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試論我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與小城鎮(zhèn)發(fā)展

一、我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2001年我國(guó)農(nóng)村人口7.96億人，農(nóng)村勞動(dòng)力4.91億人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私人企業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力為1.43億人，從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村勞動(dòng)力0．26億人，從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的有3．4億人。運(yùn)用勞動(dòng)力合理負(fù)擔(dān)耕地法測(cè)算，我國(guó)農(nóng)業(yè)部門僅需要?jiǎng)趧?dòng)力1．96億人，因此，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有1.44億人。這是個(gè)絕對(duì)的靜態(tài)的數(shù)據(jù)?？紤]出生人口增長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高、城市發(fā)展對(duì)耕地占用和沙漠化對(duì)耕地的吞食，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力每年還將以600萬人左右的速度遞增?？梢?，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力數(shù)量龐大，轉(zhuǎn)移任務(wù)十分艱巨。

從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的實(shí)踐來看，我國(guó)已形成了一種多渠道、多元化的轉(zhuǎn)移局面，但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在諸多困難。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力減弱20世紀(jì)80年代至90年代前半期，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、迅速發(fā)展，吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。但是，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后半期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動(dòng)力能力明顯減弱。其主要原因是：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期，資本有機(jī)構(gòu)成低，資本對(duì)勞動(dòng)力的吸納彈性大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)采用新技術(shù)、更新設(shè)備，從而導(dǎo)致資本有機(jī)構(gòu)成提高，資本對(duì)勞動(dòng)力的吸納彈性下降。（2）“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移模式，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的92％分布在農(nóng)村，7％分布在建制鎮(zhèn)，1％分布在縣城或縣以上城市。這種分散的布局阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從粗放經(jīng)營(yíng)向集約經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，同時(shí)也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)喪失聚集效應(yīng)和輻射效力，無法帶動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身增長(zhǎng)速度放慢，吸納勞動(dòng)力人數(shù)減少。由于短缺經(jīng)濟(jì)的存在、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的僵化以及國(guó)家政策的優(yōu)惠，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在初期得以長(zhǎng)足發(fā)展。但步入20世紀(jì)90年代后半期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展遇到重重困難，增長(zhǎng)速度逐年下滑，增長(zhǎng)乏力。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力也逐年下降。

（二）城市難以再大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力我國(guó)大中城市曾經(jīng)吸納了大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力不僅自身獲得了收益，也推動(dòng)了城市的繁榮。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的改革，城市本身所存在的問題日益突出，從而難以再大規(guī)模吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。其原因是：（1）城市本身就業(yè)壓力日益增大。我國(guó)傳統(tǒng)的城市就業(yè)制度，使城市中隱藏著大量的隱性失業(yè)者。隨著市場(chǎng)就業(yè)制度的逐步實(shí)施，隱性失業(yè)日益顯性化。2001年我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.6％，登記失業(yè)人數(shù)為681萬人。往后，隨著國(guó)有企業(yè)體制改革的深化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，國(guó)有企業(yè)將有更多隱性失業(yè)者被釋放出來并流入就業(yè)市場(chǎng)。同時(shí)，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的改革和事業(yè)單位的調(diào)整也將釋放幾百萬分流人員。2004年有280萬高校畢業(yè)生畢業(yè)，以后每年畢業(yè)人數(shù)將比這個(gè)數(shù)字更大，其中絕大部分競(jìng)爭(zhēng)城市就業(yè)崗位。城市嚴(yán)重的就業(yè)壓力使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的空間日益縮小。（2）“城市病”日趨嚴(yán)重。我國(guó)在解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和加快城市化進(jìn)程中出現(xiàn)了與其他發(fā)展中國(guó)家同樣的“城市病”，即由于城市的外部成本承擔(dān)主體不明，城市對(duì)人口的吸收過度，超過其規(guī)模，從而出現(xiàn)人口稠密、交通擁擠、住房緊張和環(huán)境污染。由于受投資主體和資源的限制，我國(guó)城市規(guī)模難以在短期內(nèi)迅速擴(kuò)張，“城市病”將日趨嚴(yán)重?！俺鞘胁　钡拇嬖诳陀^上使得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不再成為城市的受歡迎者。

（三）農(nóng)業(yè)內(nèi)部吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力有限開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源和實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，可以吸納一大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。但現(xiàn)階段這種通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。我國(guó)農(nóng)業(yè)后備資源豐富，有宜農(nóng)荒地5.3億畝，宜林荒山荒地11．7億畝，可利用的草原33．7億畝，可利用的養(yǎng)殖水域0.34億畝。對(duì)它們進(jìn)行開發(fā)既可增加農(nóng)業(yè)收入，又可吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，但是開發(fā)成本很高。限于國(guó)家財(cái)力，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)家難以支付巨額資金來開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源。開發(fā)農(nóng)業(yè)后備資源的見效期較長(zhǎng)、收益率低，私人也沒有動(dòng)力大力投資于開發(fā)。通過向農(nóng)業(yè)的廣度發(fā)展來轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的渠道在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)并不暢通。實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，可以吸納一批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。一方面，農(nóng)產(chǎn)品深加工和精加工環(huán)節(jié)吸納一些勞動(dòng)力；另一方面，加工后的運(yùn)輸、銷售環(huán)節(jié)又吸納一些農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要以企業(yè)為龍頭，由于受資金、市場(chǎng)、人才等問題的困擾，目前龍頭企業(yè)發(fā)展很不理想。此外，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所需投資較大，預(yù)期收益不確定，農(nóng)村勞動(dòng)力對(duì)從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有畏懼心理。故農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在許多地區(qū)只能停留在概念的層面上。

二、發(fā)展小城鎮(zhèn)是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的根本途徑

面對(duì)上述困難，如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力合理、有序轉(zhuǎn)移呢？大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，走“二元社會(huì)結(jié)構(gòu)”向“三元社會(huì)結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變的道路，不失為一種符合中國(guó)特色的戰(zhàn)略選擇。

（一）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于低成本、高效率吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與大中城市相比，小城鎮(zhèn)技術(shù)含量和資本有機(jī)構(gòu)成低，從而吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力所需就業(yè)費(fèi)用和城市基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用也低。據(jù)有關(guān)專家測(cè)算，大城市要安排一個(gè)勞動(dòng)力僅生產(chǎn)方面的投資就需要1．5萬元，而小城鎮(zhèn)只需要0.4萬元?？梢姡嗤馁Y源，小城鎮(zhèn)可發(fā)揮更大的吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的效用。小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間距離也小，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移入小城鎮(zhèn)面臨的轉(zhuǎn)移成本和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)小。另外，進(jìn)入大中城市的農(nóng)村勞動(dòng)力往往感到陌生、盲目或受到歧視，承擔(dān)的心理壓力沉重。而小城鎮(zhèn)與農(nóng)村聯(lián)系密切，并且小城鎮(zhèn)居民大多數(shù)是離開農(nóng)村土地不久的農(nóng)民，有著共同的思想觀念和生活習(xí)慣，容易相互接觸溝通，因而勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的心理壓力較小。

（二）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力減弱的一個(gè)重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局過度分散。布局分散導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間缺乏分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以正確了解市場(chǎng)，致使它們生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本提高、利潤(rùn)減少、競(jìng)爭(zhēng)力下降。發(fā)展小城鎮(zhèn)，提高小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和服務(wù)質(zhì)量，能夠吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。集中于小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可利用便利的通訊、信息和交通降低其生產(chǎn)成本，提高資金利用率，發(fā)揮出聚集效益和規(guī)模效益從而擴(kuò)大其就業(yè)容量。此外，小城鎮(zhèn)建設(shè)本身能夠有效地推動(dòng)建筑業(yè)、工業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建成后的小城鎮(zhèn)居民收入提高、消費(fèi)擴(kuò)大又可擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)品需求市場(chǎng)。據(jù)研究，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適度集中于小城鎮(zhèn)，發(fā)揮出關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)后，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力能力擴(kuò)大30％～50％。

（三）發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，增加對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納第三產(chǎn)業(yè)在吸納勞動(dòng)力就業(yè)方面具有第一、二產(chǎn)業(yè)不能比擬的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)為第三產(chǎn)業(yè)對(duì)就業(yè)人員素質(zhì)要求彈性大，吸納的就業(yè)人數(shù)多，發(fā)展所需的投資少。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是以一定人口的聚集和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，而長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村人口居住分散，經(jīng)濟(jì)收入低，農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足。小城鎮(zhèn)發(fā)展將直接推動(dòng)農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納。其一，隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，分散居住的農(nóng)村人口不斷向小城鎮(zhèn)聚集，增加對(duì)電力、交通、供水、餐飲、娛樂、商業(yè)及社區(qū)服務(wù)等需求，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，隨著小城鎮(zhèn)發(fā)展，小城鎮(zhèn)連接大中城市和廣大農(nóng)村的橋梁作用日益加強(qiáng)，從而促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、農(nóng)村資金市場(chǎng)及肥料和農(nóng)藥等農(nóng)用產(chǎn)品市場(chǎng)的建立和發(fā)展。

三、積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

（一）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力

1．合理布局，科學(xué)規(guī)劃。宏觀上小城鎮(zhèn)布局要合理。建設(shè)小城鎮(zhèn)時(shí)，要有總體規(guī)劃，即結(jié)合各個(gè)區(qū)域的實(shí)際情況，諸如區(qū)位、人口、資源、交通、通訊、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)以及市場(chǎng)未來前景等，有重點(diǎn)、有選擇地建設(shè)小城鎮(zhèn)。防止出現(xiàn)“齊頭并進(jìn)、一哄而上、遍地開花”的狀況。不顧實(shí)情，片面追求小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，只會(huì)導(dǎo)致布局混亂，造成資源浪費(fèi)和效率損失。微觀上小城鎮(zhèn)自身建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃。小城鎮(zhèn)在制定建設(shè)規(guī)劃時(shí)，要做到規(guī)模適度、功能齊全、分區(qū)合理、環(huán)境優(yōu)美、交通便利。規(guī)劃要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、高質(zhì)量，使之既結(jié)合現(xiàn)有實(shí)際條件，具有可操作性，又具有一定的前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，為今后小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展或向小城市轉(zhuǎn)變留下余地。

2．加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善程度是衡量城鎮(zhèn)投資環(huán)境和生活環(huán)境好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。完善的基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以使小城鎮(zhèn)吸引更多投資和居住人口，而且可以直接創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。而目前，我國(guó)絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵是資金問題。政府財(cái)力有限，單獨(dú)由政府來搞小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不現(xiàn)實(shí)。應(yīng)本著“誰投資、誰管理、誰受益”的原則，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引向市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資，形成政府、企業(yè)和個(gè)人多元化投資機(jī)制。

（二）發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，提高小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納力

1．引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有高度的相關(guān)性，小城鎮(zhèn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。集中于小城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過享用城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)間的分工協(xié)作，有效地發(fā)揮出聚集效應(yīng)，最終形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中呢？首先，政府要加大支持力度，制定有關(guān)優(yōu)惠政策引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中于小城鎮(zhèn)；其次，在小城鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)建設(shè)有特色的工業(yè)小區(qū)，并實(shí)施有效措施引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)區(qū)集中。

2．調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、層次低，必然導(dǎo)致小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，阻礙城鎮(zhèn)功能的正常發(fā)揮，降低小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。應(yīng)從以下幾方面入手大力調(diào)整小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。（1）建立與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)相適應(yīng)的小城鎮(zhèn)工業(yè)體系。小城鎮(zhèn)應(yīng)把工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)產(chǎn)品深加工和精加工方面，杜絕脫離農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的盲目發(fā)展和與城市雷同的產(chǎn)業(yè)。（2）培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)要根據(jù)本地的資源優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)水平和區(qū)位特點(diǎn)等大力培育有地方特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，幫助城鎮(zhèn)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（3）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)工業(yè)體系的發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的增加必將形成對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的需求，因此，應(yīng)大力發(fā)展小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，特別是為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活服務(wù)的新興服務(wù)行業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的興起會(huì)創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，吸納更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

（三）深化體制改革，清除農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的障礙

1．改革戶籍制度。轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，如果仍然是農(nóng)業(yè)戶籍，就不能與非農(nóng)業(yè)戶籍居民享有平等的社會(huì)地位和就業(yè)等，農(nóng)民就失去了轉(zhuǎn)移的積極性。要使小城鎮(zhèn)真正能吸引和穩(wěn)住農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，就必須改革戶籍制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須完全廢除現(xiàn)行戶籍制度，但戶籍制度的改革應(yīng)是漸進(jìn)式的，以免對(duì)城鎮(zhèn)沖擊過大。現(xiàn)階段各地方政府應(yīng)按照國(guó)務(wù)院2001年10月批轉(zhuǎn)的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，加快小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革。凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶籍，原先城鎮(zhèn)擁有非農(nóng)戶籍的人員也登記為城鎮(zhèn)常住戶籍，這樣便形成一元化的戶籍登記制度。

2.改革土地制度。首先，完善農(nóng)民承包土地流轉(zhuǎn)制度。允許農(nóng)民對(duì)承包土地在承包期內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押等流轉(zhuǎn)活動(dòng)，從土地流轉(zhuǎn)中獲得合理的收益，從而促使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。有些地區(qū)上述土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)難以進(jìn)行，并且由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的存在，承包土地成了轉(zhuǎn)移農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，應(yīng)允許那些已到小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并購(gòu)買住房或有較穩(wěn)定收入的農(nóng)民退還承包土地。當(dāng)然，退還承包土地的做法與我國(guó)現(xiàn)行的土地承包制度相悖，如何退還仍有待地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情而定。其次，加快小城鎮(zhèn)土地使用制度的改革。進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，不論是新建企業(yè)還是新建住宅都要占用土地，繁雜的城鎮(zhèn)土地使用審批手續(xù)和高額的使用費(fèi)往往把農(nóng)村勞動(dòng)力阻擋于小城鎮(zhèn)之外。因此，必須本著降低進(jìn)城“門檻”的原則，加快小城鎮(zhèn)土地使用制度的改革。

3．建立健全社會(huì)保障制度。轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)，割斷與農(nóng)村土地的聯(lián)系，農(nóng)民最大的擔(dān)心是搞不好沒有退路。因此，應(yīng)盡早為轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)民建立健全相應(yīng)的社會(huì)保障制度，最主要的是建立和完善醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。健全的社會(huì)保障制度將解除農(nóng)民的后顧之憂，加快其向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐。