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［內(nèi)容提要］政府采購是我國財政體制進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容。它有利于提高預(yù)算資金的使用效率,減少政府各種尋租行為。預(yù)算改革是進(jìn)一步推行政府采購改革的必要條件。應(yīng)采用零基預(yù)算等方法,提高預(yù)算編制的科學(xué)性,并加強(qiáng)預(yù)算對財政資金使用的監(jiān)督。充分發(fā)揮政府采購的優(yōu)勢,還需要對預(yù)算執(zhí)行程序、預(yù)算會計制度、國家金庫制度等進(jìn)行必要調(diào)整。

一、進(jìn)一步深化政府采購制度改革,必須與預(yù)算改革緊密聯(lián)系起來

長期以來,我國政府采購制度主要采用財政預(yù)算分配后由各個購買實(shí)體分散采購的形式。這種分散購買、自我服務(wù)、自給自足的方法,不僅與社會化大生產(chǎn)不相適應(yīng),而且不能發(fā)揮規(guī)模購買優(yōu)勢,不能利用市場競爭機(jī)制的好處,加大了各行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)成本,降低了財政資源的使用效率。采購過程中各采購主體以部門或小集團(tuán)利益為重,引發(fā)了不同程度的暗箱操作和腐敗行為,嚴(yán)重弱化了財政的宏觀調(diào)控能力,因此必須對政府采購制度進(jìn)行改革。

推行政府采購制度改革,本質(zhì)上是對預(yù)算支出管理方式進(jìn)行改革,其最終目的是提高財政資金的使用效率,這也是政府預(yù)算管理體制改革的內(nèi)在要求。財政部最近頒布的《政府采購管理暫行辦法》規(guī)定:各級國家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體使用財政性資金辦理的政府采購,使用新的采購制度;資金來源范圍應(yīng)當(dāng)是財政性資金,包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金;采購機(jī)關(guān)可以組織也可以委托具備政府采購業(yè)務(wù)資格的社會中介機(jī)構(gòu)承辦政府采購具體事務(wù)。財政部門不得參與和干涉政府采購中的具體商業(yè)活動,但財政機(jī)關(guān)承擔(dān)著對政府采購行為進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任。由此可以看出,財政部門必須對預(yù)算監(jiān)督方式、財政資金的撥付、預(yù)算的編制、國家金庫制度等進(jìn)行改革,以適應(yīng)采購方式的變化。

二、按照新的政府采購制度的要求,對現(xiàn)行的政府預(yù)算管理機(jī)制進(jìn)行配套改革

1．進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。

政府采購制度改革使預(yù)算監(jiān)督的對象范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,由原有的價值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸。過去由于資金直接撥付給具體的使用單位,具體的實(shí)物采購任務(wù)由使用單位承擔(dān),反映到預(yù)算上僅僅是資金在上下級之間流動,無法反映預(yù)算安排的真實(shí)效果,采購對象的數(shù)量、質(zhì)量等特征均難以顧及。資金的規(guī)模更多的是采用基數(shù)法進(jìn)行測算,不能反映真實(shí)的采購需求?！稌盒修k法》規(guī)定,財政部門應(yīng)當(dāng)對政府采購項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行情況、采購標(biāo)準(zhǔn)、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查,并在發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違反規(guī)定的采購行為時立即責(zé)令采購機(jī)關(guān)停止采購。這表明財政監(jiān)督已不僅僅局限于對財政資金的管理,更要加強(qiáng)對資金使用過程、使用效果的監(jiān)督,對采購機(jī)關(guān)的采購行為從價值管理和實(shí)物管理兩個方面進(jìn)行管理。

進(jìn)一步加強(qiáng)事中管理。在傳統(tǒng)的采購制度中,財政部門的監(jiān)督主要側(cè)重于事前和事后,即預(yù)算的編制和決算的匯總兩個環(huán)節(jié),日常監(jiān)督一般由各級行政管理部門負(fù)責(zé)。由于預(yù)算資金已經(jīng)撥付給用款單位,并由其負(fù)責(zé)具體采購,致使在采購過程中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,各種黑箱操作、尋租行為層出不窮。在新的采購制度中,集中采購資金的撥付由事前改為事后,管理權(quán)由使用機(jī)關(guān)（采購機(jī)關(guān)）改為財政機(jī)關(guān),從而使得財政有能力對預(yù)算執(zhí)行過程加強(qiáng)管理,只有在對采購程序和采購合同等審查無誤的前提下,才能將資金直接撥付給供應(yīng)商。

應(yīng)對財政部門從事相關(guān)工作的干部的知識結(jié)構(gòu)作必要的調(diào)整,做到既要懂政策、懂技術(shù),還要懂市場。政府采購制度是財政支出管理的重要組成部分,涉及到財政部門的許多職能作用的發(fā)揮,因此必須具備扎實(shí)的財政理論和實(shí)踐知識。財政要對采購活動執(zhí)行監(jiān)督檢查,防止黑箱操作帶來的“假采購、真回扣”等問題,因此有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)掌握較為廣泛的經(jīng)濟(jì)、行政、法律知識,按照《政府采購協(xié)議》、《政府采購管理暫行辦法》、《經(jīng)濟(jì)合同法》等相關(guān)法律的要求,依法對政府采購行為進(jìn)行審核并撥付資金。對于采購過程中出現(xiàn)的糾紛,要依照法律程序妥善處理。

2．預(yù)算編制的配套改革。

應(yīng)該大力推行零基預(yù)算制度。自80年代以來,行政單位實(shí)行預(yù)算包干辦法,對各單位預(yù)算指標(biāo)的分配,實(shí)行的是“基數(shù)+增長”的辦法,這種編制方法是以各單位的既得利益為中心,承認(rèn)已存在的不合理支出為前提的,考慮歷史因素較多,忽視了市場供求等因素對政府收支的具體影響,是以歷史而不是以實(shí)際需要作為支出的依據(jù)。采用零基預(yù)算的編制方法,需要對每一年（每一項(xiàng)目）預(yù)算收支的規(guī)模進(jìn)行重新審查和安排,而不考慮基期的實(shí)際支出水平。需要重新評估各支出項(xiàng)目,根據(jù)財力可能和支出項(xiàng)目的重要程度確定下一年度的預(yù)算數(shù)額,從而改變基數(shù)法的主觀隨意性,達(dá)到預(yù)算過程的規(guī)范與透明。采用零基預(yù)算是實(shí)行政府采購制度的本質(zhì)要求。只有采用零基預(yù)算方法科學(xué)地測定各單位的用款需要,才能科學(xué)地界定政府采購資金的規(guī)模和范圍。只有建立科學(xué)的采購制度,才能保證財政資金的使用效率。二者分別側(cè)重于資金安排與使用兩個環(huán)節(jié),相輔相成,缺一不可。在“公開、公平、公正”的原則指導(dǎo)下,政府采購工作的規(guī)范性和透明度得到進(jìn)一步加強(qiáng),也使財政部門能夠獲得較為充分的物品供給信息,為編制零基預(yù)算提供了客觀條件。

注意協(xié)調(diào)好集中采購和非集中采購的關(guān)系。集中采購可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢,好處很多,但是非集中采購也具有技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢,不容忽視。具體應(yīng)選用何種采購方式應(yīng)因地制宜。必須充分考慮采購對象的性質(zhì)、特征。技術(shù)障礙小,便于集中采購的由有關(guān)部門統(tǒng)一采購;不便于集中采購的,仍應(yīng)以使用單位為預(yù)算主體,編制使用計劃,自行安排采購活動,資金既可以由財政部門掌握,按合同執(zhí)行情況直接撥付,也可以直接撥付給使用單位。

三、對預(yù)算執(zhí)行的改革

改革財政專項(xiàng)預(yù)算資金的撥付制度,建立與政府采購制度相配套的財政專項(xiàng)預(yù)算資金管理方式。將現(xiàn)行財政支出中一部分專門用于單位或部門的基本建設(shè)、設(shè)備購置、公務(wù)、辦公、車輛購置等專項(xiàng)資金,按價值管理與實(shí)物管理相結(jié)合的辦法在總預(yù)算中單獨(dú)編制,不再搞條塊分割,而應(yīng)以實(shí)物的形式由政府采購中心按照財政批準(zhǔn)的政府采購計劃統(tǒng)一發(fā)放到各使用單位。

改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的會計管理體系和具體操作辦法?，F(xiàn)行的操作辦法是按照國家機(jī)構(gòu)的建制和經(jīng)費(fèi)的領(lǐng)撥關(guān)系確定的,按照主管會計單位、二級會計單位、基層會計單位至少三個級次層層下?lián)芙?jīng)費(fèi),年度終了又層層上報經(jīng)費(fèi)使用情況,匯編決算。實(shí)行政府采購制度后,財政部門不再簡單地按照預(yù)算下?lián)芙?jīng)費(fèi),而應(yīng)當(dāng)按照批準(zhǔn)的預(yù)算和采購活動的履約情況直接向供應(yīng)商撥付貨款。由于這部分支出采用直接付款方式,支出的決算也不需要層層上報,財政總會計可以根據(jù)支出數(shù)直接辦理決算。完善國家金庫制度?，F(xiàn)行的國家金庫制度規(guī)定:國家的一切預(yù)算支出,一律憑各級財政機(jī)關(guān)的撥款憑證,經(jīng)國庫統(tǒng)一辦理支付。目前國庫的撥款體系與預(yù)算會計管理體系是匹配的,即國庫辦理的財政撥款按會計管理體系在銀行結(jié)算體系中層層撥至用款單位。政府采購制度改革后,國家金庫的有關(guān)辦法中應(yīng)明確允許財政辦理直接撥款的方式并制定相應(yīng)的具體操作辦法。這其中的一個重要問題就是建立政府采購資金的專門帳戶,改變原來把單項(xiàng)資金劃轉(zhuǎn)到各個采購單位的帳戶的做法,增強(qiáng)財政對這部分資金的控制,防止出現(xiàn)條塊分割“有錢不能用”的狀況。

改革單位預(yù)算會計制度。長期以來,我國行政事業(yè)單位使用財政性資金進(jìn)行購買性支出,一旦資金撥付到位,基本上就從財政管理或財政監(jiān)督中脫離出來,對其存續(xù)情況、處理情況難以掌握,造成部分國有資產(chǎn)的流失或重復(fù)購置。政府采購制度改革后,采購品使用者應(yīng)根據(jù)財政部門提供的付款憑據(jù)進(jìn)行資金核算,根據(jù)采購品入庫情況入帳。在編送會計報表時,既要提供資金的收支情況,還要提供采購品的到位情況,從資金和實(shí)物兩個方面申報,并與采購部門的結(jié)果核對。

參考資料:

馮健身:1998,《關(guān)于建立我國政府采購制度的探討》,《財政研究》第3期。

課題組:1999,《我國政府采購制度研究》,《財政研究》第2期。