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我國預(yù)算外資金由來已久,解放伊始就存在。1958年,我國對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了較大的改革,財(cái)權(quán)大幅度下放,國家財(cái)政部明確提出了預(yù)算外資金的概念,從此,預(yù)算外資金就基本上形成了三大塊,即由地方財(cái)政部門管理、行政事業(yè)單位管理和國營企業(yè)管理的三個(gè)部分。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后,為改變以往過分集中的經(jīng)濟(jì)體制,國家采取了一系列簡政放權(quán)的措施,預(yù)算外資金的項(xiàng)目迅速增加,規(guī)模迅速擴(kuò)大。針對(duì)預(yù)算外資金的膨脹,1993年國家財(cái)政部對(duì)預(yù)算外資金作了一次大的調(diào)整,國有企業(yè)折舊基金和稅后留用資金不再作為預(yù)算外資金管理,因而,預(yù)算外資金口徑及其范圍縮小了。1996年,中央開始對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行治理整頓,將13項(xiàng)數(shù)額較大的政府性基金(收費(fèi))納入預(yù)算,并將地方財(cái)政按規(guī)定收取的各項(xiàng)費(fèi)、附加納入預(yù)算,不再作為預(yù)算外資金管理。1997年底,財(cái)政部會(huì)同國家經(jīng)貿(mào)委、計(jì)委、審計(jì)署、監(jiān)察部和糾風(fēng)辦聯(lián)合了《關(guān)于第一批取消的各種基金(附加、收費(fèi))項(xiàng)目的通知》,首批取消了217項(xiàng)預(yù)算外資金項(xiàng)目。由此可見,預(yù)算外資金范圍界定的變化是與我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)分不開的。

一、我國預(yù)算外資金的特點(diǎn)分析

我國預(yù)算外資金具有如下特點(diǎn):

1.數(shù)額巨大,且呈上升趨勢。不但絕對(duì)數(shù)額不斷增加,而且占財(cái)政收入和占GDP的相對(duì)比重也逐年上升。1952年,全國預(yù)算外資金總量只有13.62億元,占預(yù)算內(nèi)收入的7.8%,“一五”期間總額為26億元,占預(yù)算內(nèi)收入的8.5%。直到70年代,由于財(cái)政體制相對(duì)穩(wěn)定,預(yù)算外資金增幅仍然不大。真正大幅度的增長發(fā)生在1979年以后,如果按1993年調(diào)整范圍后的口徑計(jì)算,預(yù)算外資金占財(cái)政收入的比重由1978年的835%上升到1996年的526%,占GDP的比重由2.61%上升為5.7%,增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)算內(nèi)收入的增長。而且,1993年至1996年的增長速度明顯快于1982年至1992年的增長速度(見表1)。

2.預(yù)算外收入在中央與地方之間的分配是中央占的少,地方占的多。變化趨勢分為兩個(gè)階段,在1993年對(duì)預(yù)算外收入進(jìn)行調(diào)整以前,中央所占比重穩(wěn)步上升,從1982年的33.7%上升至1992年的44.3%;1993年調(diào)整以后,中央所占比重逐漸下降,有向地方進(jìn)一步傾斜的趨勢(見表2)。1993、1994、1995年預(yù)算外收入中中央所占的比例分別為17.2%、15.2%、13.2%,逐年下降,地方所占比重分別為82.8%、84.8%、86.8%,穩(wěn)步上升。1996年,國務(wù)院又對(duì)預(yù)算外收入范圍作了重新界定,有些預(yù)算外資金由“外”轉(zhuǎn)“內(nèi)”,有些體制外的收入則轉(zhuǎn)入預(yù)算外管理。調(diào)整后1996年中央所占比例略有上升,為24.3%,地方占75.7%。1997年,中央清理整頓了一批預(yù)算外資金,預(yù)算外資金收入不包括納入預(yù)算內(nèi)管理的政府性基金(收費(fèi)),中央部分下降比地方部分更快,由1996年的947.66億元降為145.08億元,而地方由2945.68億元降為2680.92億元,這樣,中央所占比例銳減為5.1%,地方所占比例陡升為94.9%。

3.對(duì)預(yù)算外資金分項(xiàng)目分析,地方財(cái)政部門的預(yù)算外資金所占比重很小,而行政事業(yè)預(yù)算外資金占的比重很大,而且行政事業(yè)單位預(yù)算外資金有上升趨勢。1993、1994、1995三年地方財(cái)政預(yù)算外資金所占比重分別為8%、7.5%、7.1%,而行政事業(yè)單位預(yù)算外資金分別占92%、92.5%、92.9%。1996年對(duì)預(yù)算外資金的范圍又進(jìn)行了一次調(diào)整,預(yù)算外資金分項(xiàng)目收入不再分為地方財(cái)政預(yù)算外資金和行政事業(yè)單位預(yù)算外資金,而是統(tǒng)計(jì)為事業(yè)行政單位收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌資金和地方財(cái)政收入三項(xiàng)。其實(shí)事業(yè)行政單位收入依然占大頭,1996和1997年分別占總數(shù)的87.2%和85.4%,地方財(cái)政部門并沒有掌握其中的多少財(cái)力。4.從地區(qū)分布來看,各地區(qū)間的差異很大,基本上是越發(fā)達(dá)的地區(qū)預(yù)算外資金越多,越落后的地區(qū)預(yù)算外資金越少;經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大的地區(qū)預(yù)算外資金越多,經(jīng)濟(jì)規(guī)模越小的地區(qū)預(yù)算外資金越少。對(duì)各行政區(qū)1995、1996、1997三年預(yù)算外資金規(guī)模排序就會(huì)發(fā)現(xiàn),廣東、江蘇、山東、浙江四省是我國的經(jīng)濟(jì)大

省,GDP一直名列前四名,而這四省預(yù)算外收入恰恰也最多。四省預(yù)算外資金收入合計(jì)占全國總數(shù)的比重三年分別為31%、33%、31%,基本上是1/3。GDP最少的八個(gè)省區(qū),也是預(yù)算外收入最少的八個(gè)省區(qū),預(yù)算外收入規(guī)模最小。八個(gè)省區(qū)預(yù)算外資金收入合計(jì)占全國總數(shù)的比重這三年分別為6.7%、6.2%、6.3%,還不及當(dāng)年排名前四位的任何一省多。

5.從預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)來分析,預(yù)算外資金用于建設(shè)性支出的比重逐漸下降,用于經(jīng)常性的“吃飯”支出逐漸上升。固定資產(chǎn)投資比重由1982年的49.83%下降到1993年的22.07%,1994、1995年有所回升,總的趨勢還是下降了不少。而行政事業(yè)支出由1982年的6.01%上升到1995年的31.85%,增長勢頭迅猛。1996年,對(duì)預(yù)算外資金又進(jìn)行了調(diào)整,但從預(yù)算外資金分項(xiàng)目支出中基本建設(shè)支出和事業(yè)行政經(jīng)費(fèi)的變化來說,預(yù)算外資金消費(fèi)化的趨勢似乎越來越明顯(見表3)。這也從一個(gè)側(cè)面說明,由于財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限,吃財(cái)政飯的人又太多,不得不以預(yù)算外資金的形式來養(yǎng)人。

6.與預(yù)算內(nèi)連年赤字相反,我國預(yù)算外收支年年有盈余,從而形成一種外松內(nèi)緊的局面。在1989年以前,預(yù)算外盈余年年超過預(yù)算內(nèi)赤字,從1989年開始,預(yù)算內(nèi)赤字的絕對(duì)數(shù)額才超過預(yù)算外盈余。從1982年到1997年,預(yù)算外資金累計(jì)結(jié)余2005.78億元,同期預(yù)算內(nèi)收支赤字為3760.22億元,兩相對(duì)照,形成鮮明的反差(見表2)。

二、如何對(duì)待我國預(yù)算外資金

客觀地說,預(yù)算外資金作為對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的補(bǔ)充,有其存在的合理性,在一定的歷史時(shí)期內(nèi),起到了一定的積極作用。但是,我們也應(yīng)該看到,預(yù)算外資金的增長,也帶來了不少消極影響。預(yù)算外資金的迅速膨脹加劇了財(cái)政困難,削弱了財(cái)政的調(diào)控能力;同時(shí)擾亂了財(cái)政分配秩序;預(yù)算外資金使用比例較混亂,資金使用效益不高;亂收濫支不利于轉(zhuǎn)換政府職能。

根據(jù)國家預(yù)算的統(tǒng)一性原則,國家應(yīng)該建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算,統(tǒng)一掌握財(cái)政資金。那是不是現(xiàn)在就應(yīng)該立刻取消預(yù)算外資金呢?在目前的財(cái)政預(yù)算體制下,還不可以馬上取消預(yù)算外資金,建立統(tǒng)一的政府預(yù)算。這是因?yàn)?即使現(xiàn)在取消了預(yù)算外資金,由于利益驅(qū)動(dòng),原預(yù)算外資金的擁有主體還將以新的辦法、新的名目取得預(yù)算外收入。預(yù)算外資金的快速增長,其根本原因其實(shí)是在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中,財(cái)權(quán)和事權(quán)的不統(tǒng)一。經(jīng)過20多年的改革,中央放權(quán)讓利,地方權(quán)限得到了擴(kuò)大,在下放財(cái)權(quán)的同時(shí),卻沒有下放相應(yīng)的事權(quán),造成財(cái)權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)。所以說,預(yù)算外資金是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的特有范疇,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善,國家財(cái)政預(yù)算將走向規(guī)范化、統(tǒng)一化,預(yù)算外資金最終必將萎縮甚至消亡。

因而,對(duì)于預(yù)算外資金的膨脹問題,比較務(wù)實(shí)的做法是,近期以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理為目標(biāo),選擇合適的管理模式,控制規(guī)模,健全管理,加強(qiáng)監(jiān)督;而從遠(yuǎn)期看,預(yù)算外資金的存在實(shí)際上是中央照顧地方對(duì)資金的要求,與分稅制的目標(biāo)是一致的,1994年的分稅制改革為統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。今后財(cái)政體制改革的關(guān)鍵是進(jìn)一步完善分稅制,不但要科學(xué)地劃分財(cái)政收入,而且要合理地劃分財(cái)政支出范圍,實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一,消除預(yù)算外資金存在的制度原因,從而逐步取消財(cái)政資金的“雙軌制”,建立統(tǒng)一的政府預(yù)算。

三、近期我國預(yù)算外資金管理模式選擇分析

預(yù)算外資金的管理模式主要有以下三種。第一種就是目前廣泛實(shí)施的“財(cái)政專戶儲(chǔ)存”、“收支兩條線”的管理辦法。各單位在取得收入時(shí),或者先通過本單位銀行賬戶,分步轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶,或者在取得預(yù)算外資金收入時(shí)就一步交存專戶;支出由同級(jí)財(cái)政部門按預(yù)算外收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌安排,從財(cái)政專戶撥付。這種管理辦法的積極意義在于,原則上統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理權(quán)限,集中到各級(jí)財(cái)政部門,各部門不得自行其是,對(duì)我國預(yù)算外資金的管理起到了一定的積極作用,“專戶儲(chǔ)存”、“收支兩條線”依然有其可取之處。但是,其缺點(diǎn)也是明顯的。(1)目前實(shí)施的專戶儲(chǔ)存其前提是承認(rèn)單位對(duì)資金的所有權(quán)和使用權(quán),各單位都把預(yù)算外資金視為己有,一方面難以貫徹執(zhí)行,有關(guān)資料顯示,實(shí)行財(cái)政專戶儲(chǔ)存的預(yù)算外資金只占總額的45%左右,有些地方比例更低;另一方面不可能從根本上消除眾多部門行使財(cái)政分配權(quán)的局面。(2)政府對(duì)收費(fèi)和基金管理,現(xiàn)在基本上項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)在中央和地方省級(jí)政府,財(cái)政和物價(jià)部門分管項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批。但是各級(jí)政府對(duì)于收費(fèi)和基金沒有總量控制,基本上是按需擴(kuò)張,缺乏約束機(jī)制;資金的收取、支出使用都沒有通過立法形成規(guī)范的管理體制加以管理。(3)對(duì)于預(yù)算外資金的管理處于財(cái)政部門、計(jì)劃部門、物價(jià)部門、審計(jì)部門和銀行多頭管理的無序狀態(tài),看似管理嚴(yán)謹(jǐn)縝密,其實(shí)沒有一個(gè)部門真正地負(fù)責(zé)。因此,有必要對(duì)當(dāng)前的“專戶儲(chǔ)存”、“收支兩條線”的管理辦法進(jìn)一步強(qiáng)化和完善。

第二種管理模式是適當(dāng)集中預(yù)算外資金彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)資金不足。具體又有兩種形式:一是定額籌集,即向有關(guān)的行政事業(yè)單位下達(dá)指標(biāo),要求這些單位定額上繳預(yù)算外收入,財(cái)政部門再把這筆收入納入預(yù)算統(tǒng)籌使用;二是比例籌集,即按各單位預(yù)算外收入情況,按一定比例轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)。這種管理模式實(shí)際上已經(jīng)涉及預(yù)算外資金的所有權(quán)和使用權(quán)問題,對(duì)于預(yù)算外資金的改革邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。從一些地方采用這一模式的實(shí)踐來看,該模式的確能起到籌集資金、緩解預(yù)算內(nèi)資金不足壓力的作用。但是,這一管理模式實(shí)際上承認(rèn)了預(yù)算外資金的長期性、永久性,不利于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一政府預(yù)算的長期目標(biāo)。

第三種模式是規(guī)范化管理。該模式具體又分為兩種形式:一是按預(yù)算內(nèi)資金管理體系對(duì)全部預(yù)算外資金實(shí)施規(guī)范化、法制化、系統(tǒng)化管理;二是把部分預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)。無論是預(yù)算內(nèi)資金還是預(yù)算外資金,都是政府可供支配的財(cái)政資金。這一模式把政府財(cái)力全部集中到財(cái)政,統(tǒng)籌安排運(yùn)用,統(tǒng)一監(jiān)管調(diào)度,徹底打破以前預(yù)算外資金分配的條條框框,所以說是一種較為徹底的改革。目前很多地方都在不同程度上實(shí)施這種改革,并把其中的第一種形式視為預(yù)算外資金管理改革的理想模式。這是因?yàn)?在目前財(cái)政體制改革尚未完成的情況下,還很難取消預(yù)算外資金,第一種形式應(yīng)該說是比較務(wù)實(shí)的做法。同時(shí),制度化的管理也為最后統(tǒng)一預(yù)算打下了基礎(chǔ)。當(dāng)然,這兩種具體形式并不是互相矛盾、互相排斥的,在改革的過程中,當(dāng)條件成熟時(shí),還可以結(jié)合運(yùn)用。

四、“規(guī)范化管理”模式的具體實(shí)施

1.對(duì)于預(yù)算外資金首先必須明確,所有權(quán)屬于國家,分配權(quán)屬于政府,管理權(quán)屬于財(cái)政。項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)、范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)應(yīng)由中央和地方省級(jí)政府轉(zhuǎn)交全國和省級(jí)人大常委會(huì),以保證立項(xiàng)的嚴(yán)肅性。資金的使用權(quán)交給政府,由政府根據(jù)需要統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外財(cái)力。管理權(quán)交給財(cái)政,由多頭管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)。同時(shí),預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)人大常委會(huì)審議、備案,以保證運(yùn)行的規(guī)范性。

2.實(shí)行票據(jù)統(tǒng)一管理,加強(qiáng)源泉控制,完善專戶儲(chǔ)存。各部門和單位在收費(fèi)時(shí),必須按行政隸屬關(guān)系使用中央或省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一印制或監(jiān)制的票據(jù),嚴(yán)格票據(jù)發(fā)放、稽查和驗(yàn)證核銷制度,改變由省級(jí)業(yè)務(wù)部門直接向基層部門發(fā)放的辦法。同時(shí)票款同步,統(tǒng)一專戶儲(chǔ)存。加強(qiáng)日常管理,建立對(duì)收費(fèi)單位進(jìn)行的收費(fèi)年審制度,檢查其收費(fèi)是否統(tǒng)一納入財(cái)政部門核算,防止虛報(bào)隱瞞收入,保證及時(shí)存入“財(cái)政專戶”。

3.實(shí)行民主管理、法制管理。收費(fèi)和基金的設(shè)立、管理、運(yùn)用都要經(jīng)過全國或省級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),嚴(yán)格收費(fèi)和基金的審批立項(xiàng)管理,建立項(xiàng)目管理制度,實(shí)行收費(fèi)公示制度。收費(fèi)和基金的實(shí)際收取、支出使用,都必須通過立法形成規(guī)范的管理體制。

4.建立一套科學(xué)合理的預(yù)算外資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與綜合財(cái)政預(yù)算報(bào)表體系,以真實(shí)地反映預(yù)算外資金的籌集、使用、管理和使用效益情況,以便控制預(yù)算外資金規(guī)模。預(yù)算外資金是預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充,預(yù)算外資金的膨脹必然導(dǎo)致預(yù)算內(nèi)資金的萎縮,所以必須控制預(yù)算外資金的規(guī)模,加強(qiáng)預(yù)算外收支管理。提高行政事業(yè)單位的效率,精簡機(jī)構(gòu),裁減冗員,減小吃財(cái)政飯的壓力,繼續(xù)抑制預(yù)算外資金進(jìn)一步膨脹的傾向。

5.推進(jìn)稅費(fèi)改革,完善分稅制。對(duì)各種收費(fèi)分門別類地進(jìn)行管理,能歸入預(yù)算內(nèi)的歸入預(yù)算內(nèi),不能歸入預(yù)算內(nèi)的,暫時(shí)依然界定為預(yù)算外資金,但要加強(qiáng)管理,控制使用方向,專款專用。對(duì)于不合理和不合法的收費(fèi)項(xiàng)目和超標(biāo)收費(fèi)堅(jiān)決取消;將不體現(xiàn)政府職能的收入,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi),所得收入依法納稅;把具有稅收性質(zhì)的基金和收費(fèi)納入稅收管理。根據(jù)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)相統(tǒng)一的原則,在劃分中央和地方收入的同時(shí),科學(xué)地劃分中央和地方的支出范圍,為最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的政府預(yù)算作準(zhǔn)備。

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