yè)民營化條例》，在條件成熟時制定《公共投資法》作為指導性法律。該法應規(guī)定公共投資的范圍以及公共投資各行業(yè)提供服務的技術標準。目前學界對公用事業(yè)的范圍以及民營化的范圍都是有爭論的，但大家一致認為在解決公共投資范圍重點應放在分離公用事業(yè)的自然壟斷業(yè)務和非壟斷業(yè)務。對于自然壟斷業(yè)務可以由國家授權的一家企業(yè)經(jīng)營，對于非壟斷業(yè)務則可以實行民營化。如電力輸送（包括電力配送和分銷業(yè)務）是自然壟斷業(yè)務，而電力生產(chǎn)（發(fā)電)則是非壟斷性業(yè)務。前者由單個公共企業(yè)或被規(guī)制的私人企業(yè)承擔，而后者則可由多家私人企業(yè)競爭性經(jīng)營。另外，還應包括:公共投資的重要意義、基本目標、投資主體、投資程序、退出機制以及相關機構、企業(yè)的權利和責任。同時對公共產(chǎn)品的價格、服務質(zhì)量、市場進入條件等重大政策問題作出規(guī)定。

其次，在相關行政法規(guī)方面，我國目前已經(jīng)有《鐵路法》、《民用航空法》、《電力法》等。這些法律法規(guī)由于制定的時間較早，已經(jīng)不能適應目前公共投資領域改革的需要，存在不少問題。因此修改《電力法》和《鐵路法》是當務之急。這些法規(guī)由全國人大聯(lián)合有關部門根據(jù)不同基礎設施產(chǎn)業(yè)的技術經(jīng)濟特征，結合現(xiàn)行的政府管制體制和改革的目標進行制定和修改，然后由全國人大頒布實施。同時，應當加快立法的有《中國電訊法》、《中國航空法》、《自來水法》、《煤氣法》、《城市公共交通法》、《公用事業(yè)投融資法》。在這些部門行政法規(guī)中，應以促進有效競爭，保護消費者利益為根本指導思想。另外，為了鼓勵民間資本和外資進入公共投資領域，保護其合法權益，克服短期行為，可以考慮仿照指導外商投資方向規(guī)定和外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄，以行政法規(guī)的形式，按項目自然壟斷性和公共物品性的強弱將民間資本的進入領域劃分為鼓勵、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導目錄[⑥]。同時，需根據(jù)技術進步和實踐情況，不斷適時地對目錄進行調(diào)整，并予公布。

第三，配套法規(guī)方面，首先是加緊修訂《反不正當競爭法》?！斗床徽敻偁幏ā肥轻槍闷髽I(yè)依法具有獨占地位的前提下的規(guī)定，不能適應公用企業(yè)領域引入競爭后，建立與維護自由、公平、有效競爭秩序的需要。其次，加緊對行政壟斷的規(guī)制。前已經(jīng)述及，公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領域引入競爭機制的障礙來自以部門壟斷和地區(qū)壟斷為主要表現(xiàn)形式的行政壟斷。同時，行政壟斷的觸角已經(jīng)伸向了早已不再具有自然壟斷性質(zhì)的競爭性業(yè)務。行政壟斷與自然壟斷的混生，造成公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領域準入規(guī)制失去客觀評判標準。還有，由于進入障礙主要來自政府，其造成的惡劣影響遠遠超出經(jīng)濟性壟斷帶來的后果，致使旨在開放公共產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營領域的規(guī)制改革因游戲規(guī)則被破壞而背離改革預期。因此，對行政壟斷進行規(guī)制勢在必行。

總之，我們要根據(jù)經(jīng)濟、合理、效率等原則建立健全公共投資的法律體系，通過新的立法或修改現(xiàn)有實體法和程序法，對缺乏經(jīng)濟合理性的制度予以廢除，同時保留和完善合理的規(guī)制制度，通過制訂相關法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統(tǒng)體制格局，健全公共投資法律體系，最終實現(xiàn)公共投資的法治化。

三、準入主體的多元

所謂準入主體的多元是指在公共投資中，投資主體除政府外，還有其他的投資者，或是除政府之外的多方組合，由投資方自行融資決策、建設、管理運營，所享受的權益也應歸投資方所有，即投資主體可以是中央政府，也可以是地方政府；可以是國有企業(yè)，也可以是民營企業(yè)和社會公眾；可以是國內(nèi)的，也可以是國外的；可以是國外政府，也可以是國外的金融機構或個人投資者。事實證明，在我國公共投資主體多元化有其可能性：

（一）公共投資主體多元之可能

1.從民營經(jīng)濟控制力看[⑦]。以前有觀點認為，民營經(jīng)濟進入公共投資領域會削弱國有經(jīng)濟的控制力。其實，民營資本進入基礎設施產(chǎn)業(yè)并不影響國有資本對基礎設施領域的控制力。首先，民營資本有選擇地進入基礎設施領域，并不會改變國有經(jīng)濟在該領域的壟斷地位，因為整個行業(yè)的調(diào)控權仍在政府手中。其次，即使民營資本取得了對某些基礎設施的控股權，它也僅僅是對該設施領域的控制，不可能達到對整個行業(yè)的控制和壟斷。而且，國家對基礎設施產(chǎn)業(yè)的控制除了控股之外，還可以通過價格、稅收、信貸等宏觀調(diào)控手段來控制。

2.從內(nèi)外資地位平等看。我國在1995年6月就已經(jīng)頒布了《外資投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，明確將大部分基礎設施產(chǎn)業(yè)列為鼓勵外商投資領域，這幾年，國外的民間資本已經(jīng)以多種形式廣泛進入了我國的基礎設施領域并取得了成功的經(jīng)驗。既然外資可以進入基礎設施領域而且在實踐中又是可行的，那么我國的民營資本進入基礎設施領域也應該是可行的。利用本國民營資本比利用外資更優(yōu)越：因為本國資金不存在外匯匯兌問題、不涉及對國家主權影響的問題、不存在國家債務問題，而且本國投資者對我國的國情、法律等比較熟悉，更易于溝通和合作。

3.從民營經(jīng)濟的實力看。在20世紀90年代頭四年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值的增長速度由13.9%攀升到65.1%；私營經(jīng)濟在“十四大”后的發(fā)展更是驚人，一大批資產(chǎn)超千萬元、超億元的民營企業(yè)迅速崛起。民營經(jīng)濟這種奇跡般的發(fā)展意味著民營資本投資能力的不斷擴大和投資空間的不斷拓展。2003年我國開工的世界第一長橋——杭州灣跨海大橋總投資118億元，其中杭州宋城集團領銜的浙江民營企業(yè)出資額達到注冊資本的一半以上。[⑧]我國其它城市在近些年也紛紛采取措施，進行城建投資體制的改革。如石家莊的“石家莊行政事業(yè)單位項目建設管理中心”，青島市的市財政投資項目試行代建制，以及上海的城投公司。其中相對成功的是上海的城投公司，其主要職責是為上海公共投資建設籌措、管理、使用資金，并承擔償還資金債務的責任。自1992年成立以來，積極開拓新的融資渠道，為推動上海市建設作出了顯著貢獻。

根據(jù)以上分析我們認為，一方面，現(xiàn)階段民營投資對我國投資增長的貢獻已經(jīng)接近國有經(jīng)濟，民營經(jīng)濟對全社會就業(yè)、經(jīng)濟增長、新增工業(yè)產(chǎn)值等指標的貢獻已經(jīng)超過國有經(jīng)濟，具有了進入公共投資行業(yè)的可能性。

（二）公共投資主體多元之方式

非公有經(jīng)濟進入公共基礎領域的主要障礙，不是資本規(guī)模上的障礙，不是民營企業(yè)經(jīng)營能力上的障礙，而是市場準入上的體制性障礙。有鑒于此，應當盡快出臺民營企業(yè)平等進入基礎領域的法規(guī)文件，消除行業(yè)的部門壟斷、地區(qū)壟斷以及行政壟斷，減少政府公共投資資金，為民營企業(yè)營造良好的投資環(huán)境，更好地保護和引導民營投資，其主要方式是：

1.縮減政府資金比例[⑨]。公共投資主體多元化問題，說到底就是處理政府與市場之間的投資比重系數(shù)。一般來說，各國政府資金在公共投資建設中占有非常大的比重，長期被視為公共投資建設的主要資金來源。隨著經(jīng)濟發(fā)展，政府資金在公共投資建設中所占的比重有降低的趨向。在市場經(jīng)濟發(fā)達的西方國家，政府用于公共投資建設上的資金比例大大降低，已經(jīng)遠遠小于發(fā)展中國家的水平。就我國來說，競爭性行業(yè)應該縮減甚至取消國家的直接投資。今后在公共投資領域，國有資金應有進有退，合理調(diào)整政府的經(jīng)濟活動領域。政府應從絕大多數(shù)私人物品和準公共產(chǎn)品直接生產(chǎn)領域退出，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到教育、科學、安全秩序和社會保障等公共產(chǎn)品領域，增加這些領域的公共投資。另外，應完善公共產(chǎn)品的提供方式，將政府直接生產(chǎn)和間接生產(chǎn)結合起來，提高公共產(chǎn)品的供給效率。應明確中央政府與地方政府的分工，完善公共產(chǎn)品的提供機制，根據(jù)公共產(chǎn)品的公共性程度和規(guī)模經(jīng)濟的大小，明確各類公共產(chǎn)品應由哪一級政府負責提供，明確中央政府和地方政府的事權和財權劃分。

2.積極吸引民間資金。從公共基礎設施建設的角度看，要加快建設速度，深化投融資體制改革，如果能夠合理引導民間資本進入公共投資領域，鼓勵各類社會投資者增加投資，引導他們對公共領域進行投資，可以真正實現(xiàn)投資主體的多元化。因此，我們應該鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎設施和公益事業(yè)項目建設，創(chuàng)造多種條件，為民間資本進入公共投資建設領域掃清一切障礙。事實上，民間資本投資公共投資領域力度一直不大。據(jù)統(tǒng)計[⑩]，從2000年全國各地區(qū)民間資本用于交通、城建等基礎領域的投資比重來看，北京、山東、上海等14個地區(qū)民營經(jīng)濟的投資比重均未達到10%，基礎領域成為民間資本投資遇到的最大禁區(qū)。從行業(yè)來看，電力行業(yè)95%的資產(chǎn)屬于國電系統(tǒng)，其余5%也基本屬于地方國電[⑪]。而民間資本投資增加不快的主要原因是投資環(huán)境上受到了各種限制?？上驳氖?，近幾年來我們已經(jīng)看到了民間資本投資公共投資設施的范圍在不斷擴大。為了給民間資本創(chuàng)造一個寬松的投資環(huán)境，國家首先需要在法規(guī)制度上予以明確和放開，從而真正將吸引民間資本進行公共投資領域落到實處。這也是實現(xiàn)公共投資主體多元化的必由之路。

3.積極利用外來資金。我國已經(jīng)加入了WTO并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要和加入時所做的承諾，積極、穩(wěn)妥、有序地全面擴大了各領域的對外開放，其中也包括公用事業(yè)、基礎建設領域。2002年3月11日，經(jīng)國務院批準，我國正式出臺新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，新《目錄》鼓勵外商投資交通、能源、原材料等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，將市政工程建設首次列入開放領域，允許采取合作經(jīng)營、合資經(jīng)營等方式建設公共投資設施，允許利用國外資金發(fā)展基礎產(chǎn)業(yè)和公共投資設施，這標志著公共投資建設利用外資已經(jīng)進入一個嶄新的階段。一方面，加入WTO將促使政府加快職能的轉(zhuǎn)變，并遵守WTO有關規(guī)則，建立公共財政體制；另一方面，外資進入公共基礎設施領域，將帶動民資投入規(guī)模的擴大和投資技術水平、投資效率的提高。而加入WTO后，巨大的市場潛力和商機，不斷完善的法律法規(guī)及基礎設施投資領域的進一步開放，將進一步吸引外商來華投資基礎設施。

四、準入領域的擴展[⑫]

根據(jù)項目是否盈利，公共投資項目可以劃分為非經(jīng)營性（即公益性）公共投資項目和經(jīng)營性公共投資項目。前者提供的產(chǎn)品或服務具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)，后者提供的產(chǎn)品或服務具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)。因此，在西方市場經(jīng)濟國家，盡管同樣是公共投資，但具體選擇的建設方式有所不同。具有純公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共投資通常采用政府直接投資方式，而具有混合物品性質(zhì)的公共投資通常采取政府間接投資方式。本文將公共產(chǎn)品劃分為純公共產(chǎn)品(pure-publicgoods)和準公共產(chǎn)品(quasi-publicgoods)，并由此確定政府與其他公共投資主體在兩個領域投資的范圍劃分，實現(xiàn)政府在公共投資領域的“退出”和非公資本在公共投資領域的“擴展”。

（一）提供純公共產(chǎn)品的公共投資領域

純公共產(chǎn)品不是由市場提供的。由于具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品使得消費者都希望從別人的購買中得到消費這一類服務的好處，因而都不愿付費或少付費，從而使這類服務提供產(chǎn)生市場失靈。如果政府不提供這些公共產(chǎn)品，那么公共服務組合中就不會有這一類服務，人們的這一類需求就得不到滿足，從而造成公共服務組合的效率損失，因而必須由政府直接投資以矯正“市場失靈”。在這種生產(chǎn)方式下，政府統(tǒng)一制定公共投資的發(fā)展計劃和具體的建設、經(jīng)營計劃，決定具體的建設項目、建設規(guī)模、建設方式、投入產(chǎn)出、生產(chǎn)程序、生產(chǎn)方法以及市場等。政府直接投資提供公共產(chǎn)品通常和政府直接主導融資結合在一起。因此，對于純公共產(chǎn)品項目，我們一般認為國家應是惟一的投資主體，主張由政府經(jīng)營，因為純公共產(chǎn)品項目由國家投資運營更能為公眾提供最大的社會福利，也不會因產(chǎn)品供給不足而影響國家的安全和穩(wěn)定。

從市場經(jīng)濟國家公共投資運行的實踐看，政府直接進行公共投資的方式大致有兩種類型：一是中央政府直接進行的公共投資。這類公共投資一般是關系國民經(jīng)濟安全的行業(yè)，西方國家的造幣廠和中央銀行都采取中央政府直接投資并直接經(jīng)營的方式，有的國家雖然國防工業(yè)可以由民間資本介入，但絕大多數(shù)國家國防工業(yè)還是由中央政府直接投資或控制。此外，郵政、鐵路等部門在傳統(tǒng)上也是采取中央政府直接投資的方式。二是地方政府直接進行的公共投資。地方性公共產(chǎn)品是地方公共投資的主要領域，主要涉及司法、公共安全、城市交通等公用事業(yè)、教育、醫(yī)療保健等。

提供純公共產(chǎn)品可以不放開而由國家壟斷經(jīng)營具有合理性，但是可以在某些具體環(huán)節(jié)如獲取經(jīng)營權上引入競爭。政府可以就某項壟斷性業(yè)務的提供實行公開招標，多個潛在提供者為獲取經(jīng)營權而展開競爭，政府在這些競爭者中選擇服務收費最低者、或承諾服務質(zhì)量最好者、或要求補貼最少者、或最能接受政府預定方案者，作為該項業(yè)務的實際提供者。政府一旦選定了服務的提供者，雙方就用明確的服務合同[⑬]確定各自的權利和義務。服務合同大多是有期限的，在合同期限內(nèi)，市場上沒有直接競爭，但一直存在著爭奪下一輪合同的潛在競爭，這種潛在的競爭為合同實施提供了有效保證。

在我國基礎設施領域，基本不存在爭奪經(jīng)營權的競爭，壟斷性業(yè)務的經(jīng)營權直接由政府有關部門授予國有壟斷性企業(yè)，而且這種授權是永久性或準永久性的。因此，一旦獲得經(jīng)營權，就沒有競爭之虞，也就沒有改善經(jīng)營和提高服務質(zhì)量的外在壓力。為了提高我國基礎設施領域的競爭程度，引進爭奪經(jīng)營權的競爭至關重要。對此應采取兩點措施：第一，基礎設施領域的壟斷性服務，一般都要通過招標投標程序來分配其經(jīng)營權，政府與中標者簽訂具有合理限期的服務合同，合同成為調(diào)節(jié)二者關系的基本準繩。第二，提供壟斷性服務的基礎設施企業(yè)也應改造為企業(yè)法人，可以是普通法人，也可以是特殊法人。因此特許權經(jīng)營方式在公共基礎設施領域具有廣泛的適用性。一是建立行業(yè)準入與項目特許方面的法律法規(guī)，確定和保護民間資本進入的范圍。二是明確政府的權利和責任。在特許權經(jīng)營中，政府是參與和支持者，在特許權項目中，政府提供部分資金、信譽和履約方面的支持等。三是分級所有，明晰產(chǎn)權。四是政資分開，資本運營。五是把條條政策匯總為塊塊政策。六是完善產(chǎn)權交易市場，培育市場中介。七是改善投資環(huán)境[⑭]。

（二）提供準公共產(chǎn)品的公共投資領域

我們把準公共產(chǎn)品定義為介于純公共產(chǎn)品與私人物品之間的公共產(chǎn)品形態(tài)。準公共產(chǎn)品具有擁擠性(congested)，即在準公共產(chǎn)品的消費中，每一種準公共產(chǎn)品都有其合理的消費容量，超過其消費容量，就會發(fā)生擁擠。

在準公共產(chǎn)品項目投資主體的選擇上，應提倡投資主體的多元化。從單純的政府投資轉(zhuǎn)向由政府(中央政府和地方政府)、企業(yè)(包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商獨資企業(yè)、合資合作企業(yè))、個人、金融機構(包括商業(yè)銀行、外資銀行、政策性銀行和一些非銀行金融機構)投資，或通過合資、合作的方式，共同參與準公共產(chǎn)品項目。政府固然是準公共產(chǎn)品的投資主體，但政府可以有所不為。對于能夠由民間提供的準公共產(chǎn)品項目，應盡可能交給企業(yè)和私人去做；政府即使占有一定股份，但指導思想也不是為了控制企業(yè)，而是為了幫助解決企業(yè)或私人在項目投資初期的資金不足和運作上的困難，政府在項目中所占的股份最終還應該轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個人。

政府應大膽地在控制企業(yè)數(shù)量，要求其必須達到最小經(jīng)濟規(guī)模要求的前提下放松進入壁壘，允許多家新企業(yè)進入，充分發(fā)揮競爭機制的作用。我國的鐵路運輸業(yè)無疑是一個可競爭領域。這是因為隨著向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變及其它運輸方式的競爭，鐵路運輸會漸失壟斷地位；鐵路產(chǎn)業(yè)只有路網(wǎng)部分由于其巨額的沉沒成本的存在而具有有限的自然壟斷性，而其網(wǎng)上運營業(yè)務明顯不具有自然壟斷性，完全可以引入競爭；隨著我國資本市場的逐步完善，鐵路產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)的流動性和可轉(zhuǎn)售性將大大增強，其進入與退出壁壘大為減弱。而引入市場競爭機制，實行網(wǎng)運分離后，運輸企業(yè)在運輸市場上既有替代性競爭，也有行業(yè)內(nèi)部的競爭[⑮]。

其實，非公資本進入公共基礎設施產(chǎn)業(yè)并不違背公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在特性。首先，公共基礎設施產(chǎn)業(yè)的特性并非是整齊劃一的，不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同部門的公共性和自然壟斷性并不總是一樣的；公共基礎設施產(chǎn)業(yè)特性的強弱態(tài)勢并非靜止的，不同國情或同一個國家的不同發(fā)展階段，其公共基礎設施產(chǎn)業(yè)對國有資本的要求也是不相同的。其次，基礎設施產(chǎn)業(yè)并不排斥民營，它可以通過市場交換使民營資本獲得價值補償[⑯]。

五、準入程序的規(guī)范

實現(xiàn)公共投資主體的多元化離不開非公資本的投資，非公資本的不斷壯大是實現(xiàn)我國擴大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟增長的目標的重要力量。實現(xiàn)投資信息公開、審批程序透明以及完善招標投標制度，把公共投資的程序法治化是我們必須加以解決的現(xiàn)實問題。

1.實現(xiàn)投資信息公開

信息公開是現(xiàn)代民主政治對國家行政機關的必然要求，也是現(xiàn)代政府的普遍做法。美、英等西方國家近年來均制定了本國的《信息公開法》、《電子政務法》及相關法規(guī)規(guī)章。近年來的調(diào)查研究[⑰]表明：企業(yè)和投資者對于一個國家、一個地區(qū)的投資發(fā)展環(huán)境的信心，很大程度上來源于政府信息透明程度。建立規(guī)范化的可操作的信息公開制度，將為公共投資者進行生產(chǎn)經(jīng)營和資本運營活動最大限度地提供可預測的發(fā)展前景，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，并為他們提供更多的公共信息服務。尤其是隨著網(wǎng)絡的發(fā)展，政府在線信息公開將大大減少企業(yè)和投資者的往返奔波，節(jié)省時間、人力和物力，降低企業(yè)成本，獲得更大利益。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)的國際性將在最大范圍內(nèi)宣傳、展示本地區(qū)的優(yōu)質(zhì)投資環(huán)境，有利于吸引更多的公共投資者前來尋求發(fā)展。為了使民間資本和外資能安全地進入公共投資領域，可以考慮將民間資本的進入領域劃分為鼓勵、允許、限制、禁止四大類，并建立公用事業(yè)民間投資指導目錄，實現(xiàn)投資信息的公開，克服信息不對稱的弊端。同時，根據(jù)技術進步和實踐情況，不斷適時地對目錄進行調(diào)整，并予公布。

2.實現(xiàn)審批程序透明

由于我國目前的行政程序法并不完善，這使得許多行政機關在行使規(guī)制權力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公共投資者的聽證權、知情權及參與權。因此，要完善公共投資審批程序的透明化，就應該從以下方面著手：要從公共投資的實際和審批事項的特點出發(fā)，按照《行政許可法》的要求，對公共投資審批工作公開化，要讓投資者知情，方便投資者辦事，接受投資者監(jiān)督。對符合審批條件和標準但需要擇優(yōu)審批的，應當在程序中規(guī)定以集體討論、聽證會、招標投標、拍賣等公開、公正的方式進行選擇，不能由個人擅自決定，搞“暗箱操作”。除按國家保密規(guī)定應予保密的內(nèi)容外，行政審批的程序性規(guī)定和責任追究辦法，包括所有涉及審批所必需的申請條件或材料、受理部門、收費標準及其他程序性規(guī)定等，都應當在辦公地點、政府網(wǎng)站上公開。對外公開的內(nèi)容要與審批制度規(guī)定和實際的審批辦法保持一致性。凡是公開的，必須嚴格執(zhí)行；凡是未公開的，不得作為行政審批的依據(jù)，不得在審批過程中隨意解釋或另外附加條件。審批程序除了有嚴格的時間限制外，對于不予批準的投資應要求給予合理的解釋，并在程序上給投資者以尋求救濟的機會，從而實現(xiàn)公共投資審批程序的透明化。

3.完善招標投標制度

英國在城市公用事業(yè)民營化改革的實踐中，相繼采取的一系列管制政策是通過招標、投標制度來體現(xiàn)的，所以完善招標、投標制度是重要手段[⑱]。就我國而言，公共投資具有公益性質(zhì)，不同于一般生產(chǎn)經(jīng)營領域，從定價到質(zhì)量都不能完全由市場決定，因此要設置一定的“門檻”，授權達到要求的企業(yè)進入。目前最好的方法是借鑒其他國家的經(jīng)驗，在公共投資領域引入競爭機制，根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》制訂公共投資招標投標制度，對招標、投標、開標、評標與定標等程序進行規(guī)制，并由公證機構全程參與，實現(xiàn)招標投標程序的規(guī)范。

首先，應當招標公告，對準入條件進行公示。招標公告應當通過報刊或者其他媒介。招標公告應當載明下列事項：招標人的名稱和地址；招標項目的性質(zhì)、數(shù)量；招標項目的地點和時間要求；獲取招標文件的辦法、地點和時間；對招標文件收取的費用；需要公告的其他事項。對于公共投資領域，哪些行業(yè)或者哪些行業(yè)的哪些環(huán)節(jié)是完全開放的，哪些行業(yè)或者哪些行業(yè)的哪些環(huán)節(jié)是有條件開放的，必須進行公示，讓所有的民間資本和外國資本得到充分的市場準入信息，以作出是否可以進入以及是否有資格進入的商業(yè)判斷。對于有條件限制進入的領域，管制機構對于準入條件必須進行管制。準入條件的設置必須符合科學化、市場化要求，側(cè)重于為以后完全開放做準備，應該針對進入企業(yè)的資質(zhì)、資本規(guī)模等設置條件，而不應對諸如資本性質(zhì)、來源等設置條件；對于進入條件和標準必須及時、充分、準確地進行公示，以便讓市場了解。

其次，依法進行開標、評標與定標。公共投資招標投標過程中，開標、評標與定標等都應當按照招標文件并結合公共投資的特征在規(guī)定的時間、地點和程序以公開方式進行。開標由政府（招標人）主持，邀請評標委員會成員、投標人代表和有關單位代表參加。政府負責組建專業(yè)評標委員會[⑲]負責評標。評標委員會對所有公共投資投標文件進行審查，對與招標文件規(guī)定有實質(zhì)性不符的投標文件，應當決定其無效。評標委員會應當按照公共投資招標文件的特殊規(guī)定對投標文件進行評審和比較，并向所有招標人推薦一至三個中標候選人。招標人應當從評標委員會推薦的中標候選人中確定中標人。中選的投標應當符合下列條件之一：（1）滿足招標文件各項要求，并考慮各種優(yōu)惠及稅收等因素，在合理條件下所報投標價格最低；（2）最大程度的滿足招標文件中規(guī)定的綜合評價標準。如果無限制公開招標找不到相應的投標人，則可采取劃定范圍的有限制招標，根據(jù)項目情況和市場情況，選定幾家公司，把招標文件讓他們看，請幾家公司根據(jù)招標文件進行報盤。如果涉及到要采用專利技術進行施工的公共投資項目，或者是招標時無法確定投資的項目，涉及國家機密的項目，還有由于搶險工程與工程建設時間十分緊迫的項目，可以直接確定工程承包單位。

六、投資運行[⑳]的監(jiān)管

（一）監(jiān)管觀念的變革

要實現(xiàn)公共投資由行政性管理向社會性監(jiān)管和禁令性監(jiān)管轉(zhuǎn)變[21]。所謂社會性監(jiān)管是指政府從國家安全、公眾利益的角度出發(fā)，對環(huán)境保護、自然資源利用、公眾安全等方面提出強制性要求，并實行監(jiān)管；所謂禁令性監(jiān)管，是政府宣布企業(yè)不能做什么，對那些環(huán)境污染大、安全隱患多、危及公眾安全的項目禁止令，嚴禁企業(yè)進入，余下的項目全部放開，由企業(yè)自主判斷投資風險、項目收益等。由行政性準入監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣员O(jiān)管和禁令性監(jiān)管意味著公共基礎領域市場準入的監(jiān)管方式的三個轉(zhuǎn)變：一是由“生產(chǎn)者至上原則”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M者至上原則”；二是由“管住企業(yè)”轉(zhuǎn)變到“管住政府”；三是由單純的“事前”監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑?、事中”相結合的監(jiān)管。如英國在公用事業(yè)制定和調(diào)整有關消費者、企業(yè)等各利益集團的政府管制法規(guī)時，都實行聽證會制度，進行社會監(jiān)督；政府把某一政府管制法規(guī)草案公開在因特網(wǎng)、大眾媒體上，以廣泛征求社會各利益集團的意見，并據(jù)此對政府管制法規(guī)草案進行修改，作為制定有關法規(guī)的依據(jù)。

（二）準入過程的監(jiān)管

在審批許可制度方面，監(jiān)管有其必要性。審批、許可制度在我國一向是投資制度的重要內(nèi)容。在外商投資領域，采取的是依據(jù)外商投資企業(yè)法律的相關規(guī)定對外資進行實質(zhì)性審查的審批制度。在內(nèi)資領域，由于我們長期以來習慣于通過政府而不是市場來配置資源，投資的審批制度更為復雜和繁瑣。另外，按照有關規(guī)定，在特定行業(yè)內(nèi)進行投資，還涉及到經(jīng)營許可問題。在這些行業(yè)內(nèi)，無法可依，以文件代法的現(xiàn)象仍然存在。即使有相關的法律規(guī)定，在審批的條件和標準方面或者規(guī)定得不夠，或者產(chǎn)生了不同主體之間的不公平情況。這要求進行必要的監(jiān)管：第一，盡快完成從嚴審制向核準制的過渡。也即實現(xiàn)公共投資從嚴格審批制向有限制的核準登記制的過渡。在后一種情況下，審批機關主要是從程序上審查投資項目是否符合法律規(guī)定的基本條件，符合條件的即予以核準登記，而很少或基本上不作實質(zhì)審查。在這種情況下，審批機關自由裁量的余地非常小，也容易實現(xiàn)程序上的透明化。第二，逐漸實現(xiàn)公共投資行政審批權統(tǒng)一。這是一個涉及全局的事項，不僅與政府的機構設置相關，更與政府職能的轉(zhuǎn)變相關。在以往公共投資中，審批制度的本意是在中央政府統(tǒng)一管理下獲得國民經(jīng)濟的平衡發(fā)展，所以建立了一套嚴格的投資審批制度，但效果卻不理想。當前，要改變中央和地方政府對于大型項目的審批制度是完全不可能的，但我們可以嘗試實現(xiàn)內(nèi)外商公共投資審批權的相對統(tǒng)一。外商投資的審批當前是由商務部以自己審批和委托審批的方式統(tǒng)一實施，而中方“上級主管部門”一詞在相關法律中的消失使這種統(tǒng)一性更有了保證。在內(nèi)資領域，也可以嘗試建立一個統(tǒng)一的投資審批機構負責投資審批工作，并將涉及到的特定行業(yè)的審批權交由該機構委托其他相關機構代為行使。只有達到一定規(guī)模，有一定影響或?qū)儆谙拗祁惖耐顿Y才由該機構進行審批，對其他的投資至多采取備案制。

在招標投標過程的監(jiān)管方面，德國提供了有益的借鑒[22]。德國根據(jù)國家反對限制競爭法規(guī)，聯(lián)邦政府設有聯(lián)邦政府反壟斷局，在反壟斷局設有合同公正監(jiān)控委員會。這個委員會是中立的，不站在任何一方，從事審查大項目的招標是否按法規(guī)進行，業(yè)主的招標材料必須提交委員會，對于拒不提供材料的業(yè)主或投標人，如果發(fā)生爭議則承擔敗訴的后果。如果州(市)政府的合同授予委員會在授予合同的過程中自己發(fā)現(xiàn)問題和偏差，監(jiān)控委員會可進行調(diào)查。在招標過程中，如果是業(yè)主的失誤造成投標人未中標，業(yè)主要賠償其未中標的損失，賠償額度由法院決定。同時，德國對于在歐盟招標的項目，國家審計署將進行審計，同時對公共投資中的腐敗的處罰也是非常嚴厲的[23]。因此，我國在公共投資過程中要對招標、投標、開標、評標與定標等過程進行有效的監(jiān)管。

（三）準入之后的監(jiān)管

對于公共投資主體的市場準入，并不是一入了之，特別是有條件進入的企業(yè)，在經(jīng)營過程中可能會有所變化，是否依然具備準入條件，就需要管制機構有相應的監(jiān)督、管理辦法持續(xù)對企業(yè)進行監(jiān)督。所以，公共投資準入制度應該建立完善的監(jiān)督、管理制度，以保證準入管制的連續(xù)性。在德國，如果在合同授予施工單位后發(fā)現(xiàn)問題，合同己經(jīng)簽訂，從民法上講沒有權利改動。如果項目在招標過程中發(fā)現(xiàn)問題，監(jiān)控委員會可以作出招標繼續(xù)還是停止的決定。如果責任在招標人，必須立即改正，還可作出強制性調(diào)整的決定。無論問題出在那一方，都可以對監(jiān)控委員會的調(diào)整作出申述。對于承包人來講，除了這條途徑外，還可以向民事庭申述，如果法庭調(diào)查結果是承包人的錯誤和忽略，招標人可以要求承包人賠償可能的損失。

另外，基于公共投資的公益性特征，還需要建立公共投資建設工程竣工后的長效跟蹤評價機制。一方面可以加強施工單位的責任心，使之保持其施工資質(zhì)，另一方面可以有效利用公共投資資金，避免造成資源的浪費，還有就是能夠保證公眾在使用過程中的安全[24]。

七、退出機制[25]的完善

（一）公共投資退出機制的地位與功能

1.退出機制與準入機制相比地位同等重要。如果僅有準入機制而沒有退出機制，起不到對公共投資主體規(guī)制的目的，只有把準入機制與退出機制結合起來，才能真正實現(xiàn)公共投資主體有進有退的良性循環(huán)機制。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)優(yōu)勝劣汰，建立退出機制十分必要。退出機制是市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟運行循環(huán)暢通和新陳代謝的內(nèi)在要求。沒有健全的退出機制則會出現(xiàn)衰而不退、敗而不退的情況，其結果勢必引發(fā)過度競爭。因此建立和完善公共投資市場退出機制已經(jīng)成為公共投資準入監(jiān)管制度的重要一環(huán)。

2.退出機制與準入機制共同促進市場發(fā)展。維護市場的有序競爭，保護消費者合法權益，促進市場持續(xù)發(fā)展是二者共同的追求。政府主管部門既要承擔促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職責，又要扮演市場公平有序的監(jiān)管者角色。在市場發(fā)展初期往往更加注重的是建立產(chǎn)業(yè)的增長機制、市場的準入制度和市場主體的培育機制，而對促進市場有效競爭、保護消費者利益的退出機制則顧及不多。我國目前相關的市場退出機制還不完善，對違規(guī)經(jīng)營者的威懾力還不夠，而部分企業(yè)退出后根本不辦理相關手續(xù)，也容易給消費者權益造成較大的侵害。

（二）公共投資退出機制存在的問題與完善[26]

1.公共投資退出援助機制的缺失和完善。有些資源以實物形態(tài)進入公共投資領域后，就具備了資產(chǎn)專用性，而且由于公共投資行業(yè)的特點，這個領域的資產(chǎn)專用性、沉淀成本、“存量剛性”等都非常顯著，這也導致了有退出障礙的行業(yè)出現(xiàn)整體衰退。因此，在公共投資領域單純依靠企業(yè)自身進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和退出是無法實現(xiàn)的。有些國家如日本就建立了國有資本退出援助機制，以解決退出障礙問題。在我國公共投資領域，由于沒有這一制度，退出障礙十分嚴重，今后可以借鑒其他國家的經(jīng)驗加以完善。

2.公共投資企業(yè)退出的遺留問題及完善。相關制度的不完善使基礎領域國有企業(yè)的包袱主要集中在冗員、呆壞賬、企業(yè)辦社會三個方面。由于社會保障制度不健全和資本市場欠發(fā)達，企業(yè)難以解決上述問題。就當前的社會保障體系而言，覆蓋面依然較窄。例如2002年底，全國職工養(yǎng)老保險的參保人數(shù)還不足目標人口的半數(shù)。在此情況下，劣勢企業(yè)無法將退休職工和失業(yè)人員轉(zhuǎn)交給社會，而是寄希望于執(zhí)行購并的企業(yè)予以消化和承擔。此外，資本市場、產(chǎn)權交易市場欠發(fā)達，也造成企業(yè)退出時產(chǎn)權交易和資本變現(xiàn)存在障礙。因此，完善社會保障法律制度、促進就業(yè)制度，發(fā)展資本市場、產(chǎn)權交易市場勢在必行。

3.公共投資企業(yè)治理結構的缺陷及完善。在已虧損的企業(yè)的要素整合、優(yōu)化的過程中，會出現(xiàn)大量的聯(lián)合兼并，甚至發(fā)生強強企業(yè)之間的重組和聯(lián)合。目前存在著兩方面的退出障礙：一是地方政府的障礙。企業(yè)一旦退出，地方政府的政績受到影響，也喪失了對當?shù)仄髽I(yè)尤其是地方國有企業(yè)的控制力，所以，地方政府對經(jīng)營業(yè)績較好的國企不愿放棄。二是公司治理結構的障礙。在存在內(nèi)部人控制的企業(yè)中，只要企業(yè)經(jīng)營能夠維持，也不會主動退出市場。所以，趁著新《公司法》的實施的機會，要對我國公司治理結構進行不斷完善。英國、德國、日本、新西蘭、韓國等國家自然壟斷公司法人治理方面都有成功經(jīng)驗和特點。英國鐵路新路網(wǎng)公司是公益性特殊企業(yè)，其主要任務是負責經(jīng)營、維護和更新路網(wǎng)，不以盈利為目的。公司股東不持有公司股權，不收取股利報酬，不直接經(jīng)營企業(yè)。日本的特殊法人是公企業(yè)的概念。它包括兩種事業(yè)法人，兩種企業(yè)法人。兩種非競爭的事業(yè)法人是公團（如日本鐵路建設公團）和公社（日本鐵路公社），兩種企業(yè)法人是政府控股公司和政府參股公司。這些做法都值得借鑒。

總之，根據(jù)我國的實際情況，首先是采取強化獲準進入的企業(yè)的公共投資責任的形式以限制其退出，以保證這些行業(yè)的產(chǎn)品和服務的不間斷和有效供給。其次是制定行業(yè)性法規(guī)規(guī)定不同特征行業(yè)的特許經(jīng)營期限，防止管制時滯過度延伸造成新的進入障礙。例如，2005年我國政府主管部門加快了建立、完善公共投資市場退出機制的步伐。如規(guī)定所有ISP、ICP必須進行許可證備案等，以嘗試建立增值電信業(yè)務市場運營狀況監(jiān)測機制，建立增值業(yè)務經(jīng)營企業(yè)的退出機制。今后還可以嘗試引入ISP、ICP服務保證金制度、企業(yè)信用評估體系、建立違規(guī)退出企業(yè)的黑名單制度，以維護增值電信業(yè)務市場的競爭，充分保障用戶的利益[27]。