前言:本站為你精心整理了縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革管理范文,希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值,我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文,歡迎咨詢。
一、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的對(duì)策建議
孔子的學(xué)生曾子在《大學(xué)》中:“生財(cái)有大道,生之者眾,食之者寡,為之者疾,用之者舒,則財(cái)恒足矣”2,說的是生財(cái)自有正大的道理,在職的官吏人數(shù)不多,耗費(fèi)財(cái)政費(fèi)用的人就少,國家采用量入為出的財(cái)政原則,國庫的儲(chǔ)蓄就可豐盈,財(cái)用也富裕不竭。因此,完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革,建立比較符合實(shí)際、比較規(guī)范、比較科學(xué)的財(cái)政體制是重要的一環(huán)。按照公共支出均等的要求,保證縣鄉(xiāng)財(cái)政基本支出需要,縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間基本公共服務(wù)能力的差距,針對(duì)此目標(biāo)筆者提出以下對(duì)策建議。
(一)合理界定地方政府間事權(quán)范圍,劃分政府間財(cái)政支出責(zé)任
強(qiáng)化政府公共服務(wù)功能,是樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)重要著眼點(diǎn)。作為履行公共服務(wù)職能的一個(gè)重要手段,財(cái)政收支活動(dòng)要致力于推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè);公共財(cái)政和公共服務(wù)型政府一脈相承,公共財(cái)政制度建設(shè)有利于推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè);財(cái)政政策是推進(jìn)公共財(cái)政制度和公共服務(wù)型政府建設(shè)的先導(dǎo),要通過調(diào)整完善包括財(cái)政支出、財(cái)政收入、財(cái)政體制等方面的政策,推進(jìn)公共服務(wù)型政府的建設(shè)3。從體制層面上研究界定縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任,優(yōu)化配置財(cái)政資源,從而有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政緊張的局面。地方政府間事權(quán)的界定,涉及政府工作的各個(gè)方面,同時(shí)有相當(dāng)一部分涉及到從中央到地方不同層級(jí),先將重點(diǎn)事權(quán)在各級(jí)政府間進(jìn)行配置劃分,在著重分析縣級(jí)相關(guān)財(cái)政支出應(yīng)占多大比例適宜。
第一,合理劃分農(nóng)村義務(wù)教育事權(quán)在各級(jí)政府間的配置。農(nóng)村義務(wù)教育在全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全面性的重要作用。為從理順機(jī)制入手解決制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)投入等問題,促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平,提高全民族素質(zhì)和農(nóng)村發(fā)展能力,按照國務(wù)院有關(guān)政策要求,國家決定從2006年起首先從西部省份開始在全國進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),對(duì)貧困家庭免費(fèi)提供教科書,并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制。四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。農(nóng)村義務(wù)教育階段面學(xué)雜費(fèi)所需資金,農(nóng)村中小學(xué)教師工資性支出、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整和危房改造資金,實(shí)行中央、省、市、縣四級(jí)共同負(fù)擔(dān)的辦法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一般不再負(fù)責(zé)農(nóng)村義務(wù)教育支出。由中央和地方分別負(fù)擔(dān),建議對(duì)一般財(cái)政狀況的縣級(jí)市,中央、省、市、縣分擔(dān)比例為6:2:1:1為宜。建議教育布局的調(diào)整要立足現(xiàn)在、著眼未來,要綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況,以及農(nóng)村人口將大量轉(zhuǎn)入城市等現(xiàn)實(shí)因素,科學(xué)規(guī)劃,因地制宜的搞好機(jī)構(gòu)性調(diào)整,并盡可能的將學(xué)校向城市和農(nóng)村中心集鎮(zhèn)集聚。應(yīng)允許和鼓勵(lì)農(nóng)民選擇學(xué)校,送子女進(jìn)入城市求學(xué),這可以作為義務(wù)教育的一種輔助手段。
第二,合理進(jìn)行社會(huì)保障事權(quán)在縣鄉(xiāng)級(jí)政府間配置。社會(huì)保障是地方政府所面臨的普遍問題,尤其是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,穩(wěn)定與發(fā)展已成為政府職能最主要的方面,應(yīng)考慮改革與轉(zhuǎn)軌對(duì)社會(huì)保障規(guī)模、范圍的重要影響。統(tǒng)籌推進(jìn)基本養(yǎng)老、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革,最后解決轉(zhuǎn)軌過程中成本和征繳問題,完善失業(yè)保險(xiǎn)制度,擴(kuò)大覆蓋面。市場調(diào)節(jié)無法提供良好的衛(wèi)生保健服務(wù),逐步實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,堅(jiān)持統(tǒng)籌結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保模式,將基本醫(yī)保制度擴(kuò)大到所有城鎮(zhèn)居民。政府將為全民提供最基本的衛(wèi)生保健服務(wù),并計(jì)劃在2010年之前將這一體制推廣到全國,因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)民合作醫(yī)療和貧困農(nóng)民醫(yī)療救助制度??h級(jí)負(fù)責(zé)執(zhí)行本管轄區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障、對(duì)收入的稅收調(diào)節(jié)等勞動(dòng)和社會(huì)保障管理;負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的自然災(zāi)害預(yù)防、抗御與救濟(jì)等民政管理;按屬地原則負(fù)責(zé)在中央規(guī)定的保障標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和籌資方式下公費(fèi)醫(yī)療及醫(yī)療保險(xiǎn)的集體管理,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳染病及瘟疫防治管理,負(fù)責(zé)本轄區(qū)衛(wèi)生規(guī)劃的實(shí)施,按照隸屬關(guān)系分工負(fù)責(zé)實(shí)施公益性醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè),負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)和農(nóng)村飲水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的組織實(shí)施和初級(jí)醫(yī)師資格認(rèn)定,并負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)指導(dǎo)監(jiān)督。對(duì)養(yǎng)老及失業(yè)保險(xiǎn)所需資金,由于關(guān)系到被保障對(duì)象的基本生活來源而且所需資金數(shù)額巨大,應(yīng)該為中央、省、市、縣共同承擔(dān)的責(zé)任。醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等可由省市兩級(jí)共同承擔(dān)。與此同時(shí),應(yīng)進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村醫(yī)療的投入。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造支出可由縣以上地方政府共同承擔(dān),以省、市縣為主。
第三,合理進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)在縣鄉(xiāng)級(jí)政府間配置。集體組織實(shí)施小型農(nóng)田水利、水土保持、正常防汛、農(nóng)技推廣、農(nóng)田基建、扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等有很大區(qū)域性而外溢性較小的一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理責(zé)權(quán);通過提供公共設(shè)施、外部環(huán)境等市場建設(shè)保障條件來保證本轄區(qū)內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,通過財(cái)政政策引導(dǎo)其發(fā)展,通過貼息、擔(dān)保等方式,鼓勵(lì)其發(fā)展;充分發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性,支持本轄區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè),促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展,承擔(dān)縣、鄉(xiāng)、村道的交通道路建設(shè)和維護(hù)等責(zé)權(quán);承擔(dān)本區(qū)域、流域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理責(zé)權(quán);承擔(dān)國家資源開發(fā)政策的集體執(zhí)行與一般管理監(jiān)督責(zé)權(quán)。要確保對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入,就要整合支農(nóng)資金,以地方和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為平臺(tái),將中央、省、市財(cái)政預(yù)算安排下?lián)艿闹мr(nóng)資金與地方財(cái)政、農(nóng)口部門安排的支農(nóng)資金集中起來,捆綁使用,集中財(cái)力辦大事。對(duì)農(nóng)業(yè)的專項(xiàng)投入應(yīng)堅(jiān)持“總量增加,上下結(jié)合,部門對(duì)口,集中投入”的總體原則,具體講,由縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃,與同級(jí)財(cái)政部門結(jié)合,確定支持農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃,逐級(jí)上報(bào)到省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門,省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門結(jié)合全省農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行初步整合,確定一家牽頭部門,在部門內(nèi)部建立農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目部。在編制年度預(yù)算時(shí),由省級(jí)財(cái)政部門與省農(nóng)業(yè)主管部門結(jié)合,確定年度支持的具體項(xiàng)目。項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后,及時(shí)下達(dá)到市縣財(cái)政部門,確保除防汛、抗旱等不可預(yù)見的災(zāi)情外,農(nóng)業(yè)項(xiàng)目確定一項(xiàng),建成一項(xiàng),見效一項(xiàng)。整合支農(nóng)資金有利于公共財(cái)政資源合理配置,發(fā)揮支農(nóng)資金的整體效益,更好的緩解農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金供需矛盾,促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。
(二)進(jìn)一步完善縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制財(cái)政體制,從制度上確保縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)接
在分稅制體制框架下,各級(jí)政府的事權(quán)(合理界定各級(jí)政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而既不“越位”也不“缺位”的職能邊界)----財(cái)權(quán)(在各財(cái)政層級(jí)上匹配與各級(jí)政府事權(quán)相呼應(yīng)的稅基,以及在統(tǒng)一稅政格局中適當(dāng)安排各地的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)、收費(fèi)權(quán)等)----財(cái)力的配置,可望得到一種與市場經(jīng)濟(jì)邏輯貫通、順理成章的安排4。一是要確定合理的稅收返還辦法。原非稅制財(cái)政體制中的體制補(bǔ)助基數(shù)和體制上解基數(shù)是1993年制定的,隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展,以與目前各地的實(shí)際財(cái)力狀況不相適應(yīng),因此建議取消原體制補(bǔ)助和上解,對(duì)困難地區(qū)實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ),充分調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。改變“兩稅”稅收返還計(jì)算方法,實(shí)行超出技術(shù)部分按增量分成,這樣既可以保證地方財(cái)力與收入的同步增長,同時(shí)也與所得稅改革方案一致。二是應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。所得稅分享改革后,中央和省以下級(jí)財(cái)力進(jìn)一步增強(qiáng),有必要進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國還沒有涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律,《預(yù)算法》也沒有相關(guān)條款,在很大程度上影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性。要改變我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施過程中因其不夠規(guī)范而導(dǎo)致的一些弊端,應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施:(1)要對(duì)現(xiàn)行中央專項(xiàng)撥款進(jìn)行合理分類,簡化和歸并過多的專項(xiàng)撥款種類,盡快改進(jìn)撥款辦法,引入“因素法”,增加透明度,以提高專項(xiàng)撥款的科學(xué)性、公正性和效益性。同時(shí)要對(duì)專項(xiàng)撥款中能打入下級(jí)結(jié)算體制基數(shù)的一律打入體制基數(shù),提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的綜合效益,從制度上杜絕不規(guī)范爭取資金過程中存在的腐敗現(xiàn)象。(2)要適當(dāng)加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度,減少對(duì)下級(jí)財(cái)政支出的政策干預(yù)和直接領(lǐng)導(dǎo),給基層政府更大的自主權(quán),用于解決其他公共服務(wù)項(xiàng)目的缺口問題,更好地在財(cái)政體制中體現(xiàn)民主。同時(shí)要增強(qiáng)一般轉(zhuǎn)移支付的測算和分配的科學(xué)性,以便提高財(cái)政管理體制的整體性和綜合性。(3)要提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、均等化水平,解決歷史遺留下來的基數(shù)不平等問題。要淡化基數(shù)影響,逐步取消稅收返還、基數(shù)返還、體制補(bǔ)助等保“既得利益”的不平等政策,從起點(diǎn)上矯正偏差。(4)要對(duì)貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)在轉(zhuǎn)移支付上給予更大的照顧和傾斜,確??h鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需最低限度的經(jīng)費(fèi),改變經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)分配上的嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。(5)要盡快建立政府支出評(píng)價(jià)體系,科學(xué)評(píng)價(jià)政府支出效益,避免政府支出效益愈低而得到上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助愈多的不合理現(xiàn)象,維護(hù)轉(zhuǎn)移支付的公正性和合理性。與此同時(shí),還要注重轉(zhuǎn)移支付制度的立法工作,用法律手段保障轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。三是合理確定縣級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán),實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府的責(zé)權(quán)利統(tǒng)一。在目前中央和省集中了主體稅種及增量的分稅制財(cái)政體制下,對(duì)一些涉及國計(jì)民生的公共財(cái)政支出也應(yīng)由國家和省負(fù)擔(dān),按照責(zé)權(quán)利相對(duì)等的原則,對(duì)近年來上劃到省級(jí)管理的地稅、工商、計(jì)量和質(zhì)量檢驗(yàn)、藥品監(jiān)督等部門的一些經(jīng)費(fèi),不應(yīng)再由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),應(yīng)劃入省級(jí)財(cái)政支出范圍。在進(jìn)一步研究確定各級(jí)政府間財(cái)政支出責(zé)任的前提下,按照責(zé)權(quán)利相對(duì)等的原則相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制,并以法律、法規(guī)的形式固定下來,以保持政策的連續(xù)性,調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性。四是改變部分基金收支的管理辦法,這部分基金收入涉及文化建設(shè)事業(yè)費(fèi)、公路養(yǎng)路費(fèi)等。這些收入由基層部門征收,全部上繳省,由省部門負(fù)責(zé)支出管理。鑒于相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任只要在縣市一級(jí),因此應(yīng)下放相關(guān)的財(cái)權(quán)和事權(quán),如養(yǎng)路費(fèi),應(yīng)改革目前的公路建設(shè)體制,實(shí)行由省統(tǒng)一規(guī)劃,由市縣負(fù)責(zé)行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)與維護(hù)的辦法,養(yǎng)路費(fèi)的大部分應(yīng)留給基層政府。
(三)積極推行省直管縣財(cái)政體制
實(shí)行省直管縣財(cái)政體制是進(jìn)一步明確中央和省級(jí)政府責(zé)任,發(fā)揮省級(jí)政府的區(qū)域財(cái)力調(diào)節(jié)作用,緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大措施。一是財(cái)政體制可以不必要與行政體制相配套,在我國地方行政管理層次中,可以設(shè)立省、縣二級(jí)財(cái)政體制。二是明晰事權(quán),進(jìn)一步理順省與市、省與縣、市與縣的財(cái)政關(guān)系,按照凡屬于國家事務(wù)的事權(quán),劃歸中央級(jí),屬于省事務(wù)的,劃歸省級(jí),屬于市縣事務(wù)的,劃歸市縣級(jí)的原則,確立三級(jí)政府的事權(quán)體系。在理順省與縣的關(guān)系上,主要應(yīng)解決省如何帶動(dòng)縣更好發(fā)展的問題。省要為縣級(jí)財(cái)政提供更多的服務(wù),因地制宜地制定發(fā)展政策,逐步解決體制遺留問題,改善縣的發(fā)展環(huán)境??h要堅(jiān)持自力更生為主,爭取省財(cái)政幫助解決突發(fā)問題,加快鄉(xiāng)財(cái)縣管步伐,逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理層次,整合縣鄉(xiāng)財(cái)力資源。三是通過財(cái)政體制的“扁平化”漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的“扁平化”。財(cái)政管理體制的“扁平化”主要體現(xiàn)在以推行省直接管縣為核心的省以下財(cái)政管理體制減少層級(jí)的創(chuàng)新。四是財(cái)政公開,建立公開透明的財(cái)政管理體制。建立各項(xiàng)資金分配管理制度,正確處理效率與公平的關(guān)系,對(duì)各項(xiàng)財(cái)政資金的分配方案,省財(cái)政應(yīng)對(duì)市、縣公開,對(duì)分配結(jié)果不公正的,省財(cái)政應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整。五是修訂相關(guān)的法律制度,在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),修訂相關(guān)法律,完善相關(guān)制度,鞏固省直管縣財(cái)政體制的改革成果。
(四)不斷深化“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革
“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的重要組成部分,也是擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境、規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的一項(xiàng)重要舉措。洛南縣自2004年在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施這一改革以來,通過清理賬戶、清理票據(jù)、清理債務(wù)和清理財(cái)政供給人員,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”,在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保重點(diǎn)”和緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難等方面取得了明顯成效。但目前仍存在著一些亟待解決的問題,如對(duì)一些違規(guī)操作缺乏監(jiān)督制約措施、清理賬戶未完全到位、改革的基礎(chǔ)工作急需加強(qiáng)等薄弱環(huán)節(jié),在很大程度上影響了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革初衷的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)存在問題,一是要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)違規(guī)操作的監(jiān)督、制約措施,逐步規(guī)范操作程序,不斷提高管理水平。二是要建立查處私設(shè)賬戶的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),通過設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等手段,在廣泛接受社會(huì)各界監(jiān)督的同時(shí),建立嚴(yán)厲的懲戒機(jī)制,確保改革沿著正確的軌道運(yùn)行。三是要夯實(shí)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”基礎(chǔ)工作,建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度,不斷提高自動(dòng)化辦公水平,加強(qiáng)人員培訓(xùn)工作,及時(shí)妥善地解決改革工作中出現(xiàn)的各類問題。
(五)逐步完善稅收征管體制
目前我國在稅收征管上國稅、地稅、財(cái)政三足鼎立的征管格局,不僅加大了稅收的征管成本,而且在某些方面一定程度上引起了經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂和腐敗現(xiàn)象的滋長。要改變目前這種狀況,筆者認(rèn)為,一是要理順地稅部門管理體制,由于地方稅收的地方屬性,不具有與高層政府或其他區(qū)域的公共性或外溢性,因此可以考慮取消地稅部門的“條條管理”機(jī)制,劃歸地方政府全權(quán)管理,促進(jìn)稅收征管與財(cái)政管理相融合,有效避免基層地稅部門在稅收問題上向當(dāng)?shù)卣疇幦〔划?dāng)“優(yōu)惠政策”的現(xiàn)象發(fā)生。二是為了切實(shí)降低稅收征管成本,建議成立地方財(cái)稅局,一套班子,兩塊牌子,財(cái)政部門與地稅部門合署辦公,統(tǒng)管當(dāng)?shù)氐呢?cái)政和地方稅收工作。目前,我國浙江、寧波、上海等地在實(shí)行財(cái)稅合并方面已取得了成功經(jīng)驗(yàn),強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算管理,壓縮了稅收征管成本,提高了地方政府的宏觀調(diào)控能力,這些都為我們提供了前車可借之鑒。三是針對(duì)當(dāng)前一些基層地稅部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)間稅收歸屬劃分上的隨意性及失廉行為,以及一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財(cái)政收入任務(wù)向基層地稅部門拉稅、買稅的不正?,F(xiàn)象,可在當(dāng)前撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上,成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所,統(tǒng)管當(dāng)?shù)氐呢?cái)稅工作,以規(guī)范財(cái)稅管理,堵塞稅收流失,消除部門間經(jīng)費(fèi)供給水平的不平衡及一些腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
(六)建立財(cái)政體制運(yùn)行的監(jiān)測、調(diào)整與制約機(jī)制
分稅制財(cái)政體制改革運(yùn)行以來,由于缺乏行之有效的監(jiān)測、反饋、調(diào)整與制約機(jī)制,不僅使體制運(yùn)行中存在的一些問題長期得不到解決,而且造成了改革成效的大打折扣。如分稅制財(cái)政體制運(yùn)行中存在的縣鄉(xiāng)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對(duì)稱、轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范等問題的存在及其所造成的負(fù)面影響,都在很大程度上影響了改革的進(jìn)程及效果。另如一些在實(shí)踐中明顯失于合理與公平的個(gè)別硬性支出增長指標(biāo),一增再增,盡管其不合理性越來越明顯,盡管基層反映強(qiáng)烈,但一直沒有任何一個(gè)部門作出明確答復(fù),不僅使一些地方政府的有關(guān)部門為完成任務(wù)迫于無奈而紛紛造假,也使黨的政策的嚴(yán)肅性受到威脅。因此,為了確保分稅制財(cái)政體制改革順利有序地運(yùn)行,擴(kuò)大已有成果,解決存在問題,建議高層政府建立和完善財(cái)政體制運(yùn)行的監(jiān)測機(jī)制和下級(jí)政府向上級(jí)政府的訴求機(jī)制,及時(shí)糾正和調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政體制運(yùn)行中的弊端及不合理因素,同時(shí)建立健全財(cái)政體制運(yùn)行中的監(jiān)督制約機(jī)制,確保分稅制財(cái)政體制改革沿著預(yù)定的軌道順利前行。
二、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的幾個(gè)重點(diǎn)問題
從財(cái)政的角度考慮,在增大投入的同時(shí),如何從事業(yè)發(fā)展的角度完整設(shè)計(jì)、細(xì)化事權(quán)關(guān)系,形成各級(jí)財(cái)政間的合理分擔(dān),并在此基礎(chǔ)上對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)匹配,使一些現(xiàn)行的政策安排內(nèi)化為體制性安排,是一個(gè)比單純?cè)黾迂?cái)政投入更為重要的問題,也是發(fā)展好各項(xiàng)事業(yè)的根本保證。沒有體現(xiàn)保障的投入,是不可能持續(xù)和有效的,也無法維持事業(yè)的長期發(fā)展。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)安排亟待解決的問題包括兩個(gè)層次:一是確定財(cái)政行為的基礎(chǔ),從而衍生出財(cái)政職能和相應(yīng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)的整體安排。即根據(jù)效率的要求,政府與市場都只做自己應(yīng)該做并且有能力做好的事情,從而形成對(duì)各級(jí)財(cái)政的整體安排,形成財(cái)政分級(jí)的基礎(chǔ)。如教育類的公共事業(yè)應(yīng)根據(jù)其公共性和重要性的不同區(qū)分為義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育等,然后將有限的財(cái)力首先確定在公共性和重要性最明顯的義務(wù)教育領(lǐng)域,從而形成對(duì)財(cái)政資源的整體安排。二是從事業(yè)發(fā)展的角度對(duì)各級(jí)財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分。即根據(jù)效率的要求,凡是下級(jí)政府能夠有效處理的事務(wù)就交給下一級(jí)政府,并安排相應(yīng)的財(cái)力;主要在基層發(fā)展的事業(yè),如農(nóng)村義務(wù)教育,需要由基層承擔(dān)具體的管理、實(shí)施責(zé)任,但財(cái)力需要由各級(jí)財(cái)政根據(jù)公平的原則和監(jiān)督的有效性進(jìn)行分擔(dān)。按照這樣的思路,我們需要對(duì)近年來實(shí)施的用于農(nóng)村的過渡性政策進(jìn)行一個(gè)較為全面的分析與評(píng)價(jià),并逐步明確、規(guī)范地將其納入體制中,由各級(jí)財(cái)政共同加以保障1。
(一)理順財(cái)政資源配置關(guān)系,支持和鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府增加收入。一是按照公共財(cái)政要求,合理劃分財(cái)政收入分享比例,調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。省以下各級(jí)政府間財(cái)政收入的劃分要明確、合理和規(guī)范。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支平衡情況,將適當(dāng)稅種的主要收入留給縣鄉(xiāng)或提高縣鄉(xiāng)分享比例,調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。二是為縣域內(nèi)各類市場主體的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新,創(chuàng)造更加規(guī)范、公平、開放的外部環(huán)境。積極引導(dǎo)社會(huì)資本和民間資本發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,支持糧食生產(chǎn),扶持產(chǎn)業(yè)化龍頭項(xiàng)目等政策措施,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是加大轉(zhuǎn)移支付力度,不斷增強(qiáng)財(cái)力薄弱地區(qū)的財(cái)政保障能力。
(二)正確處理縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革中集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。財(cái)政的集權(quán)與分權(quán),是正確劃分財(cái)政分配層次的問題。盡管財(cái)政分權(quán)在調(diào)動(dòng)基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入積極性方面有一定好處,但是,當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給明顯不足、以及縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因,就是財(cái)政分配層次過多,省以下分稅制財(cái)政體制改革沒有從根本上解決這類問題,財(cái)權(quán)和財(cái)力過多地逐級(jí)向上集中,加之財(cái)政分配層次過多,財(cái)權(quán)和財(cái)力與本級(jí)次經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)不對(duì)稱。當(dāng)政府間財(cái)權(quán)和財(cái)力在各層級(jí)之間層層集中時(shí),到最底層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)所剩無幾。根據(jù)陜西省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多的實(shí)際情況,適當(dāng)?shù)呢?cái)政集權(quán)非常必要,尤其在當(dāng)前全省農(nóng)村公共支出需求很大的情況下,財(cái)政必要的集權(quán)才能解決農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供問題。目前農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等公共需求的財(cái)政支出不斷擴(kuò)大,財(cái)政分配結(jié)構(gòu)應(yīng)向上一級(jí)政府調(diào)整,集中財(cái)力辦大事,只有集中財(cái)力才能辦大事。既要適當(dāng)減少財(cái)政分配層次,從現(xiàn)在的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個(gè)層次,減少為中央、省和縣市三個(gè)層級(jí),提高財(cái)政資源分配效果。目前,省直接管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管試點(diǎn)的成功實(shí)踐表明,實(shí)行中央、省、縣(市)三級(jí)財(cái)政管理體制,是切實(shí)可行的解決集權(quán)與分權(quán)最佳方案,省財(cái)政直接管縣(市)不再與省轄市發(fā)生財(cái)政分配關(guān)系,直接對(duì)省進(jìn)行各種繳納和結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政分兩種情況,一是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、全部財(cái)政收入、自由財(cái)力達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“收支統(tǒng)管、分戶核算、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用、鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政管理體制,在條件成熟時(shí)直接作為縣財(cái)政的派出機(jī)構(gòu)。二是分稅制財(cái)政管理體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、全部財(cái)政收入超過500萬元、可用財(cái)力在200萬元以上實(shí)力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,實(shí)行“劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)助(或上解)、自求平衡”的分稅制財(cái)政管理體制。
(三)合理設(shè)置縣鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)(以下簡稱事權(quán)),界定縣鄉(xiāng)財(cái)政支出責(zé)任。政府彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置方面的缺陷,為滿足社會(huì)公共需要的公共物品和服務(wù)。由于公共財(cái)政是建立在政府提供公共服務(wù)以彌補(bǔ)市場缺陷和糾正市場失效的需要上,
因而提供公共服務(wù)則是其首要任務(wù),在決定了應(yīng)提供的公共服務(wù)項(xiàng)目之后,相應(yīng)決定應(yīng)有多大規(guī)模的公共支出。一是政府監(jiān)視權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分相對(duì)滯后。目前,除大型公共工程項(xiàng)目、特大自然災(zāi)害和病蟲害防治等由中央政府承擔(dān)外,其他事權(quán)基本按行政隸屬關(guān)系劃分。如需要?jiǎng)澢甯骷?jí)政府保證工資發(fā)放上的財(cái)政支出責(zé)任,現(xiàn)在情況是全國必須執(zhí)行國家統(tǒng)一工資政策,統(tǒng)籌使用本級(jí)財(cái)力,保證本級(jí)的工資支出。由于省以下各級(jí)政府的事權(quán)沒有明確的劃分,有些社會(huì)事務(wù)由多級(jí)政府共同承擔(dān),造成政府間職責(zé)不明,也容易形成基本事權(quán)的下移。近年來,如工商管理、計(jì)量和質(zhì)量檢驗(yàn)、煙草、藥品監(jiān)督等,移交由省直部門統(tǒng)一管理,在一些基本管理權(quán)限上劃的同時(shí),一些相關(guān)的支出卻劃歸縣級(jí),實(shí)行由縣級(jí)財(cái)政定額上解財(cái)力的辦法,從而形成基本事權(quán)的下移。二是縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配,在一定程度上加大了基層財(cái)政支出壓力。如農(nóng)村義務(wù)教育是國民教育的基礎(chǔ),作為公共產(chǎn)品,具有效益外溢性,如果將提供義務(wù)教育的全部財(cái)政支出責(zé)任配置于基層政府,就很可能出現(xiàn)教育資源的不均衡。目前農(nóng)村義務(wù)教育支出在縣級(jí)一般預(yù)算支出中的比重大致在20-25%左右,主要包括中小學(xué)教師工資性支出、中小學(xué)辦公經(jīng)費(fèi)支出、中小學(xué)教學(xué)儀器設(shè)備購置支出和中小學(xué)布局調(diào)整、危房改造等項(xiàng)支出。從2002年開始,農(nóng)村中小學(xué)教育管理體制和投入體制由原來的“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理、縣辦高中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦初中,農(nóng)村辦小學(xué)”調(diào)整為“以縣為主”的教育投入體制。從此,農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育在地區(qū)間的發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡的狀況,貧窮和富裕地區(qū)之間,農(nóng)村中小學(xué)生受教育程度、教育質(zhì)量、及教育環(huán)境方面出現(xiàn)較大差別。再如,農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療支出由于受縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力短缺的影響,鄉(xiāng)村衛(wèi)生投入普遍不足,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)著提供以預(yù)防保健、基本醫(yī)療、健康教育、計(jì)劃生育、康復(fù)等為主要內(nèi)容的綜合性服務(wù),受縣級(jí)衛(wèi)生行政部門委托承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生管理,負(fù)責(zé)對(duì)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)和對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生的培訓(xùn)等職能,農(nóng)村公共衛(wèi)生工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院既是經(jīng)營者,又是農(nóng)村衛(wèi)生市場的管理者和公共衛(wèi)生的提供者,不利于農(nóng)村衛(wèi)生工作的健康、有序發(fā)展。可以選擇取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān)的公共衛(wèi)生的職能,在縣市設(shè)立負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生的機(jī)構(gòu)和若干分支機(jī)構(gòu),承擔(dān)原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公共衛(wèi)生和市場監(jiān)督管理職能。實(shí)行購買服務(wù)的辦法,既可以直接由縣市的公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)直接與村衛(wèi)生室聯(lián)系,向村衛(wèi)生室購買服務(wù),減少中間環(huán)節(jié);也可以向同原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院購買服務(wù),充分利用其在技術(shù)人員、儀器設(shè)備等方面的優(yōu)勢。但是,購買服務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)該如何劃分,從財(cái)政供給范圍看,明顯屬于財(cái)政支出的“缺位”的部分,增加農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)投入,逐步建立農(nóng)村公共衛(wèi)生防疫保健體系,提高全民醫(yī)療衛(wèi)生水平,同樣也是公共財(cái)政范圍,這部分財(cái)政支出責(zé)任不應(yīng)該全部由縣財(cái)政承擔(dān)。同時(shí),再把預(yù)防、婦幼保健、衛(wèi)生市場管理等職能剔除之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院可以按照贏利性(或非贏利性)單位處置,通過市場競爭求得生存。目前,出租、銷售鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的勢頭非常迅猛,地方政府、醫(yī)院管理者都有強(qiáng)烈的改制沖動(dòng)。還有政府所承擔(dān)的財(cái)政供養(yǎng)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)支出責(zé)任。目前,大部分縣鄉(xiāng)社會(huì)保障基金收不抵支相差數(shù)額較大。養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)乎城鄉(xiāng)居民的根本利益,關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定,社會(huì)保證基金的籌集和使用,應(yīng)在各級(jí)政府間劃分明確的責(zé)任。另外,預(yù)備役、武警部隊(duì)、軍隊(duì)離退休人員和傷殘人經(jīng)費(fèi)及醫(yī)療費(fèi)支出屬于國防支出,應(yīng)由中央、省級(jí)政府承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任,縣鄉(xiāng)兩級(jí)不應(yīng)再承擔(dān)這部分財(cái)政支出責(zé)任。一級(jí)政府應(yīng)設(shè)置相對(duì)應(yīng)的事權(quán),正確合理的界定政府事權(quán),是劃分政府財(cái)政支出責(zé)任的保障。政府間財(cái)政支出責(zé)任的劃分,原則上應(yīng)與該層級(jí)政府事權(quán)的縱向配置理想一致,即哪一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)擁有提供某種公共產(chǎn)品的責(zé)任和權(quán)利,那么該級(jí)政府就要相應(yīng)的承擔(dān)為這種公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供成本資金,即財(cái)政支出的責(zé)任??h級(jí)財(cái)政承擔(dān)的財(cái)政職責(zé)與財(cái)政收入來源要匹配,如果政府事權(quán)超出了財(cái)政可用財(cái)力,上級(jí)政府應(yīng)該考慮由轉(zhuǎn)移支付或其他財(cái)政資源配置方式來解決??h鄉(xiāng)兩級(jí)政府屬于國家基層政權(quán),直接面對(duì)廣大城鄉(xiāng)居民,是黨和國家各項(xiàng)方針政策的直接執(zhí)行者,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要力量。因此,政為財(cái)之本、財(cái)為政之基,做好基層政府的各項(xiàng)工作,離不開相應(yīng)的財(cái)力做保障。
三、推進(jìn)相關(guān)配套改革,保證縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革順利進(jìn)行。
(一)大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),做大縣鄉(xiāng)財(cái)政收入蛋糕。
抓好財(cái)源建設(shè),培植和壯大財(cái)源基礎(chǔ),做大做強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)“蛋糕”,是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本保證,也是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的重要舉措。因此,要根據(jù)十六屆六中全會(huì)、中央一號(hào)文件、國務(wù)院2006年農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議精神,堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀,樹立科學(xué)的理財(cái)觀念;堅(jiān)持圍繞財(cái)源抓經(jīng)濟(jì),圍繞效益抓財(cái)源;堅(jiān)持財(cái)源工作從源頭抓起的方針,把財(cái)源建設(shè)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)民增收、深化企業(yè)改革與發(fā)展、發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣結(jié)合起來,抓住發(fā)展的機(jī)遇,充分利用好國家的優(yōu)惠政策,勵(lì)精圖治,開拓進(jìn)取,立足自身優(yōu)勢,提升比較優(yōu)勢,鞏固支柱財(cái)源,培植新興財(cái)源,優(yōu)化財(cái)源結(jié)構(gòu),逐步建立起立體、多元、有后勁的特點(diǎn)財(cái)源體系。具體包括以下幾個(gè)方面:
1、找準(zhǔn)農(nóng)民增收和財(cái)政增長的結(jié)合點(diǎn),促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),把“三農(nóng)”工作作為工作的重中之重,著眼于增加農(nóng)民收入,提高糧食綜合生產(chǎn)能力,推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。一是要加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度,夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu),突出發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。二是要大力發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè),為農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境,尤其是進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度,充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用,促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。三是要進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè),提高城鎮(zhèn)化水平,充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)作用,使小城鎮(zhèn)成為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主渠道。
2、鞏固支柱財(cái)源,培育新財(cái)源
注重地方經(jīng)濟(jì)的客觀實(shí)際,把握市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,挖掘潛力,重點(diǎn)鞏固支柱財(cái)源,全面培育新財(cái)源。一是抓好工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,做大、做強(qiáng)支柱產(chǎn)業(yè),每個(gè)地方都要發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)和資源優(yōu)勢。集中力量扶持幾個(gè)拳頭產(chǎn)品,幾個(gè)利稅大戶,幾個(gè)上百萬元上千萬元的支柱財(cái)源,做好示范,奠定基礎(chǔ),以點(diǎn)帶面拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。二是要按照市場經(jīng)濟(jì)的游戲規(guī)則,通過股份合作、兼并聯(lián)合、公司制改組等多種形式,加快對(duì)縣域國有企業(yè)的改革,同時(shí)配套完善社會(huì)保障制度,搞好再就業(yè)工程,努力使企業(yè)增加活力,減少包袱,加快發(fā)展。三是要加快發(fā)展各類私有、民營、股份制等經(jīng)濟(jì)實(shí)體,鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有集體企業(yè)、參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展,優(yōu)化發(fā)展機(jī)制,提高整體素質(zhì),將其作為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主力軍。四要擴(kuò)大對(duì)外開放,全力招商引資,大力發(fā)展縣鄉(xiāng)工業(yè),以工促農(nóng),以工帶商,走“工業(yè)強(qiáng)縣之路”,加快縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。五是積極扶持和鼓勵(lì)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,尤其是地方特色旅游業(yè)。
(二)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,減少不必要的支出
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的主要職能是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、搞好公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”和因地制宜的原則,對(duì)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn),分別指定不同的機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置形式。改變傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方式,切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作效能。一是要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡工作。據(jù)報(bào)載,山東省推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府機(jī)構(gòu)合并設(shè)置,提倡黨委、政府交叉任職;嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政行政人員編制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)不再設(shè)置自收自支事業(yè)單位,逐步將這些單位推向社會(huì),辦一些經(jīng)營性的實(shí)體。這一經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真借鑒。二是通過提前離崗、提前退休、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等渠道,積極穩(wěn)妥地做好人員分流工作。對(duì)創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的分流人員要給予政策上的優(yōu)惠,對(duì)一次性買斷工齡的分流人員,縣鄉(xiāng)政府應(yīng)將這部分支出打入縣鄉(xiāng)財(cái)政預(yù)算,若為困難縣鄉(xiāng)拿不出這筆開支的,高層政府的財(cái)政部門應(yīng)該一次性“兜底”。要千方百計(jì)為因改革而分流的人員找出路,謀生路,確保改革卓有成效地運(yùn)行和大局穩(wěn)定。三是要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)職能定好位,徹底從直接干預(yù)企業(yè)和農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)域里退出,把全部精力都放到為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)上。四是要打造一支精干的為民服務(wù)的隊(duì)伍。我國當(dāng)前的干部管理及工資制度存在很多弊端,干部能上不能下,干多干少都一樣,不僅在很大程度上束縛了一個(gè)人的潛能的充分發(fā)揮,而且造成了納稅人所納稅款的極大浪費(fèi)。因此,筆者認(rèn)為,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府應(yīng)實(shí)行干部聘任制,打破干部身份的“終身制”和“鐵飯碗”。凡是工作不稱職、群眾不歡迎、屢教不改的公職人員,要無情分流,懲一儆百。否則,這一問題處理得不好,不僅會(huì)嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的威望,而且是對(duì)廣大納稅人的極端不負(fù)責(zé)任,甚至可以說是一種犯罪。
在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的同時(shí),筆者認(rèn)為對(duì)省轄市一級(jí)的政權(quán)機(jī)關(guān)、特別是經(jīng)濟(jì)比較落后地區(qū)的政權(quán)機(jī)關(guān),可以適當(dāng)虛化。分稅制財(cái)政體制改革實(shí)施“市管縣”的初衷是,讓中心城市經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)周邊縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在十多年的改革實(shí)踐中,不少困難地方的市級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)由于受財(cái)力和經(jīng)濟(jì)條件所限,對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的宏觀調(diào)控和扶持不僅沒有達(dá)到改革的初衷,而且在某種程度上成了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的障礙因素。近年來,我國浙江、安徽等省市在歷經(jīng)“市管縣”后,又重新回歸“省管縣”財(cái)政體制,并在緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難和加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了不少可以借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)?!笆」芸h”后,省級(jí)財(cái)政按財(cái)政體制直接結(jié)算到縣,既可避免市級(jí)集中縣級(jí)財(cái)力的問題,市級(jí)財(cái)政也可以突出中心城市的特色,逐步建成城市財(cái)政,把工作重點(diǎn)放在服務(wù)于中心城市的發(fā)展上。
在精簡或虛化某些政府層級(jí)方面,筆者認(rèn)為還有一項(xiàng)重要工作要做。目前在我國一些地方“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”已取得顯著成效的同時(shí),筆者認(rèn)為對(duì)一些小規(guī)模的縣(市)區(qū)也應(yīng)該進(jìn)行“撤縣并市”。如有的縣(市)區(qū)只有一二十萬人,但也是四大班子,眾多局委,數(shù)千號(hào)吃“皇糧”的人。這樣不僅年年使數(shù)以千萬計(jì)的稅收資源變成了吃飯錢,使本該充滿活力的縣鄉(xiāng)政府變成了“吃飯財(cái)政”、“討飯財(cái)政”,把本該變成農(nóng)村一座座水庫、抽水站、橋梁或一條條道路的錢變成了養(yǎng)人錢,而且由此造成的公共財(cái)政缺位還加大了貧困地區(qū)農(nóng)民的困難程度。因此,有關(guān)專家研究認(rèn)為,在平原地帶、人口密集的地區(qū)可以考慮100萬人以上建一縣級(jí)政府,丘陵地帶50萬人建一縣級(jí)政府,山區(qū)縣30萬人以上建一縣級(jí)政府。經(jīng)過上述調(diào)整,每壓縮一個(gè)小規(guī)模的縣(市)區(qū),每年將可節(jié)約財(cái)政資金數(shù)千萬元。
(三)深化農(nóng)村義務(wù)教育改革,千方百計(jì)保障教育經(jīng)費(fèi)開支
教育是對(duì)人力資本的投資,能夠產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益,對(duì)初等教育投資具有更大的社會(huì)效益。在我國社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中,大力提高農(nóng)村義務(wù)教育水平,具有重大的長遠(yuǎn)性、基礎(chǔ)性作用。但是當(dāng)前我國農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn),突出地表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面的問題:第一,農(nóng)村中小學(xué)生上學(xué)困難和輟學(xué)等問題依然嚴(yán)重。第二,現(xiàn)行財(cái)稅體制導(dǎo)致農(nóng)村教育投入嚴(yán)重不足。按照目前的財(cái)稅體制,高等教育由中央和省市負(fù)責(zé),農(nóng)村義務(wù)教育由縣鄉(xiāng)負(fù)責(zé)。由于在財(cái)政資金分配上,上級(jí)政府權(quán)力分配大于下級(jí)政府,地方財(cái)力分配權(quán)力主要在省級(jí)和市級(jí),縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)最小。在本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)本級(jí)教育支出的原則下,地方政府在教育經(jīng)費(fèi)分配上偏向高等教育和城市義務(wù)教育,農(nóng)村義務(wù)教育得到省、市財(cái)政投入少。在財(cái)政收入向上集中和財(cái)政支出分配向城市傾斜的同時(shí),一些地方還存在著將教育等社會(huì)負(fù)擔(dān)下放的傾向,一些地方在發(fā)展義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任明顯不夠,省級(jí)財(cái)政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出很少,農(nóng)村義務(wù)教育投入基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
隨著農(nóng)村義務(wù)教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大,義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任集中在鄉(xiāng)和村兩級(jí),投入重心過低,這不僅造成財(cái)力薄弱的鄉(xiāng)級(jí)政府無力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),而且向農(nóng)民征收教育經(jīng)費(fèi)過多,也加重了農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)。針對(duì)上述問題,中央明確提出了要加快農(nóng)村義務(wù)教育體制改革,建立和完善各級(jí)政府責(zé)任明確、財(cái)政分級(jí)投入、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制,中央和省級(jí)財(cái)政要更多地承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任,深化農(nóng)村學(xué)校人事和財(cái)務(wù)等制度改革。具體說來,第一,要完善財(cái)政稅收體制改革和加強(qiáng)法制建設(shè),調(diào)整國家在初等教育、中等教育和高等教育的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),確保義務(wù)教育投入的優(yōu)先政策。農(nóng)村中小學(xué)教師工資由中央、省市和縣共同負(fù)擔(dān),由縣統(tǒng)管,減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二,加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的收入轉(zhuǎn)移支付力度,對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行完全免費(fèi)的義務(wù)教育。第三,提高政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入比重。結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革,設(shè)立一定比例稅收專門用于教育。第四,深化教育改革,提高農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)質(zhì)量和效益。通過建立教師聘用制度和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制,改革農(nóng)村義務(wù)教育的用人制度和教師工資制度。建立教育投入的績效考核制度,將義務(wù)教育資金使用績效狀況作為任免、獎(jiǎng)懲校長和教育主管干部的重要依據(jù)。采取有效措施鼓勵(lì)教師向艱苦地區(qū)流動(dòng),解決貧困地區(qū)優(yōu)質(zhì)教師數(shù)量不足等問題。
(四)妥善解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題,確?;鶎诱?quán)穩(wěn)定
由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的高度不對(duì)稱、公共財(cái)政職能的嚴(yán)重缺位和越位基層財(cái)政越困難的實(shí)際國情,我國基層政府的巨額債務(wù)絕大部分都發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。這些債務(wù)不僅嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的形象,而且嚴(yán)重威脅到縣鄉(xiāng)財(cái)政的安全運(yùn)行和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。如何建立一種長效還債機(jī)制,妥善解決這一問題,化解政府風(fēng)險(xiǎn),筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下措施:一是按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、口徑和內(nèi)容,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)進(jìn)行清理核實(shí),核清債權(quán)債務(wù)主體,分清償債義務(wù)和清償責(zé)任。二是對(duì)不同類型的債務(wù)采取不同的解決辦法。如對(duì)過去農(nóng)村九年制義務(wù)教育達(dá)標(biāo)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等積累起來的債務(wù),由于這些債務(wù)主要是由政府公共物品供給缺位造成的,中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更大的清償責(zé)任。對(duì)鄉(xiāng)村直接借貸形成的歷史債務(wù),凡不是為農(nóng)民辦事的,應(yīng)當(dāng)按照“誰受益,誰負(fù)擔(dān)”的原則落實(shí)債務(wù)人,不得將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身化解的債務(wù),可以采取拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源,解決部分債務(wù);也可以通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù);還可以借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)移償債義務(wù)等。有財(cái)力的地方應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)列入年度預(yù)算逐年予以化解。三是要建立健全債務(wù)管理制度,防止新增不良債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉辦的公益事業(yè),應(yīng)組織有關(guān)方面人員進(jìn)行科學(xué)論證和聽證公決,并實(shí)行“一把手”責(zé)任追究制,不得以財(cái)政名義舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一律不準(zhǔn)直接辦企業(yè),也不準(zhǔn)為企業(yè)貸款提供任何擔(dān)保和抵押,更不準(zhǔn)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)保。同時(shí)要不斷完善新增負(fù)債決策和審批制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)因正當(dāng)理由確需借貸的,必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)審議通過,并報(bào)上一級(jí)政府批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。四是要建立嚴(yán)格的考核制度和責(zé)任追究制,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的增減作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人任期目標(biāo)和工作實(shí)績的重要內(nèi)容。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要實(shí)行離任審計(jì),防止前任“政績”變?yōu)楹笕蔚陌ず腿罕姷呢?fù)擔(dān);對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)產(chǎn)生的新增債務(wù),按照“誰決策誰負(fù)責(zé),集體決策由主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)肅處理;對(duì)不按規(guī)定程序決策、盲目舉債和為單位舉債擔(dān)保等造成經(jīng)濟(jì)損失的,其鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人不得提拔重用,并予以嚴(yán)肅查處。要根除可能導(dǎo)致債務(wù)產(chǎn)生的土壤和條件,尤其是要從制度上約束鄉(xiāng)(鎮(zhèn))領(lǐng)導(dǎo)借款搞“政績工程”和“形象工程”,同時(shí)要把化解不良債務(wù)列入政績考核重要內(nèi)容,樹立“增收是政績、還債也是政績”的觀念,積極為消化政府債務(wù)營造良好的社會(huì)氛圍。
(五)按照公共財(cái)政體制的要求,建立健全財(cái)政監(jiān)察機(jī)制
加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,提高監(jiān)督效能,對(duì)于促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政改革與發(fā)展具有十分重要的意義,財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政的主要職能,是提高財(cái)政管理水平的一項(xiàng)手段。適應(yīng)公共財(cái)政體制的變化,財(cái)政管理要從微觀管理象宏觀管理轉(zhuǎn)化,由單一向全局轉(zhuǎn)變,做到事前預(yù)警、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)及跟蹤反饋。在機(jī)制創(chuàng)新方面,一是建立組織協(xié)調(diào)機(jī)制。在明確各部門職責(zé)、劃分職權(quán)范圍的同時(shí),建立以財(cái)政部門為核心的組織協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)行聯(lián)合會(huì)議制、定期進(jìn)行工作聯(lián)系和溝通。二是建立一套監(jiān)督保障機(jī)制,加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督干部隊(duì)伍建設(shè),搞好財(cái)政監(jiān)督和組織保障,同時(shí),加快財(cái)政立法進(jìn)程,健全財(cái)政監(jiān)督法律體系,為順利開展財(cái)政執(zhí)法,增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、嚴(yán)肅性提供法律保障,使各項(xiàng)財(cái)政基金發(fā)揮出最大效應(yīng)。
黨的十六屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》,描繪了我國在新世紀(jì)第二個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖,是今后一個(gè)時(shí)期推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。根據(jù)《建議》提出的“十一五”時(shí)期財(cái)政改革和發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和主要措施,各級(jí)財(cái)政部門必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),在全面總結(jié)“十五”時(shí)期財(cái)政工作
與財(cái)政改革的基礎(chǔ)上,認(rèn)真分析財(cái)政發(fā)展中面臨的問題,積極完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革,進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政職能作用,更好地為全面實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的各項(xiàng)目標(biāo)服務(wù)。縣鄉(xiāng)財(cái)政是國家財(cái)政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),是基層政權(quán)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重要保障,縣鄉(xiāng)財(cái)政直接為有著眾多人口的農(nóng)村居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù),直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。分稅制財(cái)政體制改革以來,縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨著突出的收支矛盾。對(duì)于矛盾的解決,筆者認(rèn)為應(yīng)從更深的體制層面分析,探尋更為切實(shí)、規(guī)范、科學(xué)的對(duì)策。