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摘要：土地流轉是當下我國農村經濟發(fā)展的一個關鍵詞，但是由于傳統(tǒng)體制、經濟發(fā)展水平等因素影響，我國農村土地流轉還處在較為落后階段，這直接制約了現(xiàn)代農業(yè)的快速發(fā)展。歐美各國早已通過土地流轉法制化建設步入了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展階段，雖然國情不同，但是歐美諸國積累的成功經驗對于我國當下的農村土地流轉大有借鑒意義。本文主要以幾個代表性歐美國家為例，通過梳理分析其土地流轉法制化建設實踐，尋求推動我國農村土地流轉法制建設的經驗。

關鍵詞：農村土地流轉；法制建設；歐美經驗

一、我國農村土地流轉法制建設的歷程與現(xiàn)狀

近年來隨著我國農村經濟形勢的變化，“土地流轉”似乎成了一個新穎熱門的詞匯，其實土地流轉是我國幾十年來土地制度改革中一直存在的現(xiàn)象，只不過特定的時期其涵義不同而已。新中國成立后的統(tǒng)一將農村土地分給農民，這是一種帶有行政色彩的土地流轉，即將國家土地使用權流轉給農民。20世紀50年代后期開展化運動之后，國家統(tǒng)一將農民個人使用的土地轉為合作社集體所有，只允許分配農民個人不超過當?shù)孛咳似骄鶖?shù)百分之五的土地用來種植蔬菜。1978年推行家庭聯(lián)產承包責任制后的相當長一段時間內，土地流轉囿于土地公有性質的約束依然處于禁止和限制階段，但后來隨著農村進城務工人員的猛增，以土地承包經營權為主要內容的農村土地流轉開始出現(xiàn)并呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。基于農村社會發(fā)展的現(xiàn)實考慮，國家開始出臺一系列相關政策來引導農村土地流轉，以求促進農村經濟的健康發(fā)展?！蛾P于1984年農村工作的通知》盡管采取了“只能將土地交還給集體或者流轉給其他該集體成員”的限制性規(guī)定，但還是歷史上首次從國家政策層面打開了我國農村土地流轉的先河。為了打破先前對土地流轉的一些限制，1988年的《憲法》修正案第10條第4款規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。1994年以來中央先后頒布了一系列指導意見和文件政策鼓勵“有條件的地方可以按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經營”。這些規(guī)定雖然使得農村土地流轉從“非法”逐步變?yōu)椤昂戏ā?，但是我國農村土地流轉真正的法制化始于2003年《農村土地承包法》的頒布實施?！掇r村土地承包法》明確了“通過家庭聯(lián)產承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、轉讓、互換、入股或者其他形式流轉”。在此之后幾年，國家又相繼通過頒布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、《中共中央關于推進農村發(fā)展若干重大問題的決定》和連續(xù)性的“一號文件”來強化農村土地流轉制度，并為土地流轉的規(guī)范實施提供了較為明確的法律指導。雖然國家已經出臺了一系列政策來促進農村土地流轉的快速推進，但是現(xiàn)實當中卻阻力重重，存在的主要問題有：不規(guī)范的土地流轉行為比比皆是、缺乏健全的流轉市場、缺乏成熟的土地流轉平臺、農民對土地流轉的疑慮依然嚴重等。造成當前我國農村土地流轉不暢的因素固然眾多，但是法制建設不規(guī)范的確是一個關鍵問題?？v覽歐美發(fā)達國家農業(yè)的發(fā)展，其土地制度已經在從傳統(tǒng)農業(yè)轉向現(xiàn)代農業(yè)的過程中日臻完善，特別是在農村土地流轉法制化建設方面積累了諸多寶貴經驗，這些經驗對于正在邁入現(xiàn)代農業(yè)階段的中國來說極其寶貴。本文下面就以英國、法國、美國等幾個代表性國家為例，通過分析對比其不同的農村土地流轉法制化建設經驗，為我國農村土地流轉的健康發(fā)展提供一點參考借鑒。

二、歐美國家農村土地流轉法制建設的經驗

1、英國農村土地流轉法制建設的經驗。作為世界上首個步入工業(yè)化發(fā)展階段的國家，英國率先進入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展階段，而在邁向現(xiàn)代農業(yè)的進程中英國探索出了一條比較成熟的土地流轉道路。早在圈地運動至19世紀初，英國就通過大規(guī)模的土地流轉形成了以租佃制度為核心特征的近代資本主義土地制度。進入20世紀以后，英國通過《農業(yè)持有地法》、《農業(yè)法》、《菜農賠償法》、《租賃法》、《土地委員會法》等相關法律和政府補貼鼓勵土地購買租賃，以非常完備細致的法律體系逐漸促成了發(fā)展至今日的現(xiàn)代農場模式。在鼓勵土地自由流轉的基礎上，英國政府采取了一些措施保證流轉的平穩(wěn)運行。首先，采用土地開發(fā)國家公有化和國家強制購買的辦法保證國家對土地的整體控制，以規(guī)范可控的形式保證土地開發(fā)的高效性和公共性，避免土地兼并等不良現(xiàn)象。其次，采用土地補償和得益分配機制平衡土地流轉利益。不管是農場合并，還是國家強制購買和開發(fā)引發(fā)的土地流轉，對于受損都會有明確的補償規(guī)定。

2、法國農村土地流轉法制建設的經驗。法國是歐洲大陸與中國國情最為相似的一個國家，素有“歐洲的中國”之稱。長期以來，法國雖然是一個傳統(tǒng)的資本主義大國，但是由于小農經濟的存在它卻是農業(yè)相對最為落后的一個國家，這也直接影響了其工業(yè)化進程。直到20世紀40年代，隨著法國果斷廢除平均地權，轉而實施擴大規(guī)模經營的土地政策，其農業(yè)和工業(yè)在逐漸趕上歐美諸國的步伐。顯然，法國推行大規(guī)模農業(yè)經營的前提是國家政府的絕對主導。在1947年和1953年連續(xù)制定的兩個五年計劃的指導下，法國成立了專門的農業(yè)管理機構來引導促進農村土地的流轉。首先，為了從根本上構建一個健康的農村土地流轉機制，法國政府于1960年制定出臺《農業(yè)指導法》，放寬了土地買賣和出租的限制，確定了土地流轉各方的權利和義務。隨后1962年、1980年對《農業(yè)指導法》的修訂更是細化規(guī)范了這一法國農村土地流轉的指導性法規(guī)。在一系列法案的框架下，包括農業(yè)用地的規(guī)劃、農業(yè)生產許可證、農場規(guī)模、流轉組織中介等都得到了明確的規(guī)范管理。需要指出的是，法國在農村土地流轉中介組織方面做得相當有成效，其中最為典型的是通過組建“土地整治和農村安置公司”，以資源整合的形式促進了法國農場的規(guī)?；l(fā)展。

3、美國農村土地流轉法制建設的經驗。美國雖然是一個后起的資本主義國家，但是卻以迅猛的發(fā)展速度一躍而成為世界最強國，其中其國家的強大離不開農業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，而美國規(guī)?；r業(yè)的發(fā)展又與其規(guī)范的土地流轉法制體系密不可分。早在1862年出臺的《宅地法》就規(guī)定公民只要繳納一定費用就可獲得特定數(shù)量的荒地，并在耕種特定期限后就擁有土地所有權。此做法的最大貢獻在于通過立法形式明確了土地的產權制度，這是美國土地流轉順利進行的一個重要前提。后來隨著法制建設的日趨完善，土地產權的明晰不僅在于界定土地的所有權，而且在于對土地使用權的界定規(guī)范。這樣以來，有了規(guī)范的法律依托，土地流轉就可以在高度市場化的美國自由流通。盡管美國法律非常保護私有土地和公有土地的所有權，鼓勵土地的市場化自由流轉，但是美國政府對其限制還是比較細致規(guī)范的，因為美國政府擁有土地使用權的終決權，包括占有、控制、管理等，具體的限制有：其一，嚴格依照法律程序對私有土地進行征收征用；其二，采用多種方式限制土地的用途，保證農業(yè)用地的利用率；其三，采取限制租賃期限、變更登記等措施限制土地轉讓、租賃、投機等行為；其四，出于公共利益考慮，對土地的使用進行嚴格限制。

三、歐美國家農村土地流轉法制建設對我國的啟示

通過對英國、法國、美國等國農村土地流轉法制建設實踐的簡要分析可以看出，不同國家由于國情差異，其建設模式不盡相同，各有特色，這正是對中國農村土地流轉法制建設的最大啟示，即要根據國情實際探索一個適合我國自身發(fā)展的特色化模式。在考慮國情差異的前提下，歐美諸國的農村土地流轉法制建設經驗對我國來說借鑒還是很多的。

1、國家政府要發(fā)揮主導作用，通過立法手段來控制土地流轉的穩(wěn)步運行。雖然土地流轉的最終理想化模式是市場化運作，但是任何時候國家必須保有對土地使用權的終決權，既是歐美諸國的成功之道，也是符合我國國情的一個必然選擇。當然，國家的終決權必須是法制化管理，不能完全依靠“行政干預”，而要通過具體的法令來執(zhí)行，因此在近期或將來制定農村土地流轉相關法律的過程中一定要明確國家的控制權，并對具體程序細則做出解釋，保證程序的法制化。

2、完善農村土地流轉的法規(guī)體系。首先，在構建明晰土地產權制度的基礎上，處理好國家、集體和個人的關系，突出農民的主體地位，保證其合法權益，其中關鍵的環(huán)節(jié)是要通過法規(guī)強化農民土地承包經營權的物權屬性，并取消土地承包經營權流轉經由政府批準等瑣碎的行政化手續(xù)。其次，規(guī)范土地流轉合同，避免不規(guī)范的流轉現(xiàn)象。要通過登記備案制度對土地進行規(guī)范化管理，不僅要規(guī)范土地承包經營權證書，而且對土地流轉進行嚴格登記，進行制度化管理。另外，建立完善的法制化糾紛解決機制。國家不僅要在頂層設計面制定一套法律規(guī)范，還要從基層設立一種能夠便捷幫助農民進行受理、申請查閱、調查投訴的法律機制。只有當農民的權益能夠得到有效申訴、有效補償，土地流轉才能穩(wěn)步推進。

3、完善農村社會保障體系。農村土地流轉的順利開展絕對離不開社會保障體系的支持，當前我國農民生活水平還沒有達到歐美各國的“發(fā)達水平”，基本還處在“以地養(yǎng)老”的階段，因此國家必須盡快健全完善農村最低生活保障制度、農村醫(yī)療合作制度、農村社會養(yǎng)老保險制度等來弱化土地的社會保障功能，從而推動土地規(guī)?；鬓D的快速進行。

這些保障制度是一個相互關聯(lián)的體系，缺一不可，它們都是讓農民能夠在某種程度上擺脫“以地養(yǎng)老”境況的基礎。

參考文獻

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作者：馬玉飛單位：河南財政稅務高等?？茖W校