公共管理政府科技管理界定
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(一)政府管理的內(nèi)涵
公共管理(PublicManagement)是公共事務(wù)的管理①。公共事務(wù)是指一定時(shí)期與一定共同體成員共同利益相關(guān)的社會(huì)事務(wù),體現(xiàn)為一定共同體成員普遍需求的公共物品和公共服務(wù)。公共事務(wù)有五個(gè)特性:具有社會(huì)性,即某一公共事務(wù)對(duì)一定的社會(huì)共同體成員而言,具有成本的社會(huì)分擔(dān)性與效用的社會(huì)共享性;是公共利益的外在體現(xiàn),公共事務(wù)事關(guān)一定共同體公眾的共同利益,是共同體公共需求的產(chǎn)物,而公共事務(wù)的治理則是為了解決社會(huì)公共問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)和滿足一定共同體成員的公共需求和共同利益;其物化表現(xiàn)形式為公共產(chǎn)品和公共服務(wù);具有層次性,根據(jù)公共事務(wù)與不同共同體的利益相關(guān)性,在縱向上可以進(jìn)行社區(qū)性公共事務(wù)、地方性公共事務(wù)、區(qū)域性公共事務(wù)、全國(guó)性公共事務(wù)、全球性公共事務(wù)的區(qū)分;具有動(dòng)態(tài)性,不同時(shí)期內(nèi)不同國(guó)家或地區(qū)公共事務(wù)的范圍存在著差異,同一公共事務(wù)在不同時(shí)空范圍內(nèi)也有不同的表現(xiàn)形式。
政府管理“是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展,采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程?！雹佼?dāng)把公共事務(wù)作為公共管理的對(duì)象時(shí),具有不同于傳統(tǒng)公共行政的意義:一是實(shí)現(xiàn)公共管理功能的合理定位。凡屬于私人領(lǐng)域自主的事務(wù),就不應(yīng)納入公共管理的職能范圍,而政府更不能以強(qiáng)制的方式介入不具有消極外部性的私人自主領(lǐng)域。二是公共事務(wù)治理的集體行動(dòng)并不等同于政府行動(dòng)。傳統(tǒng)公共行政只關(guān)注政府職能,卻忽視了非政府公共事務(wù)治理主體的公共職能。三是公共管理的成效以公共事務(wù)的有效治理為評(píng)價(jià)尺度。這種以外部導(dǎo)向和以結(jié)果為中心的追求,與傳統(tǒng)公共行政對(duì)內(nèi)部管理和機(jī)械效率的追求存在差異,它強(qiáng)調(diào)最大限度地利用各方面的社會(huì)資源不斷以及私人部門的有效管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)不斷增進(jìn)社會(huì)公共福利。四是強(qiáng)調(diào)根據(jù)公共事務(wù)的屬性差異進(jìn)行多元化的治理,而不是傳統(tǒng)公共行政模式下的千篇一律或一成不變的標(biāo)準(zhǔn)化管理和整齊劃一的公共服務(wù)。建立服務(wù)型政府,要求政府的治理從官本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變,以“管理就是服務(wù)”為根本理念,有效率地提供優(yōu)質(zhì)足量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。服務(wù)型政府具有以下幾個(gè)特點(diǎn):
———由掌舵代替劃槳。將服務(wù)的提供和執(zhí)行職能從掌管它們的集中決策部門中分離出去,給與服務(wù)提供和執(zhí)行機(jī)構(gòu)更大的靈活性和自主性,并通過(guò)控制這些機(jī)構(gòu)的績(jī)效水平來(lái)對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。決策部門也得以從日常繁瑣的事務(wù)性工作中解脫出來(lái),將工作重心放在決策的制定上,從而提高政府的管理效率。
———政府公共管理的目的在于實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)社會(huì)的公共利益。“公務(wù)員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實(shí)現(xiàn)他們的公共利益,而不是試圖去控制或駕馭社會(huì)。”②服務(wù)型政府不能是凌駕于社會(huì)之上的封閉官僚機(jī)構(gòu),而必須以公民的需求為中心,為其提供有效的服務(wù)。要求以公共需求作為判定政府服務(wù)有效性的衡量指標(biāo),通過(guò)轉(zhuǎn)變政府和社會(huì)之間的關(guān)系,政府從管制者向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)化,突出對(duì)公共需求的回應(yīng)性。
———政府職能有限。政府的職能應(yīng)該嚴(yán)格限定在匡正市場(chǎng)失靈上,凡是市場(chǎng)或社會(huì)能夠自我調(diào)節(jié)的內(nèi)容,政府應(yīng)該退出③。除了必要的社會(huì)管制和經(jīng)濟(jì)管制之外,政府不直接干預(yù)企業(yè)活動(dòng),不采用行政手段干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。政府負(fù)責(zé)執(zhí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律,對(duì)市場(chǎng)秩序與市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行平等的監(jiān)管與公正執(zhí)法,運(yùn)用宏觀調(diào)控手段實(shí)現(xiàn)公共政策,進(jìn)行社會(huì)必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對(duì)企業(yè)和其它市場(chǎng)主體提供信息引導(dǎo)和服務(wù)。
———跨部門的協(xié)調(diào)管理。組織機(jī)構(gòu)應(yīng)該服務(wù)于兩個(gè)基本目標(biāo):決定組織如何界定和分配工作(分工),為分散的組織單元提供協(xié)調(diào)和整合機(jī)制。④影響組織結(jié)構(gòu)的因素包括目標(biāo)與目的、內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)以及外部社會(huì)結(jié)構(gòu)。⑤三個(gè)因素中任何一個(gè)或多個(gè)發(fā)生變化時(shí),都應(yīng)該適時(shí)地調(diào)整組織的結(jié)構(gòu)以適應(yīng)變化。外部社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性和廣泛性需要多個(gè)不同部門和機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)、協(xié)同完成時(shí),就需要在針對(duì)不同領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)行分工的基礎(chǔ)上,建立一個(gè)協(xié)調(diào)和整合的機(jī)制,以便各個(gè)分權(quán)機(jī)構(gòu)在完成同一政府目標(biāo)時(shí)能夠進(jìn)行統(tǒng)一管理。
———依法進(jìn)行公共事務(wù)管理。根據(jù)相關(guān)法則的規(guī)定確定各級(jí)政府行為方式的適用條件、適用范圍、適用程序等,對(duì)尚未規(guī)范化的各級(jí)政府行為方式納入法律調(diào)整的范圍,以避免其任意性,排除政府在決策過(guò)程和政策制定行為上的不確定性,確保市場(chǎng)微觀經(jīng)濟(jì)主體和公民個(gè)人對(duì)自身行為收益的可預(yù)期。同時(shí)以法律至上的原則為指導(dǎo),防止出現(xiàn)權(quán)力至上引發(fā)的權(quán)力尋租等腐敗行為。
(二)科學(xué)技術(shù)管理成為政府公共管理的重要內(nèi)容
隨著科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展,其社會(huì)影響不斷擴(kuò)大。它不僅能改善政府的管理手段和方式,還能促進(jìn)生產(chǎn)力的解放與發(fā)展,提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值,鞏固和發(fā)展社會(huì)政治制度;它不僅可以提高教育水平、提升勞動(dòng)者和全民族的素質(zhì),還可以推動(dòng)現(xiàn)代國(guó)防發(fā)展,增強(qiáng)國(guó)防力量。國(guó)家的物質(zhì)文明建設(shè)如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和國(guó)防事業(yè)等,均依賴于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,國(guó)家的精神文明建設(shè)同樣也依賴于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。同時(shí),由于科學(xué)技術(shù)本身無(wú)法控制其影響方向,它既可以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步,也可能危害社會(huì),政府作為提供社會(huì)公共服務(wù)的主體,必須對(duì)之進(jìn)行管理,促使其向促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的方向發(fā)展。因此,科學(xué)技術(shù)不僅影響了政府的運(yùn)行職能的效率,還逐漸融入國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)當(dāng)中,從而滲入政府的基本職能范圍,成為政府管理的一個(gè)重要對(duì)象,科學(xué)技術(shù)管理也成為政府管理的重要內(nèi)容。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看,首先,科技活動(dòng)很大程度上是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一部分,市場(chǎng)本身存在一些缺陷,例如,市場(chǎng)無(wú)法提供科學(xué)技術(shù)運(yùn)行的基本框架,市場(chǎng)無(wú)法界定并保護(hù)知識(shí)和技術(shù)的產(chǎn)權(quán),無(wú)法制定并執(zhí)行技術(shù)市場(chǎng)交易規(guī)則。其次,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中還存在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)失效的領(lǐng)域,如市場(chǎng)并不能解決科學(xué)技術(shù)的外部性問(wèn)題等。另外,某些科技活動(dòng)準(zhǔn)入門檻高、風(fēng)險(xiǎn)大,企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)無(wú)法獨(dú)自承擔(dān),只有依賴政府的力量確保此類科技活動(dòng)的順利進(jìn)行。
因此,政府科技管理存在的客觀機(jī)理是為了彌補(bǔ)科技活動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。從資源配置角度看,科技發(fā)展的大部分資源都掌握在政府手中,即便是私營(yíng)企業(yè)的科技投資也受到政府決策的影響?！罢魏驼渭覍?duì)于科學(xué)和科學(xué)家來(lái)說(shuō)有很重要的意義,因?yàn)殛P(guān)于研究資金和研究重點(diǎn)的決策要受到政治因素的影響?！雹咭虼?不管是企業(yè)還是科研機(jī)構(gòu)都與政府保持著不同程度的聯(lián)系,其研究與開(kāi)發(fā)活動(dòng)等都無(wú)法脫離政府科學(xué)技術(shù)管理而獨(dú)立進(jìn)行。政府的科學(xué)技術(shù)管理是指政府或政府職能部門,對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)以及與科技活動(dòng)相關(guān)的其他因素進(jìn)行的宏觀管理。從管理的范圍來(lái)看,政府科技管理主要包括兩個(gè)方面:一是處理好科學(xué)技術(shù)系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系。如面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展,保證科學(xué)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào),使科技體制與經(jīng)濟(jì)體制以及其他體制相適應(yīng)等。二是處理好科學(xué)技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各方面的關(guān)系。包括處理基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開(kāi)發(fā)研究以及科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系,處理不同的科學(xué)部門之間的關(guān)系,處理一般性技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和高技術(shù)研究開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系,處理經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同部門、不同行業(yè)科技發(fā)展的關(guān)系,處理不同地區(qū)間科技發(fā)展的關(guān)系等。
二、合理定位政府科學(xué)技術(shù)管理
政府科技管理的定位,可以從政府與市場(chǎng)的關(guān)系、科技管理在整個(gè)政府管理中的位置、科技管理部門整合資源的職責(zé)等三個(gè)方面來(lái)考慮。
(一)在政府與市場(chǎng)之間尋求平衡政府和企業(yè)是科技活動(dòng)的主要投入主體。有必要分清政府與企業(yè)在科技管理過(guò)程中介入的范圍?？梢詮目萍籍a(chǎn)品的屬性區(qū)分二者的范圍?？萍籍a(chǎn)品可劃分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品及具有公共產(chǎn)品性質(zhì)和私人產(chǎn)品性質(zhì)的混合產(chǎn)品。公共產(chǎn)品包括基礎(chǔ)性強(qiáng)、共性強(qiáng)的科學(xué)知識(shí)及技術(shù)成果,其供給具有成本高、規(guī)模大、周期長(zhǎng)和收益低等特點(diǎn)。因此,公共產(chǎn)品主要是公共投資生產(chǎn)的,在管理上要求公共決策和公共監(jiān)督,政府在管理過(guò)程中要表現(xiàn)出高度的公平公正性和信息透明度。私人產(chǎn)品在科技管理領(lǐng)域更多的表現(xiàn)為企業(yè)為獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)所需的技術(shù),包括專利、專有技術(shù)等?；旌袭a(chǎn)品是介于應(yīng)用研究與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)之間的技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)開(kāi)發(fā)等,處在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間。政府是公共科技產(chǎn)品(如基礎(chǔ)研究、一部分公益技術(shù)和科技基礎(chǔ)設(shè)施建等)的投入主體;企業(yè)則多介入風(fēng)險(xiǎn)低、競(jìng)爭(zhēng)性高的私人產(chǎn)品領(lǐng)域(如專有技術(shù)的研發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)性技術(shù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化等)。而混合科技產(chǎn)品,如應(yīng)用研究、競(jìng)爭(zhēng)前技術(shù)、戰(zhàn)略技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)主要是為了地區(qū)利益和社會(huì)公眾利益,一般由政府投資,但由于個(gè)人或企業(yè)也可以受益,在政府投資分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),并給予其相應(yīng)的權(quán)益情況下,一些有實(shí)力的企業(yè)為某種競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略,有可能與政府共同投資。
示意了政府與企業(yè)參與科技管理的分工模型。政府和企業(yè)從事科技管理的分工圖示因此,首先,區(qū)分并充分發(fā)揮好兩種力量:市場(chǎng)力量和政府力量。凡是政府不應(yīng)該管、可管可不管的事情,都應(yīng)交給市場(chǎng)去做?！肮卜?wù)型政府”是政府為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),但并不意味著所有的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都必須由政府提供。而是在民間不能有效提供,而且又特別需要的公共產(chǎn)品才由政府提供。管理不是目的,管理既不是政府存在的理由,也不是政府發(fā)揮有效作用的前提。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下,政府的職能主要是通過(guò)創(chuàng)建一系列制度和法規(guī)安排來(lái)規(guī)范市場(chǎng)、穩(wěn)定市場(chǎng)和引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展,并通過(guò)提供必要公共產(chǎn)品的形式來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)供應(yīng)的不足。其次,要處理好“計(jì)劃過(guò)度”與“市場(chǎng)化過(guò)度”問(wèn)題?？茖W(xué)發(fā)展和技術(shù)突破的取得都具有很大的不確定和不可預(yù)見(jiàn)性,因此,一些重大科技項(xiàng)目的提煉不是閉門造車,而應(yīng)該發(fā)動(dòng)社會(huì)廣泛參與;應(yīng)該由科技管理部門完成的工作不應(yīng)該被推向社會(huì),例如有關(guān)科技興衰或者國(guó)家信息安全的項(xiàng)目、企業(yè)不愿意承擔(dān)或者無(wú)力承擔(dān)的社會(huì)公益性研發(fā)與應(yīng)用的科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的核心技術(shù)突破問(wèn)題,政府應(yīng)該負(fù)起主導(dǎo)責(zé)任,優(yōu)選承擔(dān)單位,并加強(qiáng)控制力。第三,處理好職能(權(quán)力)的“讓渡”問(wèn)題。要求政府從管理微觀事務(wù)中解脫出來(lái),政府的部分職能和事務(wù)性工作要向直屬事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、社會(huì)和企業(yè)轉(zhuǎn)移。這是一種職能讓渡行為,是一種“分權(quán)”行為。
但是,并不是所有的政府職能都是可以讓渡的。從政治學(xué)角度看,政府職能具有兩重性———政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。顯然政府可以進(jìn)行職能讓渡的部分只能是社會(huì)管理職能部分,而這部分的職能讓渡也有度的問(wèn)題?？萍脊芾砺毮苤畜w現(xiàn)公共性、權(quán)威性及整體性的部分是不能讓渡的,例如科技發(fā)展戰(zhàn)略和科技政策的制定;法律法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)由政府承擔(dān)的職能是不能讓渡的,例如行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰等職能。另外,職能的讓渡還要考慮受讓主體能否承擔(dān)這部分職能,如果受讓主體無(wú)法承擔(dān)讓渡的職能,則也不能進(jìn)行職能讓渡。不能讓渡的職能是堅(jiān)決不可讓渡的,否則可能會(huì)產(chǎn)生政府把應(yīng)該自己履行的職能轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)、企業(yè)或中介組織,造成職責(zé)不明;同時(shí),也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)中介組織越權(quán)行使本該政府行使的職能,造成政企不分,使社會(huì)中介組織成為“二政府”。公共服務(wù)型政府不能是凌駕于社會(huì)之上的封閉官僚機(jī)構(gòu),而必須以公民的需求為中心,為其提供有效服務(wù)的機(jī)構(gòu)。要求以公共需求作為判定政府服務(wù)有效性的衡量指標(biāo),通過(guò)轉(zhuǎn)變政府和社會(huì)之間的關(guān)系,政府從管制者向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)化,突出對(duì)公共需求的回應(yīng)性。科技管理的定位,應(yīng)當(dāng)從單純的“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變,面向需求,積極主動(dòng)地為研究與開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)、院校、企業(yè)、民眾等科學(xué)技術(shù)活動(dòng)的各種利益相關(guān)者提供服務(wù)。
(二)明確科技管理在政府公共管理體系中的地位以往科學(xué)技術(shù)被認(rèn)為是與醫(yī)療衛(wèi)生、文化、教育等相類似的一項(xiàng)“事業(yè)”,科技管理被列為社會(huì)事業(yè)管理。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化周期越來(lái)越短,科技活動(dòng)的利益相關(guān)者越來(lái)越廣泛,科技與其它領(lǐng)域的融合互動(dòng)越來(lái)越強(qiáng)烈?？茖W(xué)技術(shù)已經(jīng)滲入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、國(guó)防等各個(gè)領(lǐng)域中,與各行業(yè)融合發(fā)展,不僅為社會(huì)各領(lǐng)域提供發(fā)展的智力支持,改善了經(jīng)營(yíng)和管理手段,也增進(jìn)了社會(huì)財(cái)富積累,提高了人們的生活水平,同時(shí)成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的核心標(biāo)志。科學(xué)技術(shù)越來(lái)越多地滲入到政治的公共管理領(lǐng)域中,對(duì)于保障國(guó)家安全等政治領(lǐng)域已經(jīng)產(chǎn)生了顯著的影響?？茖W(xué)技術(shù)已經(jīng)不同于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、文化、衛(wèi)生等相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域,而是跨領(lǐng)域、兼具社會(huì)性和政治性的復(fù)雜系統(tǒng),具有相對(duì)的復(fù)雜性和綜合性。科技管理已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的社會(huì)性公共事務(wù)范疇。因此,需要明確科學(xué)技術(shù)管理在政府公共管理體系中的位置。第一,在政府公共管理活動(dòng)中,科學(xué)技術(shù)管理是最重要的內(nèi)容之一;在政府公共管理體系中,科學(xué)技術(shù)管理應(yīng)看做同宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政等一樣的綜合管理,而不應(yīng)視同衛(wèi)生、交通等一樣的行業(yè)或領(lǐng)域管理。第二,政府的各個(gè)管理部門,如經(jīng)濟(jì)、市政、交通、衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)將科學(xué)技術(shù)管理作為本部門的重要內(nèi)容,從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)推動(dòng)行業(yè)或領(lǐng)域的科學(xué)與技術(shù)發(fā)展。第三,政府的科技管理部門應(yīng)當(dāng)與各個(gè)部門的科技管理機(jī)構(gòu)、下級(jí)政府的科技管理部門一起,形成全國(guó)或全區(qū)域的科技管理體系和網(wǎng)絡(luò)。
(三)科技管理部門整合資源的責(zé)任在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,科技管理部門與其它單位分工明確,主要是以科技項(xiàng)目來(lái)支持科學(xué)技術(shù)研究,主要工作對(duì)象是大學(xué)和研究機(jī)構(gòu),衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)就是支持的項(xiàng)目出了多少科研成果,出了多少論文。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,科技管理部門的工作要按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的要求,在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時(shí),加強(qiáng)政府的引導(dǎo)作用。因此,科技管理部門應(yīng)該調(diào)動(dòng)各方積極性,充分發(fā)揮科技智力資源優(yōu)勢(shì),把它們引導(dǎo)到推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)上來(lái),科技管理部門要擔(dān)負(fù)起集聚、調(diào)動(dòng)資源服務(wù)于全面發(fā)展的重任。為此,要明確目標(biāo)并探索實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和措施。在手段上,推動(dòng)科技工作的基礎(chǔ)之一是項(xiàng)目。但項(xiàng)目不是目的,科技管理要從具體的項(xiàng)目中跳出來(lái),把握和遵循科技發(fā)展規(guī)律與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,善于綜合運(yùn)用政策、項(xiàng)目、資金等多種手段,充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的先導(dǎo)、基礎(chǔ)和戰(zhàn)略性作用,整合科技資源、吸納和集聚廣泛的社會(huì)資源并引導(dǎo)其服務(wù)于現(xiàn)代化建設(shè)?？萍脊ぷ鞯膶?duì)象也要發(fā)生變化,要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求,努力促進(jìn)企業(yè)成為創(chuàng)新的主體,促進(jìn)科技應(yīng)用部門更好地利用科技資源,依靠科技促進(jìn)各方面工作;檢驗(yàn)科技工作的標(biāo)準(zhǔn)也要改變,要檢驗(yàn)全社會(huì)依靠科技促進(jìn)發(fā)展的意識(shí)、能力和順暢程度是否有了大的提高,檢驗(yàn)科技資源優(yōu)勢(shì)是否變成了發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
三、確定政府科技管理的內(nèi)容
(一)狹隘的管理內(nèi)容和單一的管理模式
當(dāng)前政府科技管理中的一個(gè)突出問(wèn)題是管理內(nèi)容的偏狹,即把多數(shù)的人力、大部分資金用在了科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理,特別是產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的管理上。將管理資源的絕大部分集中在這樣一個(gè)點(diǎn)上,無(wú)疑有失偏頗。這表現(xiàn)出政府科技管理的急功近利傾向,以及滿足“政治需求”勝過(guò)滿足“顧客需求”的價(jià)值取向。管理模式的單一主要表現(xiàn)在,項(xiàng)目成為全部管理的核心。達(dá)成科技發(fā)展的目標(biāo)、完成科技管理的任務(wù),似乎只有設(shè)立、推進(jìn)、完成科技項(xiàng)目一途,舍此無(wú)它。離開(kāi)了項(xiàng)目,管理人員就沒(méi)有了“抓手”,就像有的地方發(fā)展,離開(kāi)了土地開(kāi)發(fā),就玩不轉(zhuǎn)了。同時(shí),很少注意將科技項(xiàng)目管理同科技政策法規(guī)的應(yīng)用、科技交流與合作渠道的拓展、科技人才的培養(yǎng)、科學(xué)技術(shù)普及等資源、手段和活動(dòng)相結(jié)合。如此,科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策法規(guī)實(shí)施效果的評(píng)價(jià)等宏觀和綜觀層面的管理任務(wù),既沒(méi)有得到應(yīng)有的重視,又缺乏必要的方法論支撐。另外一些很重要的內(nèi)容也被輕視了。例如:缺乏對(duì)科研環(huán)境的管理。政府部門作為科技系統(tǒng)本身的一個(gè)利益相關(guān)者,應(yīng)該建設(shè)良好的法制環(huán)境,防范相關(guān)問(wèn)題。但是,當(dāng)前政府科技管理部門在實(shí)際工作中很少涉足這方面,從而導(dǎo)致了學(xué)術(shù)行政化、科學(xué)研究馬太效應(yīng)等傾向。評(píng)估機(jī)制不健全?？萍及l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,加強(qiáng)對(duì)科技項(xiàng)目和目標(biāo)的獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估,是提高科技資源的使用效率的重要手段。目前在我國(guó)政府科技管理系統(tǒng)外部,有審計(jì)機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門的監(jiān)督?？萍脊芾硐到y(tǒng)內(nèi)部專業(yè)的科技評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制還不健全?？萍脊芾聿块T很少設(shè)置專門的科技評(píng)估機(jī)構(gòu),在實(shí)施監(jiān)督中缺少專門的負(fù)責(zé)部門,加之相關(guān)處室分別對(duì)不同的科技評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督,相關(guān)的評(píng)估信息系統(tǒng)又不夠完善,互通信息的情況也不充分,各監(jiān)督部門分工不夠合理,相互配合差,不少部門往往從各自利益出發(fā),在協(xié)調(diào)和完善各序列、各層面的監(jiān)督方面困難重重,使得科技管理部門對(duì)科技評(píng)估過(guò)程管理不夠及時(shí)充分,監(jiān)督主體無(wú)法顯示出應(yīng)有的權(quán)威性和相對(duì)的獨(dú)立性。同時(shí),第三方評(píng)估缺失,許多重大科技計(jì)劃從策劃出臺(tái)到預(yù)算、實(shí)施、完成,都是各部門自己確立、驗(yàn)收,缺少獨(dú)立評(píng)估體系,致使許多科技經(jīng)費(fèi)得不到應(yīng)有的監(jiān)督,造成重復(fù)、浪費(fèi)。
(二)政府科學(xué)技術(shù)管理的內(nèi)容
有研究者提出,根據(jù)在科技管理全過(guò)程中的不同表現(xiàn)形式,政府科技管理的主要內(nèi)容可分為點(diǎn)、線、面三個(gè)層次①,如圖2所示。其中,科技預(yù)測(cè)、科技規(guī)劃與科技政策、科技體制、科技項(xiàng)目管理、科技資源配置、科技評(píng)估屬于政府科技管理的核心內(nèi)容,它們之間存在密切的聯(lián)系,如圖3所示。將政府科技管理工作的內(nèi)容分出層次非常重要,但不同層次的內(nèi)容需要準(zhǔn)確地劃定。層級(jí)之間,不是點(diǎn)、線和面的關(guān)系,而是由高到低或由宏觀到微觀的關(guān)系。同時(shí),上圖所示科技預(yù)測(cè)、科技規(guī)劃與科技政策、科技體制、科技項(xiàng)目管理、科技資源配置、科技評(píng)估等內(nèi)容之間的聯(lián)系中,把“項(xiàng)目管理”作為一個(gè)核心,不利于政府全面履行科技管理職責(zé)。筆者認(rèn)為,政府科技管理的主要內(nèi)容可分為宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面。宏觀層面的科學(xué)技術(shù)管理關(guān)注科學(xué)技術(shù)活動(dòng)、管理與服務(wù)的總體設(shè)計(jì),主要包括:科技體制的設(shè)計(jì)和建設(shè)、科技發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃的制訂、科技法規(guī)與政策的創(chuàng)制和實(shí)施與監(jiān)督?？萍俭w制是指科學(xué)技術(shù)研究與管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、權(quán)屬關(guān)系和管理方式的結(jié)構(gòu)體系。
科技體制與運(yùn)行機(jī)制是落實(shí)科技規(guī)劃和政策、實(shí)施科技項(xiàng)目的制度環(huán)境?？萍及l(fā)展戰(zhàn)略,是一國(guó)或一個(gè)地區(qū)未來(lái)科技發(fā)展方向、模式、路徑以及引導(dǎo)科技資源與要素合理培植和安排的構(gòu)想。科技規(guī)劃是謀求科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)施科技發(fā)展戰(zhàn)略的總體方案?？萍挤ㄒ?guī)是為貫徹科技發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃而制定實(shí)施的、處理科技發(fā)展中科學(xué)技術(shù)體系內(nèi)部和外部關(guān)系的規(guī)范?？萍颊呤钦疄閷?shí)現(xiàn)一定時(shí)期的科技路線和任務(wù)而制定的科技行動(dòng)準(zhǔn)則,代表了政府發(fā)展科技事業(yè)的意志,同時(shí)體現(xiàn)了對(duì)各種科技資源、力量和行為的引導(dǎo)與規(guī)范。中觀層面的科學(xué)技術(shù)管理主要包括:制定和實(shí)施年度科技計(jì)劃,組織和協(xié)調(diào)科技發(fā)展主題(專項(xiàng))工作,扶持、引導(dǎo)和評(píng)價(jià)科技服務(wù)機(jī)構(gòu),開(kāi)發(fā)和利用科技人力資源,管理和服務(wù)科技研發(fā)機(jī)構(gòu),組織科學(xué)精神和科技知識(shí)與方法的傳播?？萍加?jì)劃是體現(xiàn)科技發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,謀求科技與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施方案。年度科技計(jì)劃規(guī)定一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)全年科學(xué)技術(shù)發(fā)展的主要任務(wù)和目標(biāo)、各個(gè)不同管理主體的具體任務(wù)、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)總額、財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)投入的具體安排等;根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的科技需求,確定科技發(fā)展主題(專項(xiàng)),明確各個(gè)主題(專項(xiàng))的責(zé)任主體并給予相應(yīng)的協(xié)調(diào)支持;科技服務(wù)機(jī)構(gòu)既包括直接為科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)的條件平臺(tái)類機(jī)構(gòu),還包括技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技咨詢、科技成果評(píng)價(jià)等中介和服務(wù)機(jī)構(gòu),也包括科技園、科技企業(yè)孵化器等科技型創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu);在科技人力資源方面,需要把握供給和需求的狀況、制訂實(shí)施人力資源開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略;科技研發(fā)機(jī)構(gòu),既包括大學(xué)、國(guó)有院所的機(jī)構(gòu),也包括企業(yè)和私人的機(jī)構(gòu),既包括內(nèi)資機(jī)構(gòu),也包括外資機(jī)構(gòu)。
對(duì)它們的管理和服務(wù),重在合理布局、整合資源、形成合力;科學(xué)普及是政府的重要職責(zé)。微觀層面的政府科技管理主要包括:科技需求調(diào)研、需求分析與技術(shù)選擇,實(shí)施科技發(fā)展主題(專項(xiàng)),制定和實(shí)施科技項(xiàng)目,促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果的應(yīng)用和推廣。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、人民生活中的科學(xué)技術(shù)需求進(jìn)行調(diào)研,是全部科學(xué)技術(shù)工作的重要基礎(chǔ)。在需求調(diào)研之后,需要對(duì)各種各樣的需求進(jìn)行分析,在歸納梳理的基礎(chǔ)上,提出滿足特定需求的技術(shù)路線、獲取相關(guān)技術(shù)和設(shè)施的策略與措施;為解決某一方面的問(wèn)題,需要設(shè)立和實(shí)施科技發(fā)展主題(專項(xiàng));一個(gè)主題(專項(xiàng))中,往往設(shè)立和實(shí)施若干個(gè)科學(xué)技術(shù)研究與試驗(yàn)發(fā)展的項(xiàng)目,每個(gè)項(xiàng)目之中,往往包含若干個(gè)課題;課題、項(xiàng)目、主題(專項(xiàng))所取得的科學(xué)技術(shù)成果,需要通過(guò)進(jìn)一步的組織協(xié)調(diào),廣泛地得到應(yīng)用。同時(shí),獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)取得的科學(xué)與技術(shù)創(chuàng)新的知識(shí)、方法和手段,需要政府部門運(yùn)用多種手段促進(jìn)其應(yīng)用和推廣。
四、突出政府科技管理的地方特色
我國(guó)地域遼闊,資源稟賦程度差異很大,經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展不平衡,各地方科技管理的機(jī)制和模式也不應(yīng)當(dāng)相同。但是在實(shí)際上,地方與中央的職能并沒(méi)有形成合理的分工,職能同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重,難以突出地方特點(diǎn)。省一級(jí)地方科技主管部門的管理職能在很大程度上是國(guó)家科技部職能的翻版,既沒(méi)有與中央政府職能有一定的區(qū)分,也沒(méi)有很好地體現(xiàn)地方的特點(diǎn)。國(guó)家科技部的宏觀職能幾乎在各地方都有體現(xiàn):從科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技規(guī)劃、科技體制與機(jī)制、科技經(jīng)費(fèi)管理、支持基礎(chǔ)研究與高技術(shù)、支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、科技基礎(chǔ)條件、科技人才、科技合作與交流、科技政策與科技體系建設(shè)、科技基礎(chǔ)性工作等方面規(guī)定了國(guó)家科技部的職責(zé);而從一些省份科技管理部門的“三定”來(lái)看,地方的職能也基本體現(xiàn)了這些方面。地方政府科技管理過(guò)多考慮國(guó)家科技管理體系,這導(dǎo)致兩個(gè)層面的問(wèn)題:一方面,隨著地區(qū)的差異性不斷增強(qiáng),國(guó)家對(duì)地方的需求往往了解不夠,國(guó)家層面的科技管理措施無(wú)法滿足地方發(fā)展的需要;另一方面,地方科技管理職能過(guò)多參考國(guó)家科技管理職能,致使地方特點(diǎn)無(wú)法突出,地方有限的科技資源無(wú)法充分配置到地方重大需求層面,造成科技資源的浪費(fèi)。因此,當(dāng)前有必要強(qiáng)調(diào)各地政府科技管理要突出特色。
(一)地方政府科技管理的影響因素
區(qū)域內(nèi)的傳統(tǒng)文化會(huì)在一定程度上對(duì)人們思想中的創(chuàng)新意識(shí)產(chǎn)生潛移默化的影響;自然資源具有很強(qiáng)的地域性,不同的地區(qū)擁有不同的自然資源稟賦。在特定的區(qū)劃內(nèi),其區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)的自然資源稟賦是特定的;由于地域文化的差異和自然資源稟賦的影響,某一特定地域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也就具有一定的特性,農(nóng)業(yè)資源、礦產(chǎn)資源、人力資源都會(huì)對(duì)地域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。具有不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的行業(yè),對(duì)創(chuàng)新的需求也不相同;自然資源稟賦和社會(huì)資源稟賦對(duì)區(qū)劃內(nèi)的產(chǎn)業(yè)形成具有巨大的推動(dòng)作用。通過(guò)偶然性自發(fā)形成、對(duì)已有傳統(tǒng)工藝不斷改進(jìn)、對(duì)原有生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)外溢等方式,區(qū)劃內(nèi)將形成與其他區(qū)劃內(nèi)不同的產(chǎn)業(yè),并在此基礎(chǔ)上形成特色產(chǎn)業(yè)的集聚和集群。不同特色產(chǎn)業(yè)需求有所不同,對(duì)原材料的種類和數(shù)量、人員的技術(shù)水平以及技術(shù)要求也有差異。這些差異對(duì)區(qū)劃內(nèi)科技需求也會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響;地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略影響著本地區(qū)科技管理的目標(biāo)及方向。此外,經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略也影響著地方科技發(fā)展;地方創(chuàng)新環(huán)境包括文化環(huán)境、制度環(huán)境、組織環(huán)境和信息環(huán)境等,是地方創(chuàng)新行為主體之間在長(zhǎng)期正式或非正式的合作與交流關(guān)系基礎(chǔ)上形成的。地方創(chuàng)新環(huán)境影響地方科技人才的培養(yǎng)與成長(zhǎng)、地方科技成果轉(zhuǎn)化能力及吸引外部科技資源的能力;國(guó)家與地方是整體和局部的關(guān)系,國(guó)家科技人員、機(jī)構(gòu)、研究開(kāi)發(fā)活動(dòng)總要落在空間上,形成國(guó)家科技的空間布局,即區(qū)域布局,所以國(guó)家科技發(fā)展對(duì)地方科技也產(chǎn)生重要的影響;地方科技管理是技術(shù)和科技人才的區(qū)域流動(dòng)市場(chǎng)在配置科技資源上的體現(xiàn)和結(jié)果,其重要特征是開(kāi)放性。因此,發(fā)展地方科技必須與地區(qū)外甚至是國(guó)外進(jìn)行科技交流與合作。在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,區(qū)外科技資源日益成為地方科技發(fā)展所考慮的要素。
(二)我國(guó)地方科技發(fā)展的類型
參考地方科技發(fā)展與科技管理體系的影響因素,根據(jù)科技活動(dòng)與自然資源結(jié)合情況、基礎(chǔ)研究比重、政府科技投入比例、政府科技經(jīng)費(fèi)的投向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技能力等六個(gè)維度,把我國(guó)大陸31個(gè)省(區(qū)、市)分成六種區(qū)域科技類型①,如圖4。第一類區(qū)域:先導(dǎo)型或龍頭型。其特征是:科技與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)處于發(fā)達(dá)水平,科技投入的強(qiáng)度在全國(guó)處于領(lǐng)先水平;科技投入的領(lǐng)域分布于科技研究和應(yīng)用的各個(gè)領(lǐng)域。第二類區(qū)域:產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。其特征是:地區(qū)的科技與經(jīng)濟(jì)在全國(guó)均處于較發(fā)達(dá)水平,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平略高于科技能力;科技投入的強(qiáng)度略遜于先導(dǎo)型區(qū)域,科技投入領(lǐng)域分布于科技研究和應(yīng)用的各個(gè)領(lǐng)域,但主要集中在應(yīng)用基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化四個(gè)階段。這類區(qū)域在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),應(yīng)重視基礎(chǔ)研究,逐步向先導(dǎo)型區(qū)域轉(zhuǎn)移。第三類區(qū)域:中游發(fā)展型。其特征是:科技能力中等,經(jīng)濟(jì)水平中等,對(duì)自然資源依賴不大,政府R&D經(jīng)費(fèi)投入比重不突出,科技投入的強(qiáng)度處于全國(guó)中等水平,科技投入領(lǐng)域主要集中于應(yīng)用研究、開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化三個(gè)階段。這類區(qū)域要加強(qiáng)科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的銜接力度和結(jié)合程度。第四類區(qū)域:科技成果轉(zhuǎn)化結(jié)合型。其特征是:科技能力強(qiáng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,國(guó)家在這類區(qū)域的科技布局比重也較大,科技投入的領(lǐng)域分布于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和開(kāi)發(fā)三個(gè)階段,其中基礎(chǔ)研究在很多領(lǐng)域在全國(guó)處于領(lǐng)先水平。這類區(qū)域要注重科技成果轉(zhuǎn)化,促進(jìn)科技對(duì)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)力度,科技要加大對(duì)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的投入力度。第五類區(qū)域:科技經(jīng)濟(jì)雙落后型。其特征是:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技能力均落后,基礎(chǔ)研究薄弱,政府R&D經(jīng)費(fèi)比重較大,在科技研發(fā)中起著重要的作用,科技投入的強(qiáng)度處于全國(guó)落后水平,科技投入領(lǐng)域無(wú)特色且投入強(qiáng)度不足。這類區(qū)域要注重科技的傾斜,政府的作用仍很大。第六類區(qū)域:自然資源導(dǎo)向型。其特征是:具有較強(qiáng)的自然資源優(yōu)勢(shì),經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科技能力均落后,個(gè)別省區(qū)屬于全國(guó)最落后的區(qū)域。這類區(qū)域要依托本地特色的自然資源優(yōu)勢(shì),促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
(三)地方特色的體現(xiàn)
在戰(zhàn)略層面上,主要體現(xiàn)在有地方特色的科技發(fā)展戰(zhàn)略、法規(guī)政策等?？萍及l(fā)展戰(zhàn)略,包括戰(zhàn)略布局、目標(biāo)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重點(diǎn)方向、資源的配置等,要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。制訂科技發(fā)展規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)?shù)乜傮w發(fā)展規(guī)劃,瞄準(zhǔn)當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo),依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)科學(xué)技術(shù)資源,設(shè)計(jì)有針對(duì)性的法規(guī)政策和措施,打破制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。這樣的戰(zhàn)略和規(guī)劃,不應(yīng)當(dāng)是國(guó)家戰(zhàn)略和規(guī)劃的縮小版,而是建立在地方基礎(chǔ)之上的滿足地方需求的戰(zhàn)略和規(guī)劃。這樣的法規(guī)和政策,不應(yīng)當(dāng)僅僅是國(guó)家層面法規(guī)和政策的本地化,而是有利于當(dāng)?shù)乜萍紕?chuàng)新主體的創(chuàng)新活動(dòng)、全面發(fā)揮科學(xué)技術(shù)效能的法規(guī)和政策。在組織層面上,主要體現(xiàn)在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和組織模式,要服從、服務(wù)于有特色的當(dāng)?shù)乜萍及l(fā)展戰(zhàn)略。科技管理部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)(處室)的設(shè)置,應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)?、?dāng)前的重點(diǎn)工作內(nèi)容相適應(yīng),而不必與國(guó)家科技主管機(jī)構(gòu)一一對(duì)應(yīng),也不必與其他省(區(qū)、市)完全相同?？萍脊芾聿块T領(lǐng)導(dǎo)班子的配置,應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)乜茖W(xué)技術(shù)管理的要求。其主要負(fù)責(zé)人,不應(yīng)當(dāng)是某個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)專家或科學(xué)家或?qū)W者,而是熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的政治家、科技發(fā)展戰(zhàn)略家。
