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編者按：本論文主要從空中航行服務(wù)商業(yè)化改革及其動因；空管服務(wù)的商業(yè)化優(yōu)勢等進(jìn)行講述，包括了空中航行服務(wù)商業(yè)化的管理體制模式、商業(yè)化改革動因、服務(wù)提供、政府部門既是空管服務(wù)的提供者，又是空中交通安全的監(jiān)督者和規(guī)章制度的制定者、商業(yè)化運行是目前較好解決空中交通管制發(fā)展困境的一種重要方式等，具體資料請見：

摘要長期以來，空中交通管制由于會共服務(wù)的特性而成為政府職能的一部分，發(fā)展相當(dāng)緩慢。而時下，由于資金、效益、市場、客戶需求等一系列動因驅(qū)使作用，迫使空中交通管制必須革新，把空中航行管理服務(wù)看作是可收費的公共物品和服務(wù)，即從市場角度去管理。商業(yè)化是目前能較好解決空中交通管制發(fā)展困境的一種方式，其引入的市場機(jī)制能基本解決政府職能失靈問題，滿足空中航行中乘客日益增長的服務(wù)需求，緩解政府行業(yè)壟斷對這種需求回應(yīng)能力不足的矛盾。

關(guān)鍵詞公共物品和服務(wù)；空中交通管制；空管服務(wù)；商業(yè)化

一、引言

隨著民用航空的快速發(fā)展，無論是從資金還是管理等方面政府都無法很好地滿足民用航空業(yè)發(fā)展要求，因而相繼出現(xiàn)了航空公司、機(jī)場、飛機(jī)制造商等的一系列商業(yè)化運作，但空中交通管制(本文即指空管或ATC)卻較長時間地被政府部門所掌控。到目前為止，世界上大多數(shù)國家都還是由政府民航局來負(fù)責(zé)空管系統(tǒng)的規(guī)章制定、監(jiān)管、運行、設(shè)備維護(hù)、培訓(xùn)和執(zhí)照管理等工作。

進(jìn)入21世紀(jì)后，航空運輸?shù)母咚僭鲩L和信息技術(shù)迅猛發(fā)展，提供了加速商業(yè)交往的機(jī)會和手段，刺激著空中航行服務(wù)現(xiàn)代化設(shè)施和技術(shù)不斷更新和完善，引入了更加靈活的管制方式以滿足航空運輸日益發(fā)展的需要。就發(fā)展空中交通管制所需資金而言，政府顯然感到了巨大的財政壓力。而且，作為政府職能(即指提供空管服務(wù))運作的空管體系，也日益感到了在管制運作方式上的僵硬死板，某些空中領(lǐng)域的擁擠和航班延誤已難以緩解。但是，現(xiàn)代化設(shè)施和技術(shù)的更新和完善是要大量資金投入的，提高效率也應(yīng)改變政府壟斷行為，簡化行政手續(xù)擺脫政府財政制度上的約束。如何降低成本、提高效率、獲得充足的投資資金成為擺在空管面前的難題。資金、效益、市場、客戶需求等這一系列的動因驅(qū)使著空中交通管制必須革新。新的形勢要求空管服務(wù)是為客戶服務(wù)，把空管服務(wù)看作是可收費的公共物品和服務(wù)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度去管理?？罩薪煌ü苤茻o論是對于西方一些大國，還是其他一些發(fā)展中國家，都是非常棘手的問題。如，美國目前空管體制的改革、歐洲天空統(tǒng)一等問題，都把空中交通管制的發(fā)展和改革提到了一個很高的層面。

空管服務(wù)(即空中航行服務(wù))商業(yè)化活動有其發(fā)展演變過程。近年來，國際上空管服務(wù)的商業(yè)化和空管系統(tǒng)的企業(yè)化發(fā)展越來越引人注目。20世紀(jì)90年代以后，大約有20多個國家的空管部門開始了商業(yè)化的空管服務(wù)，商業(yè)化的空管公司在許多不同的國家開始涌現(xiàn)。進(jìn)入新世紀(jì)后，國際空管商業(yè)化步伐明顯加快。到2007年底，實現(xiàn)空管企業(yè)化的公司目前為全球超過將近一半以上的空中交通提供服務(wù)。世界各國多年的實踐表明，空中交通管制服務(wù)的商業(yè)化優(yōu)勢明顯。

二、空中航行服務(wù)商業(yè)化改革及其動因

1、空中航行服務(wù)商業(yè)化的管理體制模式

(1)非贏利性的企業(yè)(corporatisedNon－Profit)。歐洲大陸大部分國家采用此種模式。以德國DFS、荷蘭LVNL為典型。德國空管公司(DFS)作為一個非贏利性有限公司，是商業(yè)化運營、自收自支的政府公司。由于政府是該公司唯一的股東，因此，空中交通管制服務(wù)由提供，并且還保持著行政權(quán)和法規(guī)的制定權(quán)。荷蘭空中交通管制公司也同樣由政府完全擁有，并由交通部和國防部聯(lián)合任命的委員會進(jìn)行監(jiān)管。公司沒有股東，不要求盈利。如產(chǎn)生任何盈利，按照歐洲航行安全組織(Eurocontrol)原則，償還給用戶，不作投資使用。

(2)贏利性的企業(yè)(CorporatisedforProfit)。此模式的代表是澳大利亞空管服務(wù)公司(AirservicesAustralia)。1997年，澳大利亞將空中交通服務(wù)從政府部門分離出來，成立了按商業(yè)化原則營運的公司化組織，并按照市場化進(jìn)行運作。公司直接從作為其顧客的航空公司收取費用，并根據(jù)政府制定的股本回報要求產(chǎn)生利潤，政府從空管服務(wù)公司保留利潤中收取一份股息。

(3)贏利性的私有化企業(yè)(PrivatizedCorporateforProfit)。公私合營，贏利性的私有化企業(yè)模式，英國最為典型。英國國家空中交通服務(wù)公司(NATS)于2001年組建，其一部分從政府部門轉(zhuǎn)變而來，為具有創(chuàng)新意義的公私合營(Publie－PfivatePartnemhip.PPP)性質(zhì)的管理機(jī)構(gòu)。公私合營的一個重要成果是將國家空中交通服務(wù)公司完全從民航局分開，使該公司與其管理者的關(guān)系完全透明化，民航局保留其在公共部門專業(yè)航空管理者的身份。國家空中交通服務(wù)公司的主要收入來源，是按規(guī)定向航空公司收取的費用和按合約向機(jī)場收取的費用。

(4)非贏利性的私有化企業(yè)(PrivatizedNon－ProfitCorpo－rate)。采用非贏利性的私有化企業(yè)模式的有加拿大、泰國等國家。加拿大民航空中交通管制系統(tǒng)由加拿大航行服務(wù)公司(NAVCANADA)負(fù)責(zé)運營。加拿大航行服務(wù)公司作為一家完全私有的、無股份制資本公司，從1996年11月1日開始運作。公司的主要收入為航路費。由于沒有股東資本，不需要分紅，不追求利潤，因而與維持安全的最終目標(biāo)完全相容不悖。

由以上分析可以看出，空中航行服務(wù)商業(yè)化主要有以下四個特點：

一是許多國家實現(xiàn)了空中航行服務(wù)的服務(wù)提供者與安全管理者相分離。

二是大部分企業(yè)化的空管公司都為非贏利的企業(yè)，只有少數(shù)為可以贏利的公司。因為空管服務(wù)仍然是國家政府壟斷行業(yè)，這些企業(yè)化的空管公司，一般來說，如果收入超過開支，超過部分主要用于再投資，或者通過降低用戶收費標(biāo)準(zhǔn)的方式返還給用戶。

三是幾乎所有的空管企業(yè)都是直接向用戶收費，而不是由政府征收后，下?lián)芑蛘呓⑿磐谢?TrustFund)等。由于直接向用戶收費，這些空管公司更加直接向用戶(航空公司、機(jī)場及其客戶)負(fù)責(zé)，符合“誰付費，誰說了算(UserPaymeansUserSay)”的原則。

四是這些空管公司大都能夠通過發(fā)行長期債券等形式在市場上募集資金，進(jìn)行空管現(xiàn)代化的改造。

2、商業(yè)化改革動因

空管服務(wù)之所以要進(jìn)行商業(yè)化改革，是對政府職能失靈的反思。新技術(shù)發(fā)展使空管服務(wù)環(huán)境發(fā)生了重大變化，日益增長的服務(wù)需求與政府壟斷對這種需求回應(yīng)能力不足的矛盾，是空管服務(wù)商業(yè)化改革的主要動因?，F(xiàn)主要從以下幾個方面進(jìn)行分析：

(1)供需平衡方面。從需求方面看，根據(jù)一份研究報告：自1995年以來，美國的航班延誤增加了58％，航班取消增加了68％。據(jù)認(rèn)為，統(tǒng)計結(jié)果還是低估了航班阻塞的真實代價，原因是航空公司公布的航班時刻留有余地，已經(jīng)把日常的延誤考慮進(jìn)去了。據(jù)航空運輸協(xié)會估計，僅此兩項，每年給航空公司和旅客造成的經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)50億美元。航班延誤不僅造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且旅客也深受其害，怨聲載道。從供給方面看，空管服務(wù)一直作為政府職能的一部分，屬于政府壟斷提供的公共物品，加上涉及到國家主權(quán)、領(lǐng)空安全的因素，制度約束非常嚴(yán)重。因此，空管服務(wù)的提供無論是效率還是質(zhì)量都無法滿足目前空運市場的需求，必須進(jìn)行空管服務(wù)的體制改革，通過引入新的制度安排，平衡空管服務(wù)中嚴(yán)重失衡的需求與供給矛盾。

(2)經(jīng)濟(jì)因素。航空運輸?shù)脑鲩L和信息技術(shù)的發(fā)展，提供了加速商業(yè)交往的手段和機(jī)會，人們對空管服務(wù)設(shè)施現(xiàn)代化和運行效率提出了更高的要求。由于政府缺乏系統(tǒng)改善和設(shè)備升級的資金，而新機(jī)制有利于招攬投入資金，廣開融資渠道。如果一個國家的空管服務(wù)繼續(xù)依賴政府的公共基金或耗用?？顡芨?，必定是排在教育和醫(yī)療等部門的后面，況且政府部門的投資預(yù)算有限，這將不能滿足交通流量長期增長的需求，不能改善空域擁擠的狀況，影響對技術(shù)和設(shè)施的投資，特別是影響國際民航組織積極推進(jìn)的新航行系統(tǒng)(CNS/ATM)的實施，從而造成空中交通不暢，延誤航班，制約空管安全水平和服務(wù)質(zhì)量的提高。

(3)政府職能。政府部門既是空管服務(wù)的提供者，又是空中交通安全的監(jiān)督者和規(guī)章制度的制定者，勢必造成角色混淆和利益沖突。新的形勢要求空管為客戶(航空公司)服務(wù)，把交通管制看作一種服務(wù)，并以經(jīng)濟(jì)的手段進(jìn)行管理。由于政府部門工資福利水平的限制，影響到空管員工的收入增長和工作的積極性，加上空管系統(tǒng)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，整個空管系統(tǒng)運行成本居高不下，航空公司希望成為“空管服務(wù)提供者”的策略伙伴和參股者，希望通過介入空管業(yè)務(wù)管理，確?？展艿纳虡I(yè)目標(biāo)符合航空公司長期發(fā)展的要求，實現(xiàn)飛行安全、投資可靠、容量增長和反應(yīng)靈敏的目標(biāo)。

鑒于這些問題，有關(guān)的組織、個人和政府部門逐步達(dá)成共識：必須進(jìn)行空管體制改革。其中，實行商業(yè)化或者企業(yè)化改革，就是解決這些問題的出路之一。

三、空管服務(wù)的商業(yè)化優(yōu)勢

空中交通管制商業(yè)化改革，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)在能夠解決空管作為政府職能的現(xiàn)行體制下無法解決的問題。具體來說，商業(yè)化可以較好的解決目前由于空中交通管制發(fā)展滯后引起的各種問題，如空域利用不利、擁擠、延誤、供需不平衡、空中交通安全等等，在此，從以下幾個方面對商業(yè)化優(yōu)勢進(jìn)行探討和分析：

1、服務(wù)提供。商業(yè)化運營的空管部門作為空中航行服務(wù)的提供者，唯一的任務(wù)就是安全高效地提供空中航行服務(wù)，并且不受政府部門的阻礙。從政府服務(wù)的各種繁文縟節(jié)中脫離出來后，空管部門作為商業(yè)化供應(yīng)商，行使職能的自由度越來越高。比如，由于受外界競爭的壓力，空管部門作為將集中精力去改善其經(jīng)營體制，提高其經(jīng)營效率。另有，引入了與職員及其工會相符的新型工作方式，就能將更好的工作方式同自主裁員結(jié)合起來。這對職員來講，薪水常常提高顯著，而對顧客(即服務(wù)對象)的航空公司和機(jī)場來說，效率收益有利于降低政府向他們所征收的費用，并能提供高質(zhì)量的服務(wù)。實踐證明，這是一種十分有價值且積極有效的方式。

2、資本投資。最常提到的商業(yè)化優(yōu)勢就是指資本投資管理的自主權(quán)，所有國家都發(fā)現(xiàn)這一點對于滿足越來越多的服務(wù)需求，對于引進(jìn)新技術(shù)都是必不可少的。商業(yè)化組織的特色就是可以在資本市場上自由貸款且不受政府開銷限額的制約。因此，投資是基于業(yè)務(wù)需要上的正常行業(yè)做法，資金的獲得也不必同其他部門進(jìn)行競爭。

3、服務(wù)提供與管理相分離。商業(yè)化改革的另一個優(yōu)勢就是在這一過程中實現(xiàn)了將所特有的服務(wù)提供與管理相分離。以往負(fù)責(zé)空中航行服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)常常既是管理者也是服務(wù)提供者。其管理職責(zé)可以包括安全、經(jīng)濟(jì)管理和空域管理。一般而言，政府在簽訂空中航行服務(wù)合約時，就將管理責(zé)任分離出去了，或者將責(zé)任保留在政府內(nèi)部，或者建立獨立的管理機(jī)構(gòu)。這種正規(guī)的分離使得透明度增加，有利于完善管理和監(jiān)督體制。例如，在安全管理方面，空中航行服務(wù)提供者即使保留了服務(wù)安全性的責(zé)任，但還必須通過一系列正規(guī)的方法和程序，向管理者證明承擔(dān)責(zé)任方式方法?？梢钥隙ǖ氖?，服務(wù)提供者和管理者正式分離這一進(jìn)程為安全性能的提高提供了可能，而這在交通增加的情況下，對遏制和降低空中安全事故是必不可少的。類似的是，經(jīng)濟(jì)管制鼓勵了服務(wù)顧客的效率，而空域管制也確保了空域?qū)λ杏脩簟⒑娇展?、各種級別的商務(wù)和私人飛機(jī)的公正合理分配，當(dāng)然也包括軍用。

4、相關(guān)數(shù)據(jù)對比分析。到2005年為止，全球已經(jīng)有40多個國家將本國的空中航行服務(wù)提供商(ANSP)的職能商業(yè)化了，并且對自身管理結(jié)構(gòu)和財政體制進(jìn)行了相應(yīng)改革。相反，世界上最大、最復(fù)雜的空中交通管制系統(tǒng)，即美國聯(lián)邦航空局(FAA)則仍然是一個政府部門，盡管FAA在2004年初為其空中交通管制成立了一個以業(yè)績?yōu)橹蔚目罩薪煌ü芾斫M織(ATO)，但仍然處于政府管理模式的框架中，并沒有完全商業(yè)化。兩種模式相較，商業(yè)化了的優(yōu)于未商業(yè)化的。以下是對部分已經(jīng)商業(yè)化的空中航行服務(wù)提供商與FAA在1997到2004年間相關(guān)數(shù)據(jù)的對比分析(FAA在2004年開始了商業(yè)化的進(jìn)程，所以2004年后相關(guān)數(shù)據(jù)無可比性)。

資本支出。圖1顯示了部分空中航行服務(wù)提供商們(ANSPs)資本支出的趨勢。從圖可以看出，自1997年以來，商業(yè)化的ANSPs資本支出明顯減少，到2004年為止，加拿大航行服務(wù)公司(NAVCANADA)和澳大利亞空管服務(wù)公司(AirservicesAustralia)在實際運作中支出費用都降低了50％多，法國空中航行服務(wù)供應(yīng)商(DSNA)與英國國家航空交通服務(wù)公司(NATS)則下降了20％左右。然而，在此期間以政府部門形式存在的FAA在實際運作中卻增加了38％的開支。

勞動力成本。無論是商業(yè)化還是非商業(yè)化的ANSPs，股東和管理者都一致認(rèn)為空中航行服務(wù)的提供需要較高的勞動力成本。對于商業(yè)化的ANSPs來說，他們對空中交通管制員的勞動力成本的管理要比政府行為好，但整體增幅仍很顯著，這可以從圖2(支付空中交通管制員薪酬的成本趨勢圖)看出。譬如愛爾蘭空管局(IAA)、加拿大航行服務(wù)公司(NAVCANADA)、英國國家航空交通服務(wù)公司(NATS)和瑞士空管公司(skyguide)的勞動力成本1997到2004年間已增加了20％左右。而荷蘭空中交通管制公司(LVNL)、南非空中交通和航行服務(wù)公司(ATNS)則相對保持一個平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢。相比以政府部門存在的美國聯(lián)邦航空局(FAA)，該公司在這段時間的實際運作中勞動力成本增幅已經(jīng)超過了40％。

航班延誤。由于航班延誤往往會給客戶帶來大量損失，為此，各國對航班延誤問題十分關(guān)注也非常重視。一些商業(yè)化的ANSPs已經(jīng)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)解決來減少航班延誤，這從某種程度上可以避免過早建設(shè)新跑道。例如在卡爾加里，加拿大航行服務(wù)公司(NAVCANADA)引進(jìn)了匯合跑道展示援助技術(shù)，使得機(jī)場容量增加了40％，其他幾個商業(yè)化ANSPs已經(jīng)校正了政府部門所存在的人員不足問題，并已基本消除了由于人員不足而造成的延誤。例如，在商業(yè)化運行之前，愛爾蘭政府對租用港口的公共服務(wù)征收稅務(wù)，這使得管理人員嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的航班延誤率和大量的加班費用。通過商業(yè)化的實施，愛爾蘭空管局(IAA)擺脫了政府的束縛，從而有效解決了人員短缺的問題。

歐洲部分已商業(yè)化的ANSPs在航班延誤方面的發(fā)展趨勢見圖3。由圖3可以看出，瑞士空管公司(Skyguide)、德國空管公司(DFs)、英國國家航空交通服務(wù)公司(NATS)以及法國空中航行服務(wù)供應(yīng)商(DSNA)的航班延誤到2004年年底已明顯降低，達(dá)到50％多。相反，在歐洲ANSPs延誤率普遍降低的同時，作為政府部門的FAA則記錄了高達(dá)150％延誤率。對于歐洲，航班延誤率的降低有很多因素，在這里無法精確量化到底改善的比例有多大，但可以肯定的是，延誤率的降低很大程度上取決于商業(yè)化的作用，或者說商業(yè)化對降低航班延誤率起著積極作用。

四、結(jié)束語

商業(yè)化運行是目前較好解決空中交通管制發(fā)展困境的一種重要方式；商業(yè)化改革引入的市場機(jī)制能基本解決政府由于職能失靈而給空管服務(wù)環(huán)境帶來的重大變化，以滿足日益增長的服務(wù)需求與緩解政府壟斷對這種需求回應(yīng)能力不足的矛盾?？偠灾?，從政府獨立出來的ANSP，實行商業(yè)化的管理模式，可以為航空客戶提供更低的成本和更好的服務(wù)。當(dāng)然，對于那些仍受政府掌控的ANSPs，也同樣具有一定的借鑒價值。