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一、完善農村基礎教育財政投入的理論基礎和國外經(jīng)驗

（一）、基礎教育財政投入體制的理論基礎

根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，基礎教育是一種典型的公共物品。由于基礎教育是一種全民教育，傳授的是基礎知識，目的是滿足社會公眾對初等教育的需求，推動人類文明的進程?；A教育的數(shù)量和質量直接關系著一個國家整體素質水平的高低和綜合國力的強弱，它是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要推動因素，對一個國家的長遠發(fā)展起著決定性的作用，因此具有較強的公共性和較弱的私人性，是一種準公共物品。對于農村而言，通過基礎教育提高農村人口的整體勞動素質，使其提高進入勞動力市場的能力，是促進農村地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個重要手段。研究表明，教育是緩解貧困的重要手段。

基礎教育具有正的外部效應?；A教育不僅可使個人獲益，也可使他人獲益。教育收益通常并不能被限制在某個地理區(qū)域，也不能被限制在某個產(chǎn)業(yè)部門。人們一旦接受了良好的基礎教育，就具有了更強的判斷能力，能提高自己的涉世處事能力。基礎教育是提高整個民族素質的基本途徑，達到社會民主與法制的必由之路，其社會收益是顯而易見的，顯著的外部性特征決定了基礎教育必須由政府來進行投資。根據(jù)世界銀行高級教育經(jīng)濟學家普薩卡拉波羅斯對教育投資回報率進行研究表明，不同階段的教育回報率是不同的，初等教育投資的回報率和社會回報率相對與中等教育和高等教育都要高，而且初等教育的社會效益更加明顯。從區(qū)域來看，農村基礎教育的外部性比城市更要加強。每年都有大量的農民子弟通過高考走進大學，他們畢業(yè)后很少回到農村，從而使農村基礎教育成為城市人才培養(yǎng)的重要基地，城市成為農村基礎教育的收益者。所以，農村教育單純由農村縣、鄉(xiāng)兩級地方政府財政來投資不符合公共產(chǎn)品投資與受益的相對公平性。

（二）國外基礎教育投資體制

當今世界，各國政府都特別重視教育的發(fā)展，根據(jù)基礎教育的特點，將其投資舉辦責任歸于州政府和地方政府的為多，并以州政府為主。

美國是三級政府共同負責的，以州政府為主組織基礎教育。1992年，公立基礎教育資金來源中，聯(lián)邦占6.6%，州政府占約46%，地方政府（包括城市、鎮(zhèn)或縣的一部分）占47%?；A教育是州和地方政府提供的最基本的公共服務，也是最大的支出（1991年占州和地方政府總支出的1/4，占地方本級支出的40%）。1992年，50個州共有36個州的州級教育資金占教育總支出的40%，有46個州占比達到30%以上。

法國有中央、大區(qū)、省、市鎮(zhèn)政府四級體制，基礎教育由省和市鎮(zhèn)共同承擔，但以省政府為主。省政府負責初中教育，占全部基礎教育投資的85%左右。小學教育由市鎮(zhèn)財政負責，僅占全部教育經(jīng)費的15%。

在澳大利亞，初等和中等教育的支出責任完全在州政府，州政府負責管理和經(jīng)營學校，并負責學校所有的資金來源，地方政府沒有任何支出責任。在巴西、墨西哥，基礎教育是中央和省的共同責任。在德國、印度、阿根廷，基礎教育主要是省（州）政府負責任。

二、農村基礎教育財政投入的現(xiàn)狀與問題

現(xiàn)行的農村基礎教育投資體制始于1985年，其核心思想在于兩點：一是分級辦學、分級管理；二是多渠道籌措教育經(jīng)費。十幾年中，農村基礎教育投資體制一直是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”。這種體制在運行過程中暴露出了許多問題：教育經(jīng)費短缺且使用效益不高，政府投資比重持續(xù)下降，投入水平的區(qū)域差距日益擴大等。而且由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平及農民承受能力差異極大，使得農村基礎教育普及和發(fā)展中出現(xiàn)了嚴重的不平衡，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)教育經(jīng)費短缺及由其引起的教師外流、師資不足問題異常突出。2000年開始在各地陸續(xù)展開的農村稅費改革，取消了農村教育費附加和農村教育集資兩項政策，使原有的農村教育經(jīng)費籌措機制發(fā)生了重大變化，農村基礎教育的開展舉步維艱。安徽省作為農村稅費改革的發(fā)源地，稅費改革較大幅度地減輕了農民負擔，但基層政府的收入也隨之減少。2000年1776個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員達66萬人，僅工資一項就需要49.5億元，而當年鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力約46億元，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資都不夠，根本無力舉辦農村基礎教育等公用事業(yè)。為此，國務院2001年頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中提出“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的農村基礎教育管理投資、管理體制。2002年國務院辦公廳下發(fā)的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》也強調：農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，從政策上實現(xiàn)了由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”的基礎教育投入體制的過渡。

從政策層面上明確規(guī)定了農村義務教育應以縣級財政支付為主，使基礎教育投資體制改革向前邁進了一步，但其實踐意義不大?！耙钥h為主”雖然在一定程度上使縣內教育投入的貧富差別得以平衡，但仍無補于一個縣財政的絕對匱乏。事實上縣財政和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政有著相似的困難處境，很少有地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)展較差而縣財政卻能“風景那邊獨好”。即使把權責由鄉(xiāng)上升到縣，也并不能從根本上改變義務教育投入短缺的現(xiàn)狀，這一點可以從目前依然存在的教師工資拖欠現(xiàn)象得到印證。當前我國的財力分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔基礎教育的責任；縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分基礎教育經(jīng)費。小馬拉大車，大馬拉小車，這種政府間事權與財權不對稱是基礎教育經(jīng)費短缺的制度成因。教育經(jīng)費短缺及由其引起的教師外流、師資不足問題的基礎教育現(xiàn)狀，要求我們在當前政策的指導下，結合國外經(jīng)驗進一步完善基礎教育投資體制。

三、完善農村基礎教育財政投入制度的建議

（一）樹立科學的教育發(fā)展觀

教育作為上層建筑，其發(fā)展規(guī)模和速度必須同經(jīng)濟基礎相適應，我們確定教育發(fā)展目標、規(guī)模和速度，必須與經(jīng)濟、社會發(fā)展水平相適應。教育尤其是基礎教育，具有周期長、見效慢的特點，教育的均衡發(fā)展相對教育大起大落更能適應社會和經(jīng)濟發(fā)展的需要。農村經(jīng)濟發(fā)展落后，經(jīng)濟基礎還很薄弱，財力有限，更應當樹立科學的教育發(fā)展觀，確立與當?shù)亟?jīng)濟相適應的基礎教育目標，利用有限的教育資金，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置，全面提高教育的投資效益。

（二）、構建新的基礎教育投資格局，明確各級政府在基礎教育中的投資比例

作為公共物品的基礎教育應當按照公共經(jīng)濟學理論，同時借鑒國外基礎教育投資體制的先進經(jīng)驗，明確各級政府在基礎教育投資中的投資責任。把基礎教育的責任安排在中央和省級政府，同時縣級財政也承擔重要職責，最終形成多級政府承擔基礎教育職責的財政保障格局。就當前而言，可以解決縣、鄉(xiāng)兩級財政的投資窘態(tài)，調整基礎教育公共投資的責任與義務不對稱現(xiàn)象。就長遠來看，有助于解決我國目前存在的基礎教育分布不均的問題，實現(xiàn)政府的教育宏觀調控目標。

具體由中央按照因素計算法確定基礎教育的公共支出的基準數(shù)額。按照在校生和教師崗位計算經(jīng)常性支出費用，按照各省學校數(shù)量和規(guī)模確定校舍基礎建設經(jīng)費。中央按照基準數(shù)額的一定比例（參照他國可以為10%-20%）劃到各??；各省依照此標準至少承擔40%，經(jīng)濟條件好的，可以增加資金數(shù)額；縣級財政拿出基準數(shù)額的40%-50%，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟狀況增加數(shù)額。三級政府的資金共同組成基礎教育資金，成立專門帳戶嚴格管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在承擔基礎教育支出，而負責轄區(qū)內的基礎教育組織工作。

（三）、充分利用中央和省級政府基礎教育的財政轉移支付手段

各級政府對基礎教育投資的分擔比例已經(jīng)明確，但對基礎教育實行財政轉移支付是必不可少的，尤其是對貧困地區(qū)的落后的基礎教育。通過政府財政轉移支付可以在基礎教育正常開展的同時，實現(xiàn)政府對教育因經(jīng)濟地區(qū)差別導致的地區(qū)失衡進行宏觀調控，進行教育政策引導。

（四）、以稅收制度保障各級政府基礎教育投資的資金來源

在保證現(xiàn)有的稅制結構和稅收總量的情況下，明確一項或若干項稅種為義務教育專項稅，宏觀調控義務教育。這方面可以借鑒美國的做法，美國教育經(jīng)費主要來源于各州的財產(chǎn)稅，另有一些國家把個人所得稅收入專項作為教育資金來源。采用這種征稅辦法稅基穩(wěn)定豐富，稅收來源不會因為經(jīng)濟的波動而有較大的起伏，保證了教育經(jīng)費的穩(wěn)定和充裕。

（五）、健全義務教育投入體制的法制化建設,完善依法籌措和分配教育資源的體制

要依法實現(xiàn)教育預算的單列,完善部門預算制度。在預算中適當強化義務教育財政的相對獨立性。要依據(jù)《義務教育法》,盡快制定《義務教育投入條例》,在法律上明確規(guī)定各級政府在義務教育投入上的責任、經(jīng)費負擔比例和具體的財政措施。