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一、公共利益實(shí)現(xiàn)的兩種方式

十八世紀(jì)的法國(guó)啟蒙思想家霍爾巴赫說(shuō):“利益就是人的行動(dòng)的唯一動(dòng)力”[1],此話雖然絕對(duì),但也足以說(shuō)明它對(duì)人們的至關(guān)重要性。利益具有豐富的內(nèi)涵和廣闊的外延,但就龐雜的利益種類中公共利益一直作為一個(gè)突顯部分左右著人類的發(fā)展,并且圍繞于此各個(gè)歷史階段有著不同的政治制度的設(shè)計(jì)。然而公共利益有無(wú)存在的必要呢?我們可以從兩方面考察:一方面從契約論者的角度看,無(wú)論是從洛克式的和平友好的自然狀態(tài)中“那是一種完備無(wú)缺的自由狀態(tài),他們?cè)谧匀环ǖ姆秶鷥?nèi),按照他們認(rèn)為合適的辦法決定他們的行動(dòng)和處理他們的財(cái)產(chǎn)和人身,而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”[2],還是從霍布斯式的極端恐怖的自然狀態(tài)中“最糟糕的是人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險(xiǎn)中,人的生活孤獨(dú)、貧困、卑污、殘忍而短壽”[3],都無(wú)一例外地推導(dǎo)出同樣的結(jié)果———人們?yōu)榱藬[脫自然狀態(tài)下個(gè)人利益的無(wú)保障性而成立政府進(jìn)行必要的公共管理,也就從此形成了公共利益。另一方面,從歷史發(fā)展軌跡的角度看,公共利益的概念應(yīng)該是源自于西方,早在古希臘的城邦政治造就的是一種以“群體本位”的整體國(guó)家觀,并把公共利益看作是城邦追求的最高的善。

亞里士多德在把人界定為政治動(dòng)物的時(shí)候就把人看作是他那個(gè)特定社會(huì)整體的一部分,他認(rèn)為,“所有共同體都是為著某種善而建立起來(lái)的,因?yàn)槿说囊磺行袨槎际菫橹麄冋J(rèn)為的善?！盵4]其中這種最高的善在現(xiàn)實(shí)社會(huì)的物化就是公共利益,這種突顯公共利益的做法為當(dāng)時(shí)的城邦存在起了決定性作用,也在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)的延續(xù)和發(fā)展。由上可知,無(wú)論從現(xiàn)實(shí)還是學(xué)理角度,公共利益具有不可或缺性,公認(rèn)是維護(hù)人類延續(xù)和發(fā)展的必要,那么究竟通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)公共利益?從古至今為我們提供了兩條路徑:第一,在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的過(guò)程中增進(jìn)公共利益。這正是亞當(dāng)•斯密給我們構(gòu)筑的一個(gè)以個(gè)人利益為基礎(chǔ)的制度體系,他說(shuō):“個(gè)人在這一過(guò)程以及其他過(guò)程中,都是由一只看不見的手引導(dǎo)著并最終增進(jìn)了社會(huì)的利益,雖然這最終的結(jié)果并非出自其個(gè)人的意愿。不過(guò),個(gè)人無(wú)意識(shí)的行為并不是不利于社會(huì)的。相反,通過(guò)追逐自身的利益,他對(duì)社會(huì)利益的不斷的促進(jìn)作用甚至比他想要這么做時(shí)更有效?！盵5]但如何證明這條路徑的可行性呢?在此邊沁給了我們一個(gè)“奇談怪論”而又發(fā)人深省的看法,他認(rèn)為個(gè)人利益是能夠與公共利益同一的,他說(shuō):“社會(huì)是一個(gè)虛構(gòu)的團(tuán)體,由被認(rèn)作其成員的個(gè)人組成,那么社會(huì)利益是什么呢?———它就是組成社會(huì)之所有單個(gè)成員的利益的總和。”[6]

即他認(rèn)為社會(huì)是由個(gè)人組成,個(gè)人是實(shí)體,社會(huì)是虛體,社會(huì)必須以個(gè)人的存在和充實(shí)為前提,才能獲得實(shí)體性存在,也就是功利主義提出的“最大多數(shù)人的最大幸?！痹瓌t成為實(shí)現(xiàn)公共利益的唯一法則,每個(gè)人的利益增進(jìn)就是公共利益的增進(jìn)。第二,國(guó)家或政府承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共利益的職責(zé),成為公共利益的唯一實(shí)現(xiàn)者。這一實(shí)現(xiàn)路徑認(rèn)為國(guó)家或政府除了承擔(dān)消極地保護(hù)個(gè)人的各種權(quán)利,使公民獲得個(gè)人利益的責(zé)任外,還應(yīng)積極全面地拓展范圍,為公民提供更多的公共利益,甚至為了它,可以不惜犧牲個(gè)人的利益。對(duì)此社群主義者丹尼爾•貝爾給出了這樣一個(gè)解釋,認(rèn)為:“人首先是社會(huì)的存在,正是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)生活構(gòu)成了他的認(rèn)同和價(jià)值,包括他的道德立場(chǎng),尤其是關(guān)于善的觀念。個(gè)人的善首先也是社會(huì)的善的反映,社會(huì)的公共善對(duì)于社群成員的個(gè)人之善擁有優(yōu)先性。”[7]顯然這種路徑在此公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益,即使如麥金太爾所說(shuō):“作為個(gè)人的我的善和社群中其他同胞的善是同一的,我追求的善絕對(duì)不會(huì)與他追求的善相沖突,因?yàn)槲覀冏非蟮氖枪餐纳?而不是私人財(cái)產(chǎn),不為你我所特有,而是我們共同擁有的。”[8]但也是用公共利益去同一個(gè)人利益,在追求共同的善的前提下達(dá)到個(gè)人的高度一致,從而實(shí)現(xiàn)自我的個(gè)人利益。這樣也演化出國(guó)家或政府為了“共同的善”即公共利益的實(shí)現(xiàn)而承擔(dān)不可或缺的責(zé)任。

二、公共利益實(shí)現(xiàn)方式的回潮

從公共行政誕生以來(lái)公共利益就成為它的核心問(wèn)題,并且公共利益實(shí)現(xiàn)的這兩條路徑就一直貫穿于公共部門的管理運(yùn)作。早在西方現(xiàn)代國(guó)家興起的初期,強(qiáng)調(diào)的是“最弱意義上的國(guó)家”,政府只是作為“守夜人”而存在,充分考慮的是讓人們各自去追逐他們的個(gè)人利益,并且通過(guò)這種方式達(dá)到社會(huì)的和諧與平衡,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益。隨著工業(yè)化程度的加深,急劇的城市化,帶來(lái)整個(gè)社會(huì)的巨變,出現(xiàn)了許多公眾問(wèn)題。由此韋伯和威爾遜確立的官僚制應(yīng)運(yùn)而生,但這種傳統(tǒng)的公共行政更強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共利益的職責(zé),主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面從組織內(nèi)部來(lái)看,奉行政治與行政兩分法,確保行政部門與政治部門功能相分離,并在行政部門內(nèi)建立一整套嚴(yán)格的層級(jí)制原則,要求在其中擔(dān)任公職的官員采取政治中立態(tài)度并絕對(duì)服從上級(jí),拋棄個(gè)人利益而只受公共利益的激勵(lì),最終成為整個(gè)機(jī)構(gòu)中的“小齒輪”,以期提高內(nèi)部管理的高效率。

正如韋伯所說(shuō):“官僚制組織發(fā)展的根本性原因在于,它技術(shù)上優(yōu)于其他任何組織形式……精密、速度、明確、檔案知識(shí)、連續(xù)性、仲裁權(quán)、統(tǒng)一性、嚴(yán)格服從、減少?zèng)_突和人事成本———這些都是嚴(yán)格的官僚組織具有優(yōu)勢(shì)條件的特點(diǎn)?！盵9]另一方面從組織外部來(lái)看,工業(yè)化使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)逐漸分離出公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,個(gè)人利益和公共利益也得以完全明確化。個(gè)人在私人領(lǐng)域中遵循價(jià)值律令,在權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的基礎(chǔ)上從事商品交易,從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益;而政府是公共權(quán)力運(yùn)行的場(chǎng)所,是治理“市場(chǎng)失靈”的地方,只能存在著與大多數(shù)人或所有人相關(guān)的利益即公共利益,并因之成為由公共權(quán)力進(jìn)行調(diào)節(jié)的公共領(lǐng)域。公共領(lǐng)域主要是一種“‘全國(guó)性的’家政管理形式”下“非常有限的政府區(qū)域”[10]。政府與私營(yíng)部門之間也就能明顯區(qū)別,前者追求公共利益而后者追求私人所得,從而確立公共利益與個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)分立在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的原則,以確保政府在維持公正性上有所作為。這些看法隨著時(shí)代的變遷受到了挑戰(zhàn)。特別是在20世紀(jì)70年代之后,西方社會(huì)乃至整個(gè)世界發(fā)生了根本性的變化,并表現(xiàn)出如下特征:技術(shù)革新迅速,新技術(shù)和新發(fā)明層出不窮,技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的影響明顯增加,特別是信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用正在深刻地改變著人類社會(huì);經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)政府自身也面臨著“管理危機(jī)(效率)”、“財(cái)政危機(jī)(成本)”和“信任危機(jī)(政府與公眾的關(guān)系)”這三大危機(jī)的困擾。

時(shí)代變遷呼喚著公共管理新的變革。上個(gè)世紀(jì)70年代,公共管理的興起以及逐漸出現(xiàn)替代的趨勢(shì)無(wú)可否認(rèn)正包括公共利益的實(shí)現(xiàn)出現(xiàn)一個(gè)新的突破,即回歸至追逐個(gè)人利益的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公共利益的方式。首先從組織內(nèi)部來(lái)看,傳統(tǒng)公共行政要求的官員無(wú)個(gè)性化和中立性與現(xiàn)實(shí)中官員的經(jīng)濟(jì)人特征相沖突,導(dǎo)致傳統(tǒng)的制度框架下無(wú)法阻擋官員的個(gè)人尋租,從而有可能損害公共利益的實(shí)現(xiàn)。另外“從市場(chǎng)的觀點(diǎn)來(lái)看,傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問(wèn)題在于它們無(wú)法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作”[11]。傳統(tǒng)的公共利益實(shí)現(xiàn)方式不能夠有效激勵(lì)官員,忽視了官員的個(gè)人利益,致使官員提供的公共服務(wù)效率和質(zhì)量下降。因而期待新的一種激勵(lì)機(jī)制有效緩解公共利益和個(gè)人利益的相沖突性。事實(shí)上官員和其他人一樣不是只受公共利益的激勵(lì),而是受到其利己的利益激勵(lì),因而對(duì)傳統(tǒng)公共行政內(nèi)部中取得行政高效率發(fā)生質(zhì)疑。其次從組織外部上看,傳統(tǒng)的公共利益與個(gè)人利益實(shí)現(xiàn)的分立于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域中,事實(shí)上導(dǎo)致公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的阻隔,并強(qiáng)化了政府代表公共利益的唯一性。然而公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也有自利性,因而并不見得能夠代表公共利益。

政府的自利性表現(xiàn)為政府在管理過(guò)程中謀求組織自身利益,這在傳統(tǒng)觀點(diǎn)看來(lái),政府組織自身利益等同于公共利益,但事實(shí)上某個(gè)組織的共同利益并不同于公共利益,因?yàn)槎咚碇黧w的廣度上有極大差異,后者明顯廣于前者,做如此等同無(wú)疑侵害了公共利益。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái),政府也具有自利性,但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。然而在這一方面存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者,而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外的社會(huì)主體也可以成為實(shí)現(xiàn)公共利益的主體。事實(shí)上,西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治,以及“第三部門”的興起都說(shuō)明:“政府并不是唯一的提供者”[12];非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。由上亦可得出公共部門面臨內(nèi)部和外部的變革壓力,促使著其管理方式的變革,也直接導(dǎo)致原有的公共利益實(shí)現(xiàn)發(fā)生轉(zhuǎn)變,又回到最初的公共利益的實(shí)現(xiàn)方式,重新發(fā)現(xiàn)個(gè)人利益在增進(jìn)公共利益的作用。

三、結(jié)論

市場(chǎng)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益兼容的最優(yōu)機(jī)制,斯密“看不見的手”隱喻深刻地揭示了這一點(diǎn)。公共管理中公共利益實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變即用在追逐個(gè)人利益過(guò)程中達(dá)到公共利益實(shí)現(xiàn)的方式來(lái)替代傳統(tǒng)的國(guó)家或政府是公共利益的唯一實(shí)現(xiàn)者的公共利益實(shí)現(xiàn)方式,在于重新發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)的價(jià)值,將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共管理中來(lái)。新興起的新公共管理在本質(zhì)上就是鼓勵(lì)政府具有市場(chǎng)傾向,強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的管理。拉森(Ranson)和斯圖亞特(Stewart)認(rèn)為新公共管理有以下特征:視人民如顧客,并強(qiáng)調(diào)顧客的價(jià)值;創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;擴(kuò)大個(gè)人以及私人部門的治理范圍;購(gòu)買者的角色須從供給者的角色中分離出來(lái);契約或半契約配置的增加;由市場(chǎng)來(lái)測(cè)定績(jī)效目標(biāo);彈性工資[13]。其中最核心的就是引入市場(chǎng)機(jī)制,重視個(gè)人利益和公共利益的聯(lián)系,用它來(lái)改革公共部門。然而我們還要看到市場(chǎng)的內(nèi)在缺陷,引入市場(chǎng)機(jī)制并不必然帶來(lái)期望的效率。所以運(yùn)用通過(guò)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益來(lái)增進(jìn)公共利益的方式并不是萬(wàn)能的,正如奧爾森所認(rèn)為,社會(huì)科學(xué)中有兩條定律,第一條就是通過(guò)個(gè)人的理性可以達(dá)成集體理性,也即通過(guò)追逐個(gè)人利益可以實(shí)現(xiàn)公共利益。第二條就是在某些情況下個(gè)人理性是有局限性的,不能自然達(dá)到集體理性,需要“引導(dǎo)之手”。因此政府的作用不可以因?yàn)楣怖鎸?shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換而消失,至少應(yīng)該在這些方面發(fā)揮其積極作用:制定本國(guó)法律法規(guī);保持穩(wěn)定的政策環(huán)境;投資于社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)建設(shè);保護(hù)“弱勢(shì)群體”;保護(hù)環(huán)境;為私營(yíng)部門提供服務(wù)。[14]所以公共管理回到亞當(dāng)•斯密的公共利益實(shí)現(xiàn)方式,并不是回到原點(diǎn),而在一定程度的保留國(guó)家或政府的職責(zé)。最實(shí)質(zhì)上的意義是讓兩個(gè)公共利益的實(shí)現(xiàn)方式在新的環(huán)境下維持著合理的張力。因此,我們可以說(shuō),公共管理仍然應(yīng)當(dāng)以政府為核心主體的,承擔(dān)起“掌舵者”的角色,但是在政府方面更應(yīng)該鼓勵(lì)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng),重視官員的個(gè)人利益,還應(yīng)該積極退出直接提供所有公共物品和公共服務(wù)的領(lǐng)域,發(fā)揮其他非政府主體的作用。