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公共行政學(xué)的發(fā)展歷史只有一百多年，它的科學(xué)性很難在短時間內(nèi)人們得出科學(xué)的結(jié)論。公共行政學(xué)，屬于社會科學(xué)，社會科學(xué)的非常復(fù)雜。其次，由于人們自己認(rèn)識自己，其主觀性也很難克服，在自己研究自己的同時，本身在心里就某個實(shí)驗(yàn)有了一定的預(yù)期，使社會實(shí)驗(yàn)有了人們的思想活動而變得異常復(fù)雜。因此，當(dāng)今公共行政學(xué)正處在幼年時期，他們的某些結(jié)論或許都是正確的，但這種正確性是相對的，是有一定客觀條件限制的。

公共行政學(xué)如何走向科學(xué)性？筆者提出了自己的思考。物質(zhì)決定意識，科學(xué)原理必須來源于物質(zhì)世界，必須對物質(zhì)世界有真實(shí)的觀察、切實(shí)的反映?？茖W(xué)的理論必須接受實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)。研究科學(xué)問題，必須首先對客觀因素進(jìn)行分析，其次對意識領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)進(jìn)行剖析，找出意識領(lǐng)域與物質(zhì)領(lǐng)域連接的橋梁和方式。因此研究公共行政學(xué)，必須對里面最主要的客觀因素進(jìn)行分解和確定，找出各因素之間的聯(lián)系，再延伸到思想領(lǐng)域。公共行政學(xué)，屬于社會科學(xué)。社會科學(xué)中最重要的客觀因子就是單個的人。必須對人是什么、人為什么存在、人存在有什么意義進(jìn)行研究，然而這些都是哲學(xué)的終極命題，至今沒有統(tǒng)一的答案。這個基礎(chǔ)沒有統(tǒng)一，社會科學(xué)中答案的不唯一性也就司空見慣。然而，我們可以通過曲線研究法，避開這個最直接最基礎(chǔ)的命題，通過外圍向內(nèi)研究。社會科學(xué)歸根結(jié)底是研究人與人之間關(guān)系，人與人之間關(guān)系的總和構(gòu)成社會，人與人之間的關(guān)系歸根結(jié)底是利益關(guān)系。沿著這三個已經(jīng)統(tǒng)一的、公認(rèn)的三個“公理”，可以試著構(gòu)建公共行政學(xué)大廈的框架。公共行政學(xué)似乎只有首先研究，人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)（第一物質(zhì)層次），人與人之間的行為互動（物質(zhì)與意識的重疊區(qū)域，連接真理和現(xiàn)實(shí)的橋梁），人的思想意識（意識領(lǐng)域）、人與人的互動效果（對三者關(guān)系的總評價，是一種價值判斷）。下面，我們來分述一下這四個研究結(jié)構(gòu)演變。

人與人的關(guān)系結(jié)構(gòu)是研究公共行政的邏輯起點(diǎn)。何謂公共，它是與私人領(lǐng)域相對的，至少涉及到兩個人以上，進(jìn)而延伸到人與人之間的關(guān)系。從中國歷史的脈絡(luò)中，我們大概抽出人與人關(guān)系的演變路徑，這種人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)大致折射出某種社會形態(tài)。可見人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，是政治領(lǐng)域，特別是公共行政領(lǐng)域一個特別重要的變量，研究它對于簡化公共行政現(xiàn)象，構(gòu)建公共行政互動模型具有重要意義。原始社會時期，社會中存在奴隸主和奴隸兩大階級，奴隸直接為其私有財產(chǎn)，毫無獨(dú)立人格可言，身體、生命都不是自己所掌握的，睡覺都要鎖鏈鎖著，防止其逃跑，體現(xiàn)出完全的依附和絕對服從的關(guān)系結(jié)構(gòu)；到了封建社會早期，實(shí)行勞役地租，在一星期中的幾天，其自身歸封建主所有，其終身不得遷移，雖然獲得了一定的自由，但還是有很強(qiáng)的依附烙印，社會中存在著大量的奴婢，在封建社會中期，實(shí)行實(shí)物地租，人與人之間的依附關(guān)系進(jìn)一步松動，以對于人身的控制，逐漸變?yōu)殚g接的以對財產(chǎn)的剝削；在封建社會末期，張居正實(shí)行一條鞭法，賦稅征銀，直到雍正廢除人頭稅，封建政府放棄了對其人身的控制，人與人之間的關(guān)系逐漸由束縛變得流動、由等級森嚴(yán)變得相對平等；進(jìn)入資本主義社會，勞動者已經(jīng)完全獲得在法律上的人身獨(dú)立，自由、平等、生命安全是不可侵犯的天賦人權(quán)，勞動者完全可以支配自己的身體和意志達(dá)成商業(yè)契約式的關(guān)系，然而建立在生產(chǎn)資料資本私有制的社會基礎(chǔ)上，其勞動者自身必須屈服于資本，事實(shí)上的自由并沒有真正達(dá)到。

在短期人與人之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從根本上制約人與人之間的互動行為。反不是由一個人所能完全控制的行為都可以是公共行為，它涉及到兩個以上的人與人之間的關(guān)系。如果人與人之間的關(guān)系式完全擁有與被擁有的關(guān)系，那么一個人完全可以隨意殺死另一人（夏主把人當(dāng)座椅）;如果人與人之間是依附與被依附的關(guān)系，那么君臣父子夫妻都有嚴(yán)格的等級，而且關(guān)系穩(wěn)固且世襲，連婚姻都不能自主，是依附的產(chǎn)物；如果是自由的交換式關(guān)系，會受某種物質(zhì)或精神匱乏做自己不愿意做的事；如果是平等協(xié)作團(tuán)結(jié)的關(guān)系，每個人可以自由選擇與他人應(yīng)該又怎樣互動的關(guān)系；如果是友愛奉獻(xiàn)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，人與人之間不不有搭便車、犯罪等行徑，取而代之的是相親相愛的互動。公共行為長期重復(fù)著某種固定模式，不僅會形成行為慣性，而且會形成思維慣性。例如，古代君要臣死、父要子死，不得不死，不僅被當(dāng)事人雙方看做是正常的，而且在整個社會也是支持的；如果放在現(xiàn)在，就是犯法，喪失人性；再論婚姻觀念，古代都是“父母之命，媒約之言”連面都沒有見，就結(jié)婚，都沒有自由選擇過，何談幸福，但仍然是允許的。

作者：章曉爽單位：中南大學(xué)公共管理學(xué)院