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一、新公共管理局限性的實(shí)踐表征

1.倫理上的道德約束問(wèn)題

傳統(tǒng)行政模式的一個(gè)突出特點(diǎn)就是建立了一套倫理制度和行為準(zhǔn)則對(duì)公職人員進(jìn)行道德約束,使他們按照政治中立的原則履行公職,做到誠(chéng)實(shí)正直,防止貪污腐敗行為的發(fā)生。新公共管理通過(guò)引入立約承包、簽約合同、投標(biāo)招標(biāo)等私營(yíng)部門的管理方法與技術(shù),減弱了傳統(tǒng)行政模式的道德約束力,產(chǎn)生了倫理與責(zé)任甚至貪污腐敗等問(wèn)題。例如,一些具體的倫理問(wèn)題與簽約轉(zhuǎn)包密切相關(guān)。在選擇承包商時(shí)進(jìn)行政治干預(yù),投票者相互串通,使公共服務(wù)項(xiàng)目高于成本價(jià),政府采購(gòu)中收取巨額回扣在各國(guó)的政府改革中都屢見(jiàn)不鮮。在新公共管理模式下,“維持倫理準(zhǔn)則是一個(gè)潛在的問(wèn)題。私營(yíng)部門也有一個(gè)在不計(jì)成本追求結(jié)果和保持倫理行為標(biāo)準(zhǔn)之間進(jìn)行選擇的問(wèn)題。欺詐、腐敗、內(nèi)線交易等似乎成為地方性流行病”[1]295-296。新公共管理把傳統(tǒng)行政模式向管理者灌輸倫理標(biāo)準(zhǔn)的做法束之高閣,大量采用私營(yíng)部門管理的原則與方法,這雖然強(qiáng)化了外在的行為要求,提高了管理與服務(wù)中的透明度,但是也弱化了管理者及一線公務(wù)員內(nèi)在倫理準(zhǔn)則的作用,從而產(chǎn)生道德約束問(wèn)題。

2.制度上的市場(chǎng)限度問(wèn)題

新公共管理通過(guò)政府流程再造,從傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則轉(zhuǎn)向個(gè)體理性的市場(chǎng)規(guī)則,在公共服務(wù)中廣泛地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,形成了公共服務(wù)的市場(chǎng)化模式。該模式在“放松規(guī)制”(deregulation)的改革之后,將注意力從程序規(guī)則轉(zhuǎn)向結(jié)果和市場(chǎng)化操作手段,重視對(duì)結(jié)果的控制而放松和簡(jiǎn)化對(duì)政府行為的程序規(guī)制,注意采用一些彈性的、弱程序化的行政手段,如對(duì)行政合同、行政指導(dǎo)、行政協(xié)商程序、簽約外包、民營(yíng)化等廣泛地運(yùn)用[2]。這種市場(chǎng)化模式在實(shí)踐中存在兩個(gè)突出的限度問(wèn)題。①弱程序化行政手段的問(wèn)題。這表現(xiàn)為行政合同的行政優(yōu)益權(quán)對(duì)作為行政合同一方當(dāng)事人的行政相對(duì)人造成侵害,行政指導(dǎo)的不透明性、事實(shí)的強(qiáng)制性,以及由于對(duì)特定人進(jìn)行指導(dǎo)而可能帶來(lái)的對(duì)其他人的不公正,等等[3]。②單一化市場(chǎng)規(guī)則的局限。新公共管理單一化市場(chǎng)規(guī)則使競(jìng)爭(zhēng)和調(diào)控之間存在矛盾,難以適應(yīng)跨組織的網(wǎng)絡(luò)?？傊?新公共管理市場(chǎng)化模式的弱程序化行政手段和單一化市場(chǎng)規(guī)制導(dǎo)致制度供給不足,從而引發(fā)實(shí)踐中的限度問(wèn)題。

3.結(jié)構(gòu)上的機(jī)構(gòu)裂化問(wèn)題

新公共管理形成了一種不同于傳統(tǒng)官僚制等級(jí)式的組織結(jié)構(gòu)形式,即扁平化與分散化的組織結(jié)構(gòu)形式。這種組織結(jié)構(gòu)形式在各國(guó)的政府改革實(shí)踐中不同程度地存在著機(jī)構(gòu)裂化(fragmentation)或碎片化的困境。馬丁•米諾格等人通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),不僅在英國(guó)和新西蘭等走在新公共管理改革前列的發(fā)達(dá)國(guó)家存在機(jī)構(gòu)裂化問(wèn)題,而且在諸多發(fā)展中國(guó)家也存在管理分權(quán)、“機(jī)構(gòu)化”和“公司化”的問(wèn)題[4]。他們指出,英國(guó)與新西蘭的政府改革導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)的增加和機(jī)構(gòu)的裂化。如英國(guó)的《改變政府管理:下一步行動(dòng)方案》中產(chǎn)生的“下一步機(jī)構(gòu)”(nextstepsagencies)就承擔(dān)著從大的政府部門內(nèi)分離出去的行政職能。新西蘭的國(guó)有企業(yè)也不再被認(rèn)為是政府部門的一部分,除了創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)單位(SOEs)之外,新西蘭將它剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)化的機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)裂化的一個(gè)直接產(chǎn)物就是“政府空心化”(或“職能懸浮”與“權(quán)力碎片化”),即由于新公共管理的過(guò)度分權(quán)和市場(chǎng)化改革導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)和橫向部門的大量涌現(xiàn)而產(chǎn)生溝通不暢、協(xié)調(diào)不力的狀況。正如羅賓•巴特勒(RobinButler)所言:“在整個(gè)公共部門,各部和它們的執(zhí)行局之間變得互不相干,根本沒(méi)有真正意義上的合作決策機(jī)制。”[5]

4.領(lǐng)導(dǎo)上的政治控制問(wèn)題

新公共管理改革通過(guò)結(jié)構(gòu)分解(structuraldevolution)、權(quán)力分化等組織創(chuàng)新與流程再造的改革提高了政府組織的運(yùn)作效率,但也使傳統(tǒng)的政治—行政系統(tǒng)發(fā)生了極大的變化。由于結(jié)構(gòu)分解改變了傳統(tǒng)的控制工具,拉大了政治領(lǐng)導(dǎo)層與下層機(jī)構(gòu)及較低管理層之間的距離,從而減弱了政治對(duì)行政的控制力,最終弱化了中央的控制能力?？死锼闺热藢?duì)挪威公務(wù)員的多次調(diào)查后發(fā)現(xiàn),中央機(jī)關(guān)各個(gè)部處之外的公務(wù)人員覺(jué)得在決策上各個(gè)部的官僚們的影響力比政治信號(hào)和種種政治上的考慮重要得多。結(jié)構(gòu)分解后,公務(wù)人員與政治層關(guān)系越疏遠(yuǎn),其他決策信號(hào)(如成本、效率、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、使用者和顧客的利益)的作用越大。因此,結(jié)構(gòu)分解潛在地意味著中央控制能力的下降、權(quán)威性降低,下屬單位特別是面向市場(chǎng)的單位不太在乎政治上的考慮[6]101-102。

此外,新公共管理改革已經(jīng)完全偏離了傳統(tǒng)的責(zé)任框架,注重功能而忽視結(jié)果,注重直接的管理責(zé)任而忽視間接的政治責(zé)任(弱化了對(duì)議會(huì)、政治領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任)[7]。這都弱化了領(lǐng)導(dǎo)上的政治控制。5.文化上的模式轉(zhuǎn)移問(wèn)題流行于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的新公共管理模式能否向廣大發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移,并成為一種普適性的行政改革模式呢?學(xué)者們大都認(rèn)為新公共管理在模式轉(zhuǎn)移中是具有局限性的,這主要是基于行政文化上的思考。首先,政策轉(zhuǎn)移是一個(gè)既微妙又復(fù)雜的過(guò)程。每個(gè)國(guó)家都具有獨(dú)特的、與眾不同的行政文化,它在諸多方面會(huì)起到抵制應(yīng)用“最佳模式”或方案的作用[8]。新公共管理的私有化、民營(yíng)化、績(jī)效管理等措施與不少發(fā)展中國(guó)家的文化傳統(tǒng)存在沖突與矛盾。其次,新公共管理改革注重效能、效益、效率等私營(yíng)部門的管理理念。一個(gè)國(guó)家的公職人員對(duì)私營(yíng)部門的理念具有一致性的認(rèn)同時(shí),就會(huì)支持新公共管理改革。反之,一個(gè)國(guó)家的公職人員對(duì)私營(yíng)部門的理念不太認(rèn)同時(shí),特別是其傳統(tǒng)文化與私營(yíng)部門的理念相悖時(shí),就會(huì)反對(duì)這種改革[9]。總之,行政文化及其內(nèi)容對(duì)新公共管理改革具有重大的影響,文化差異可能成為新公共管理模式轉(zhuǎn)移中的一個(gè)巨大阻力。

二、新公共管理局限性的理論根源

新公共管理上述局限性的實(shí)踐表征具有深刻的理論根源,這主要包括理論基礎(chǔ)、功能性組織模式和研究途徑及它們衍生的相關(guān)做法與問(wèn)題。

1.經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)及單維價(jià)值取向

新公共管理以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為自己的理論基礎(chǔ),主要包括公共選擇理論、產(chǎn)權(quán)理論、委托—理論、交易成本理論、博弈論、政治企業(yè)家理論,以及新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中相關(guān)的理論。這些理論對(duì)新公共管理的核心內(nèi)容和價(jià)值選擇都產(chǎn)生了直接的影響。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論運(yùn)用于公共行政與公共管理中是具有內(nèi)在性缺陷的。休斯認(rèn)為學(xué)者們對(duì)新公共管理經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)的批評(píng)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:“第一種批評(píng)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)是一種有缺陷的社會(huì)科學(xué),而它在政府中的運(yùn)用也是有缺陷的。第二種批評(píng)認(rèn)為,作為經(jīng)濟(jì)體系和私營(yíng)部門的基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)學(xué)是具有一些效用的,但是它在政府中的運(yùn)用則完全是一種拙劣的構(gòu)想。”[1]85

新公共管理把經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為自己的理論基礎(chǔ),忽視了公共部門與私營(yíng)部門的本質(zhì)區(qū)別。例如在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的視閾中,新公共管理把公共服務(wù)的對(duì)象看成是消費(fèi)者或顧客,但是公共服務(wù)的對(duì)象“決不僅僅是‘消費(fèi)者’,他們還是公民,而這對(duì)交易而言具有特殊的意義”[10]126。把公民隱喻為消費(fèi)者,把復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化,必然引發(fā)諸多的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)也使得新公共管理的價(jià)值取向具有單維性,即把“3E”(經(jīng)濟(jì)、效率、效能)等經(jīng)濟(jì)價(jià)值置于首位。這使得無(wú)論是新公共管理的概念,還是與之相關(guān)的改革浪潮及方案都具有一維性。在這種思維的支配下,公共部門中許多傳統(tǒng)上認(rèn)為合理的準(zhǔn)則與價(jià)值都用經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,從而造成不同準(zhǔn)則與價(jià)值之間的張力與沖突。新公共管理思維方式的簡(jiǎn)單化,貶低了公共部門倫理及制度文化的重要性[6]18-19。因此,從根本上說(shuō),新公共管理經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)及單維價(jià)值取向使得它與民主行政的基本理念相悖,從而成為新公共管理局限性的根源之一。

2.功能性組織模式及碎片化治理

功能性組織首先起源于生物學(xué)范疇,后來(lái)被廣泛地引入企業(yè)管理中來(lái),一般指按照企業(yè)的生產(chǎn)、銷售、人事、財(cái)務(wù)等產(chǎn)業(yè)功能建立部門,進(jìn)行營(yíng)業(yè)與服務(wù)活動(dòng)的組織形式。目前,功能性組織由于業(yè)務(wù)范圍單一、不適應(yīng)多元化經(jīng)營(yíng)和無(wú)法靈敏地回應(yīng)市場(chǎng)或顧客的需求而被利潤(rùn)中心制度的組織模式逐漸取代。公共行政學(xué)由于早期對(duì)企業(yè)管理理論的借鑒與移植,其組織架構(gòu)也具有功能性組織的特點(diǎn),如韋伯的官僚制就是一種典型的功能性組織形式。新公共管理雖然在實(shí)踐中提出多項(xiàng)擯棄官僚制的戰(zhàn)略與具體措施,但它在組織形式上仍然是一種功能性模式(functionalmodel),即圍繞特定的功能(特殊的目的與活動(dòng))進(jìn)行組織設(shè)計(jì)與管理活動(dòng)。

?？怂沟葘W(xué)者指出:“在公共行政發(fā)展史的各個(gè)節(jié)點(diǎn)上,其戰(zhàn)略決策歷來(lái)是基于組織功能來(lái)組織行政機(jī)構(gòu)與地方政府的。這些戰(zhàn)略決定的作出包括多種原因,如更好的績(jī)效管理,更多的政治控制等,結(jié)果卻產(chǎn)生了碎片化治理?！盵11]41新公共管理改變了官僚制基于制度、規(guī)則及等級(jí)權(quán)威等組織設(shè)計(jì)原則,但并沒(méi)有改變其功能性組織的本質(zhì),在某種程度上還強(qiáng)化了功能性組織模式的內(nèi)涵。新公共管理功能性組織模式產(chǎn)生的直接后果就是“碎片化治理”(fragmentationofgovernance)。?？死锟偨Y(jié)了“碎片化治理”的諸多問(wèn)題:讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)的轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題,沖突性項(xiàng)目,重復(fù),沖突性目標(biāo),因溝通缺乏導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想,需求反應(yīng)中的各自為戰(zhàn),民眾服務(wù)的不可獲取性或?qū)Ψ?wù)內(nèi)容的困惑,服務(wù)供給或干預(yù)中的遺漏或裂口[11]39-40?？梢?jiàn),新公共管理功能的組織模式及碎片化治理成為它在實(shí)踐中產(chǎn)生局限性的又一理論根源。

3.管理學(xué)途徑及企業(yè)化方法

從公共行政學(xué)的發(fā)展歷程看,存在憲政主義(Constitutionalism,強(qiáng)調(diào)公平、平等、正義等民主價(jià)值)與管理主義(Managerialism,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等經(jīng)濟(jì)價(jià)值)兩種傳統(tǒng)。在這兩種傳統(tǒng)下又發(fā)展出管理、政治和法律等多種研究途徑,新公共管理便是傳統(tǒng)管理途徑的新發(fā)展[12]10。作為一種管理研究途徑,新公共管理秉承現(xiàn)代企業(yè)管理的核心思想與理念。波立特指出,新公共管理主要是由20世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成,它強(qiáng)調(diào)工商業(yè)管理的理論、原則、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用。在波立特看來(lái),新公共管理是一種新保守主義(或新自由主義)的公共管理哲學(xué)[10]121-126。

管理研究途徑與新公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)并行不悖,它遵循“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)和方法論上的個(gè)人主義,以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為首要標(biāo)準(zhǔn)和以顧客為中心進(jìn)行組織管理。與管理研究途徑相適應(yīng),新公共管理大量地借鑒和采用企業(yè)化方法(如私有化、分權(quán)化、市場(chǎng)檢驗(yàn)、強(qiáng)制性競(jìng)爭(zhēng)等)及市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行政府流程再造,分解傳統(tǒng)官僚制以回應(yīng)顧客需求,提高行政效率。由于公私部門具有本質(zhì)的區(qū)別,管理研究途徑及企業(yè)化方法有效地解決了傳統(tǒng)官僚制行政效率低下的問(wèn)題,但卻低估了公共行政及公民需求的復(fù)雜性,走向了民主行政的反面,產(chǎn)生了公共行政的合法性危機(jī)問(wèn)題,正如貝爾昂和葛爾力所言,以市場(chǎng)為導(dǎo)向的公共行政或管理主義與民主價(jià)值之間存在著沖突,即自主性與民主責(zé)任、個(gè)人遠(yuǎn)見(jiàn)與公民參與、秘密性與公開(kāi)性、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與公共產(chǎn)品的監(jiān)護(hù)之間存在沖突[13]。

三、新公共管理局限性的改進(jìn)路徑

針對(duì)上述新公共管理局限性的實(shí)踐表征與理論根源,學(xué)術(shù)界提出了多種改進(jìn)新公共管理的替代性理論觀點(diǎn)或方案,歸納起來(lái)主要有如下三種視點(diǎn)獨(dú)特與內(nèi)涵互補(bǔ)的改進(jìn)路徑。

1.從經(jīng)濟(jì)性價(jià)值到公共性價(jià)值,推行民主行政及公民參與

學(xué)者們對(duì)新公共管理過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行了廣泛地質(zhì)疑與批評(píng),主張從“3E”等經(jīng)濟(jì)性價(jià)值轉(zhuǎn)向公平、平等、公正、正義等公共性價(jià)值,推行民主行政及公民參與,進(jìn)行價(jià)值重構(gòu)以改進(jìn)新公共管理的內(nèi)在局限性。在倡導(dǎo)民主行政的理論中,登哈特等學(xué)者提出的新公共服務(wù)理論最為突出。對(duì)新公共服務(wù)產(chǎn)生直接影響的是民主社會(huì)的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會(huì)理論、組織人本主義、后現(xiàn)代主義和話語(yǔ)理論等。登哈特認(rèn)為,新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一套理念,其主要內(nèi)容包括七個(gè)方面:服務(wù)于公民,而不是服務(wù)于顧客;追求公共利益;重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神;思考要具有戰(zhàn)略性,行動(dòng)要具有民主性;承認(rèn)責(zé)任并不簡(jiǎn)單;服務(wù),而不是掌舵;重視人,而不只是重視生產(chǎn)率[14]23-40。作為一種充分重視民主、公民權(quán)和公共利益的理論框架,新公共服務(wù)從本質(zhì)上對(duì)新公共管理以經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)和以自我利益為中心等方面進(jìn)行了深刻地反思與批判:新公共管理“把商業(yè)的價(jià)值迅速轉(zhuǎn)移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來(lái)了一些棘手的問(wèn)題”[15]?！芭c新公共管理(建立在諸如個(gè)人利益最大化的經(jīng)濟(jì)觀念之上)不同,新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實(shí)全心全意為他們服務(wù)之上的?！盵16]因此,“在一個(gè)民主社會(huì)里,對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)方面應(yīng)該居于首要位置。盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄,但是它們卻應(yīng)該被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”[14]168。

新公共服務(wù)代表了行政理論發(fā)展的民主價(jià)值取向,從價(jià)值重構(gòu)與民主行政的視角對(duì)新公共管理提出了革新進(jìn)路。與民主行政進(jìn)路相適應(yīng),歐洲大陸興起的公民參與理論也從公民參與的視角提出了改進(jìn)新公共管理局限性的設(shè)想。格利夫和杰普森在對(duì)丹麥公共服務(wù)改革實(shí)證分析的基礎(chǔ)上總結(jié)出行政過(guò)程中公民參與的三種具體形式:一是使用者委員會(huì),它們主要對(duì)決策性事務(wù)產(chǎn)生影響;二是公民在當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)下通過(guò)自己組建的組織來(lái)提供相關(guān)的公共服務(wù);三是自愿性的社會(huì)組織,它們主要是和政府一起合作來(lái)提供公共服務(wù)[16]。公民參與理論把公民參與作為核心要素,使公民得以廣泛地參與到行政過(guò)程中來(lái),并監(jiān)督政府過(guò)程和對(duì)公共政策施加影響,變新公共管理下的政府與公民的委托—關(guān)系為新型的合作關(guān)系,使民主行政的基本理念在行政過(guò)程中得到了充分地體現(xiàn),從而改進(jìn)了新公共管理過(guò)分倚重經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的弊端。

2.從功能性導(dǎo)向到問(wèn)題性導(dǎo)向,引入整體政府及整體治理

功能性導(dǎo)向是功能性組織模型及碎片化治理的邏輯起點(diǎn),提供一種不同于功能性導(dǎo)向的組織設(shè)計(jì)思路成為改進(jìn)新公共管理局限的關(guān)鍵。培里•?？怂?Perri6)等學(xué)者提出了一種從功能性導(dǎo)向轉(zhuǎn)向問(wèn)題性導(dǎo)向的“整體政府”(wholeofgovernment)改革思路,即不再圍繞特定功能建立組織,而是把解決人民的生活問(wèn)題作為核心關(guān)懷來(lái)進(jìn)行組織設(shè)計(jì)與創(chuàng)新[17]。整體政府理論形成于20世紀(jì)90年代中后期,目前“西方各國(guó)政府改革的重點(diǎn)已從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向‘整體政府’”[18]。從結(jié)構(gòu)或工具的角度看,整體政府通常被看成是一種有意識(shí)的組織設(shè)計(jì)或機(jī)構(gòu)重組[19]。整體政府改革形成了一種不同于新公共管理分散化和獨(dú)立化的新型組織結(jié)構(gòu)形式,即跨越組織功能與邊界設(shè)計(jì)的“聯(lián)合岬”(joined-up-ness)。“聯(lián)合”是它的一個(gè)基本特征。克里斯滕森和斯格萊德在對(duì)西方各國(guó)整體政府實(shí)踐具體“聯(lián)合”活動(dòng)調(diào)查的基礎(chǔ)上,以政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成性質(zhì)為變量,歸納出等級(jí)式和協(xié)商式兩種整體政府組織結(jié)構(gòu)形式[20]。①等級(jí)式組織結(jié)構(gòu)形式是基于政治與行政領(lǐng)導(dǎo)的同質(zhì)性,注重權(quán)力的集中和組織各要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與有機(jī)配合。建立這種組織結(jié)構(gòu)的通常做法是總理(首相)辦公室在政治和行政方面取得強(qiáng)勢(shì)地位,并統(tǒng)一財(cái)政管理,加強(qiáng)政府治理與責(zé)任機(jī)制。②

協(xié)商式組織結(jié)構(gòu)形式則是基于政治和行政領(lǐng)導(dǎo)的異質(zhì)性,注重組織各要素通過(guò)協(xié)商與合作實(shí)現(xiàn)功能整合,這不僅包括內(nèi)閣內(nèi)部的協(xié)商,參與跨部門的特殊任務(wù)、計(jì)劃或項(xiàng)目各部之間的協(xié)商,還包括聯(lián)合提供服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。這兩種結(jié)構(gòu)形式鑄就了一種實(shí)現(xiàn)各種組織機(jī)構(gòu)跨界合作的功能整合型網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)模式。在整體政府理論的基礎(chǔ)上,不少學(xué)者進(jìn)一步提出“整體治理”以克服新公共管理碎片化治理的弊端。登力維指出,整體治理通過(guò)重新整合對(duì)新公共管理的碎片化治理進(jìn)行了直接回應(yīng)。在登力維看來(lái),重新整合涉及組織功能整合的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面[21]。①逆部門化。如英國(guó)通過(guò)合并把一些功能相近的機(jī)構(gòu)重新組合成部門化的組織。②大部制治理。這通常是重新整合的一個(gè)中心要素。如美國(guó)為應(yīng)對(duì)“9•11”恐怖襲擊時(shí)期部門的極度分散化產(chǎn)生的無(wú)效和低效而組建的國(guó)土安全部。③重新政府化。這主要包括把以前改革過(guò)程中將一些外包給私人部門的公共部門的活動(dòng)重新交由公共部門進(jìn)行。④恢復(fù)或重新加強(qiáng)中央控制過(guò)程。由于新公共管理導(dǎo)致分散化競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)政府主義,一些提議開(kāi)始重新強(qiáng)調(diào)秩序,特別是在信息技術(shù)領(lǐng)域。如英國(guó)的一些集中電子變革項(xiàng)目就得到了大量的資助。⑤重塑具有公務(wù)支撐功能的服務(wù)提供鏈,以實(shí)現(xiàn)基于較新信息技術(shù)提供的生產(chǎn)力的提高。這涉及重新設(shè)計(jì)公務(wù)支撐功能,事務(wù)處理系統(tǒng),或者事務(wù)由政府機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)或外包?？梢?jiàn),整體治理通過(guò)各種重新整合的措施有效地克服了新公共管理碎片化治理的弊端,重塑了一種功能整合的組織結(jié)構(gòu)形式。

3.從管理途徑到多元化途徑,尋求學(xué)科整合及知識(shí)增長(zhǎng)

研究途徑及方法對(duì)一門學(xué)科的發(fā)展及其知識(shí)的增長(zhǎng)起著基礎(chǔ)性的作用。公共行政歷來(lái)就不是一個(gè)同質(zhì)的研究領(lǐng)域,它有賴于吸納與融合多種學(xué)科知識(shí)才能獲得創(chuàng)新與發(fā)展。新公共管理是公共行政學(xué)管理途徑的新發(fā)展,無(wú)疑對(duì)公共行政的學(xué)科發(fā)展及其知識(shí)增長(zhǎng)起到了重要的作用,但單一化的管理途徑也存在局限性,它不能反映公共行政復(fù)雜性與公共性的本質(zhì),也是當(dāng)代公共行政產(chǎn)生合法性危機(jī)的一個(gè)重要原因。因此,從研究途徑上尋求學(xué)科綜合及知識(shí)增長(zhǎng)成為學(xué)者們改進(jìn)新公共管理局限性的更深層次的思考。英國(guó)行政學(xué)者簡(jiǎn)•萊恩認(rèn)為,新公共管理只是20世紀(jì)以來(lái)公共部門尋求適當(dāng)治理機(jī)制的幾次革命之一,它并沒(méi)有取代傳統(tǒng)的分析框架,只是增加了一種新的公共部門研究途徑。在新公共管理之前以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公共行政和以政策周期(policycycle)為基礎(chǔ)的公共政策途徑也是公共部門尋求適當(dāng)治理機(jī)制的革命性途徑,它們共同構(gòu)成了公共行政學(xué)的分析框架?！靶鹿补芾硎紫仁瞧跫s主義。但是它既沒(méi)有取代研究公共部門治理的其他主要途徑,也不能涵蓋公共部門的治理理論,例如契約主義這一概念,就無(wú)法概括政策科學(xué)和公共行政的其他內(nèi)容?！盵22]因此,必須把新公共管理與傳統(tǒng)公共行政途徑及政策科學(xué)途徑有機(jī)地結(jié)合起來(lái),尋求公共行政的學(xué)科綜合,構(gòu)建公共部門治理的一般性理論。

當(dāng)代美國(guó)著名行政學(xué)家羅森布魯姆也認(rèn)為,公共行政是一個(gè)極為復(fù)雜的學(xué)科領(lǐng)域,它的研究至少有管理、政治和法律等三種不同的研究途徑,且每一種研究途徑在價(jià)值觀、組織結(jié)構(gòu)、對(duì)個(gè)人的觀點(diǎn)、認(rèn)識(shí)途徑、預(yù)算、決策、管制行政以及行政責(zé)任與行政倫理等方面都具有自身的獨(dú)特性,且這些研究途徑之間時(shí)而相互沖突,時(shí)而彼此互補(bǔ)。然而在公共行政學(xué)一百多年的發(fā)展歷程中,人們往往只是傾向于從單一的研究途徑認(rèn)識(shí)公共行政,他們要么因過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率而忽略政治代表性和憲政性正當(dāng)法律程序的價(jià)值,進(jìn)而忽視公共行政研究的政治途徑和法律途徑,要么因只是關(guān)注公正性而過(guò)于追求政治代表性和憲政性正當(dāng)法律程序等價(jià)值,進(jìn)而忽視公共行政的效率價(jià)值和公共行政研究的管理途徑。

由于未來(lái)的公共行政將更加復(fù)雜,更受政治觀點(diǎn)的影響和主導(dǎo),更加強(qiáng)調(diào)法律的重要性,更加強(qiáng)調(diào)績(jī)效并且更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任以及新的行政文化的發(fā)展,這使得任何單一向度的研究途徑都不可能對(duì)公共行政進(jìn)行系統(tǒng)而全面的認(rèn)識(shí),公共行政既是管理問(wèn)題,又是政治問(wèn)題,也是憲政問(wèn)題,只有把三種研究途徑整合起來(lái),才能正確地理解公共行政問(wèn)題和有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,進(jìn)而促進(jìn)公共行政的學(xué)科整合及知識(shí)增長(zhǎng)[12]601-625?？傊?新公共管理局限性具有多維性,其改進(jìn)的路徑也應(yīng)具有多維性。我們不能奢望從單一的路徑獲取改進(jìn)新公共管理局限性的藥方,只有在公共行政學(xué)的發(fā)展脈絡(luò)與內(nèi)在邏輯中正確認(rèn)識(shí)和全面評(píng)價(jià)新公共管理局限性及批判與替代的理論,并把上述三種路徑有機(jī)地結(jié)合起來(lái),才能發(fā)展一種與其他學(xué)科兼收并蓄并體現(xiàn)自身發(fā)展優(yōu)勢(shì)的公共行政理論。