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【摘要】本文從分析國債在財(cái)政收入中的補(bǔ)充性地位入手，并認(rèn)為由于債務(wù)可能給國家?guī)淼姆N種困境，國債法律制度的完善應(yīng)該著重體現(xiàn)在對國債的舉債規(guī)模的控制上。

【關(guān)鍵詞】國債；法律；財(cái)政收入；稅收國家危機(jī)

【正文】

國債是國家公債的簡稱，是指財(cái)政部代表中央政府發(fā)行的以人民幣支付的國家公債。它是國家為維持其存在和滿足其履行公共職能的需要，在有償條件下籌集財(cái)政資金時(shí)形成的國家債務(wù)。

從財(cái)政=稅收+費(fèi)用+利用+債務(wù)+其他收入這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因?yàn)橛辛酥С龅男枰庞辛藢ψ阋灾芜@些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財(cái)政。這是現(xiàn)代國家“以支定收”的基本財(cái)政理念。同時(shí)，也可以看出，收入是隨著支出的變動(dòng)而變動(dòng)的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。一個(gè)人在自身收入足以滿足生產(chǎn)、生活支出的情況下是不需要去借債的，一個(gè)國家也是如此，只有當(dāng)以稅收為主的其他收入不足以滿足國家預(yù)算的情況下，才需要發(fā)行國債。從這里就可以看出債在財(cái)政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時(shí)，國債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財(cái)政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補(bǔ)財(cái)政赤字。

在市場經(jīng)濟(jì)下，政府需要滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項(xiàng)目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財(cái)政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財(cái)政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財(cái)政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時(shí)間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。

國債在財(cái)政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國在每一特定時(shí)期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實(shí)生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。

因此，國債的法律制度的根本任務(wù)就在于如何通過實(shí)體、程序上的各種規(guī)定以保證、維持國債的發(fā)行最大程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

熊比特在1918年發(fā)表的《稅收國家的危機(jī)》一文中，最早提出了稅收國家危機(jī)的理論，其基本理念即在于由于國家職權(quán)的過度擴(kuò)張，導(dǎo)致國家的支出大量擴(kuò)充，無法由常規(guī)的稅收收入來支應(yīng)，最終將導(dǎo)致國家過度舉債。如何避免這種危機(jī)是國債法的根本任務(wù)所在。

國債法是調(diào)整在國債發(fā)行、使用、償還和管理過程中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。

從新中國建立之初，國家就十分重視通過發(fā)行國債來彌補(bǔ)政府財(cái)政收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)，先后頒布了一系列的法律規(guī)定，但至今，我國并沒有統(tǒng)一的國債立法，有關(guān)國債的法律規(guī)定，基本上是發(fā)行一次國債，就對此進(jìn)行一次的國債立法，在效力層面上也主要集中在法規(guī)和規(guī)章的層面上。

1949年12月，新中國成立后不久，中央政府就決定于1950年發(fā)行一批人民勝利折實(shí)公債，通過《關(guān)于發(fā)行人民勝利建設(shè)公債的決定》這是新中國成立后國債發(fā)行的國債立法的開始。1953年12月，中央人民政府決定從1958年開始發(fā)行國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，制定《1954年國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》。后來，由于眾所周知的原因，我國成為一個(gè)“既無內(nèi)在，又無外債”的國家，相應(yīng)的國債立法也就停頓下來。1981年1月，國務(wù)院頒布〈中華人民共和國國庫券條例〉，決定從當(dāng)年起恢復(fù)發(fā)行國債。隨后從1982年—1991年，國務(wù)院先后又了當(dāng)年的國庫券條例，在此期間國務(wù)院、財(cái)政部又先后對已發(fā)行的國庫券進(jìn)行償還、付息等的法律規(guī)定，以及特種國債等其他國債方面的法律規(guī)定。1992年3月，國務(wù)院《中華人民共和國國庫券條例》，從這次的條例規(guī)定中，不再象以往那樣是針對某一年發(fā)行國庫券的規(guī)定，而是對國庫券的有關(guān)內(nèi)容作出了較為統(tǒng)一的規(guī)范。

自1994，我國中央財(cái)政的債務(wù)依存度就已經(jīng)超過了50%，而且一直呈攀升之勢。,在1997年我國整個(gè)國家財(cái)政有1/4以上的支出、中央財(cái)政有近3/5的支出需要靠發(fā)行國債來維持。如果說26.8%的國家財(cái)政的債務(wù)依存度還沒有高到無法承受的地步的話，那么55.6%的中央財(cái)政債務(wù)依存度則無論從哪方面講都大大超出了國際公認(rèn)的安全線（15-20%）。以滿足社會公共需要為主要目標(biāo)的中央財(cái)政支出，其資金來源的一半以上要依賴于發(fā)行國債，這不僅與政府活動(dòng)本身的性質(zhì)不符，而且照此發(fā)展下去，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。

調(diào)控這種風(fēng)險(xiǎn)，我認(rèn)為主要的手段應(yīng)該運(yùn)用法律進(jìn)行。法律的完善也就意味著這種風(fēng)險(xiǎn)在社會中可期待地被降低。

通過法律對發(fā)行國債的程序的規(guī)定以防止國債發(fā)行權(quán)的濫用。從根本上說說，國債的發(fā)行應(yīng)納入國家預(yù)算的范圍之內(nèi)，由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行，不應(yīng)該隨意下放。同時(shí)完善法律法規(guī)，盡量杜絕在各個(gè)方面的漏洞，以保證國債的正常運(yùn)行并被用于正當(dāng)?shù)挠猛?。國債，作為?cái)政信用，它以國家為后盾，而國家必須通過法律的形式，才能把這種信用制度強(qiáng)制地、穩(wěn)定地建立起來，使其來源更具有可靠性，才能使國債的購買和轉(zhuǎn)讓者更增強(qiáng)信賴感。建立完善的金融基礎(chǔ)設(shè)施，重要的是創(chuàng)造一個(gè)法律環(huán)境，要在國債方面形成一個(gè)完整、配套的國家信用法律制度。只有通過對國債法的制定才能增強(qiáng)國債市場的透明度，才能預(yù)防和解決國債發(fā)行和轉(zhuǎn)讓中的矛盾和糾紛，促進(jìn)國債市場的順利發(fā)展，為國債市場的順利發(fā)展提供一個(gè)良好的環(huán)境。

結(jié)語：國債的特征在于其自愿性、有償性和靈活性。這是它相對于稅收的優(yōu)勢所在，也是其相比稅收具有更大社會風(fēng)險(xiǎn)的原因。法律制度的完善即應(yīng)當(dāng)以此為指導(dǎo)，以使其自愿性得到保障、有償性得到實(shí)現(xiàn)、靈活性與法定性得到統(tǒng)一，充分協(xié)調(diào)社會和公民利益，降低風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。