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公共支出即國家以社會管理者身份采用公共預(yù)算撥款無償投入方式用于維護政府活動、保障國家安全和社會秩序、發(fā)展各項社會公益事業(yè)等方面的支出，公共支出預(yù)算則是政府為滿足社會共同需要，為社會成員提供大體均等的服務(wù)必須開支的分配計劃。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政府活動的范圍，反映著政府活動的方向，是調(diào)控宏觀經(jīng)濟，促進社會事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)財政職能的主要手段。因此，必須適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公共支出規(guī)模，建立公共支出預(yù)算體系。

（－）調(diào)整政府公共支出預(yù)算范圍，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政應(yīng)以社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會資源配置，政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和規(guī)范。社會共同需要具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)，二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)，三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發(fā)展所必須的事務(wù)。按照社會共同需要的標(biāo)準(zhǔn)，政府公共支出預(yù)算的范圍主要限定在國家機關(guān)及那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領(lǐng)域或事務(wù)，具體說來主要應(yīng)包括以下三個方面：（1）維持性支出，也稱消耗性支出，一般是指資源直接置于政府支配下，配置給各部門做直接消耗的支出。主要包括：國防支出，對外事務(wù)支出，各級政府、人大、政協(xié)、公安安全部門、檢察院、法院支出，基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、衛(wèi)生保健等事業(yè)支出。（2）轉(zhuǎn)移性支出，是指政府對一部分社會資金不直接消耗，而是通過再分配轉(zhuǎn)移出去，主要包括價格補貼等補助、補貼性的支出。（3）公共工程支出，指用于大型公益性基礎(chǔ)建設(shè)如郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護等方面的支出。按照上述設(shè)想，在建立政府公共支出預(yù)算體系時，需要在調(diào)整支出預(yù)算范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面做以下轉(zhuǎn)變：第一，政府財政要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性競爭領(lǐng)域，轉(zhuǎn)移到滿足社會共同需要方面來。第二，調(diào)整和縮減維持性支出范圍。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì)劃分，可以分為三類：即公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性的。公益性事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、衛(wèi)生

防疫等，屬于典型的社會共同需要；財政應(yīng)保障其資金供給。準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、醫(yī)療保健等，提供的服務(wù)介于社會共同需要與個人需要之間，又是社會存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，但應(yīng)由享受服務(wù)者承擔(dān)一部分費用，財政對其可采取資助的形式。經(jīng)營性事業(yè)單位，如開發(fā)型的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演團體等，提供的服務(wù)一般說來不屬于社會共同需要，應(yīng)與財政供給脫鉤，逐步走向市場。第三；進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財政一方面要不斷提高對科學(xué)、教育、政權(quán)建設(shè)、環(huán)境保護等方面的保障力度，一方面要不斷優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)，避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費，提高資金的使用效益。

（二）改革預(yù)算編制方法，細化編制內(nèi)容

第一，延長預(yù)算編制時間。預(yù)算編制時間的調(diào)整，既要確保預(yù)算編制工作所需時間，又要考慮到預(yù)算收支測算指標(biāo)的時效性，以保證預(yù)算編制質(zhì)量。因此，將預(yù)算編制時間提前到預(yù)算年度開始前10個月左右比較合適，即從每年3月份開始編制下年度預(yù)算。立法部門對預(yù)算的審批時間，也應(yīng)提前到預(yù)算年度開始之前，即每年12月下旬為宜，以便解決目前存在的預(yù)算審批上的法律空檔問題。

第二，實行部門預(yù)算。預(yù)算的內(nèi)容不僅具體到部門，而且要具體到部門下屬各單位。實行部門預(yù)算不是將政府預(yù)算支出切割到各部門，由各部門自由分配，而是要更加詳細地確定和規(guī)范部門及其下屬單位預(yù)算支出項目和支出內(nèi)容，更全面有效地發(fā)揮財政資金的作用。實行部門預(yù)算，需要對現(xiàn)行政府預(yù)算支出科目進行調(diào)整，可以考慮采用下列設(shè)置方式：一級預(yù)算支出科目按部門設(shè)置，二級預(yù)算支出科目按性質(zhì)設(shè)置，再根據(jù)實際工作需要設(shè)置三級預(yù)算支出科目。這樣可以清晰地反映出預(yù)算支出在各部門的分布，便于財政部門對預(yù)算執(zhí)行進行宏觀調(diào)控和監(jiān)督檢查，更加有效地貫徹實施有關(guān)財政政策。同時，財政部門在預(yù)算管理上一個口子對外，既可以避免財政內(nèi)部相互交叉、相互脫節(jié)的弊端，也可以大大減輕財政部門和預(yù)算單位雙方的工作量，便于提高工作效率。

第三，采用更為科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制方法。在編制公共支出預(yù)算時，要摒棄“基數(shù)法”，逐步采用零基預(yù)算法和其他科學(xué)方法。根據(jù)各部門業(yè)務(wù)工作的需要，按照人員編制和定員、定額標(biāo)準(zhǔn)核定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，體現(xiàn)公平和效率的原則，提高資金使用效率。

第四，實行標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額。制定標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額，是一項政策性強、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、技術(shù)要求程度高的工作，在制定過程中必須遵循編制計劃與經(jīng)費計劃相統(tǒng)一、兼顧需要與可能、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。此外，還要借鑒市場經(jīng)濟國家通用的標(biāo)準(zhǔn)化定員定額方法，結(jié)合國情，科學(xué)合理地制定我國的定員定額標(biāo)準(zhǔn)及其管理方式。

第五，加大預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，提高預(yù)算的到位率。通過細化預(yù)算，并逐步引進數(shù)量經(jīng)濟學(xué)，將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重，不斷提高預(yù)算編制準(zhǔn)確度，逐步改變預(yù)算到位率低、頻繁追加預(yù)算的情況。

（三）加強預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束

公共支出預(yù)算的執(zhí)行是預(yù)算得以實現(xiàn)的具體過程。在這個過程中，必須嚴(yán)格按照編制的預(yù)算執(zhí)行，硬化預(yù)算約束，任何單位和個人均不得隨意更改。

第一，完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。完善的控制監(jiān)督是公共支出預(yù)算順利執(zhí)行的重要保障，要逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。

第二，加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報告制度。主要包括：各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預(yù)算執(zhí)行的報表和詳細的文字說明材料；各部門要按照本級政府財政部門規(guī)定的期限，向本級政府財政部門報送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明材料；財政部門要每月向本級政府和上一級財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況，具體報告和內(nèi)容方式由上級財政部門規(guī)定，省級財政部門除按月向省級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況外，還要按旬、按月、按季、按年向財政部報告本行政區(qū)域的預(yù)算執(zhí)行情況；各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況；下級政府要定期向上一級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格執(zhí)行上級政府做出的規(guī)定，并將執(zhí)行結(jié)果及時上報。

第三，改革預(yù)算撥款方式，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。結(jié)合我國的實際情況，在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級財政部門必須依照有關(guān)法律、法規(guī)，按照批準(zhǔn)的預(yù)算和國庫資金量撥款。撥付預(yù)算資金應(yīng)堅持按預(yù)算計劃撥款，按事業(yè)進度撥款，按規(guī)定用途撥款，按預(yù)算級次撥款。在撥款的具體方法上，可以實行工資發(fā)放銀行化的做法，即行政機關(guān)和有條件的事業(yè)單位的人員工資應(yīng)由財政部門直接按月匯入個人在銀行開設(shè)的工資賬戶。

第四，加強對轉(zhuǎn)化為實物形態(tài)的預(yù)算資金的管理。要在資金轉(zhuǎn)化為實物的過程中加強管理，要實行政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，把市場機制用到預(yù)算分配環(huán)節(jié)上，將單一的貨幣管理形式逐步擴展到采用貨幣、實物、勞務(wù)等多種管理分配環(huán)節(jié)上，起到節(jié)約預(yù)算資金、降低采購成本、防止重復(fù)購置、優(yōu)化資源配置和抑制腐敗現(xiàn)象等重要作用。同時，對國有資產(chǎn)的報廢要嚴(yán)格審批，以免一些能夠繼續(xù)使用的資產(chǎn)報廢，還要防止國有資產(chǎn)殘值的流失。

第五，增強預(yù)算的嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算約束。經(jīng)立法機關(guān)審議、批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律約束力，各部門必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算支出數(shù)必須與預(yù)算限額相符，并且只能用于預(yù)算確定的項目，對違反預(yù)算的行為要按照有關(guān)法規(guī)進行處罰。并且，經(jīng)立法機關(guān)審議批準(zhǔn)的預(yù)算一般不做調(diào)整，如有特殊情況，需要對預(yù)算進行調(diào)整必須按照有關(guān)法律程序和規(guī)定進行，決不允許各部門自行改變預(yù)算確定的資金用途。