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2020年4月15日，最高人民檢察院通報第一季度公益訴訟主要辦案數(shù)據(jù)。據(jù)通報，2020年1月至3月，全國檢察機關(guān)行政公益訴前程序10310件，行政公益訴訟21件?？梢灶A(yù)期，基于行政公益訴訟制度已經(jīng)通過立法得以確立，行政公益訴訟案件會愈來愈多。

一、行政公益訴訟包括衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域

公益訴訟發(fā)端于上世紀六七十年代的美國并逐步擴展到全世界，其邊界逐步從環(huán)境保護領(lǐng)域向更大范圍擴展。有學(xué)者結(jié)合中國實際做了如下定義：公益訴訟是任何組織和個人根據(jù)法律的授權(quán)，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動。涉及公共利益的訴訟根據(jù)被訴主體不同分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟三大類，民事公益訴訟主要針對污染環(huán)境和侵犯消費者利益的行為，刑事附帶民事公益訴訟除當(dāng)事人已構(gòu)成刑事犯罪外與民事公益訴訟的案件范圍一致。我國學(xué)術(shù)界通說認為，行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度。從立法的角度來說，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規(guī)定，可以將行政公益訴訟定義為人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，向行政機關(guān)提出檢察建議不依法履行職責(zé)后向人民法院提起的訴訟。需要說明的是，雖然在我國《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋中，僅列舉了生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓4種情形，但在條文中使用了“等領(lǐng)域”來說明“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害時，人民檢察院都可以提起行政公益訴訟”。因此，從文義上來理解，行政公益訴訟包括了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域。另外，在實踐中，人民檢察院已經(jīng)向不少衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)發(fā)出檢察建議書或已經(jīng)提起行政公益訴訟，督促其履行法定職責(zé)，也說明行政公益訴訟的確涵蓋了衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域。

二、衛(wèi)生行政部門作為被告應(yīng)訴

行政公益訴訟的原告是人民檢察院。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法監(jiān)督一切違反法律的行為，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。因此，檢察機關(guān)享有我國行政公益訴訟程序的啟動權(quán)利。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條明確規(guī)定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。行政公益訴訟案件的被告是違法行使職權(quán)或者不作為的行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。在衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法領(lǐng)域，由于衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)是當(dāng)?shù)匦l(wèi)生健康委員會（或衛(wèi)生健康局，以下簡稱衛(wèi)生行政部門）所屬的行政執(zhí)法機構(gòu)，因此，由衛(wèi)生行政部門作為被告應(yīng)訴。行政公益訴訟程序中的被訴對象，針對的是國家行政主體的違法行政行為，主要包括作為和不作為。行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟法來辦理案件。

三、檢察建議書是行政公益訴訟的前哨

為了提高檢察監(jiān)督的效力，發(fā)揮行政機關(guān)履行職責(zé)的能動性，有效節(jié)約司法資源，特別設(shè)置了訴前程序。提起行政公益訴訟之前，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機關(guān)拒不糾正違法或不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。因此，在衛(wèi)生行政部門接到人民檢察院的檢察建議書后，應(yīng)當(dāng)予以重視，不僅要在法定期限內(nèi)依法履行職責(zé)，還要書面回復(fù)人民檢察院。人民法院可能對行政公益訴訟作出如下判決：判決確認被訴行政行為違法或者無效，并可以同時判決責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施；判決撤銷或者部分撤銷被訴行政行為，并可以判決被訴行政機關(guān)重新作出行政行為；被訴行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行；被訴行政機關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，判決予以變更；被訴行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，未超越職權(quán)，未濫用職權(quán)，無明顯不當(dāng)，或者人民檢察院訴請被訴行政機關(guān)履行法定職責(zé)理由不成立的，判決駁回訴訟請求。

四、衛(wèi)生監(jiān)督行政公益訴訟實例

在目前檢索到的行政公益訴訟司法案例中，有不少涉及到衛(wèi)生行政部門的案例，如吉林省延吉市衛(wèi)生和計劃生育局不履行法定職責(zé)案。延吉市檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)延吉市北大醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水的行為后，向延吉市衛(wèi)生計生局印發(fā)檢察建議書，后因延吉市衛(wèi)生計生局不進行“責(zé)令停止違法行為”和“責(zé)令限期改正”等行政行為訴至法院。法院審理認為，延吉市衛(wèi)生計生局在檢察建議前對案涉違法行為未能依法履行法定監(jiān)管職責(zé)，在檢察建議后主觀上雖對案涉違法行為給予重視，并在檢察建議后對北大醫(yī)院采取了作出行政處罰的監(jiān)督管理措施，但延吉市衛(wèi)生計生局未提供證據(jù)證明北大醫(yī)院排入城市市政排水系統(tǒng)的醫(yī)療污水已經(jīng)符合國家規(guī)定的污水排放標準。因此，認定延吉市衛(wèi)生計生局客觀上未能采取有效措施依照法定程序在合理期限內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)，并致國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。最終責(zé)令延吉市衛(wèi)生計生局繼續(xù)依法履行對延吉市北大醫(yī)院排放醫(yī)療污水予以監(jiān)管的法定職責(zé)。據(jù)筆者了解，針對近年來公眾頗為關(guān)注的醫(yī)療美容監(jiān)管問題，各級人民檢察院也予以高度關(guān)注。這類案件雖然受害人是求美者個體，似乎與國家利益、社會公共利益不同，但如果對醫(yī)療美容行業(yè)進行深究，不難發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療美容行業(yè)出現(xiàn)的很多問題其實涉及社會公共利益，涉及公序良俗。如個別醫(yī)療美容機構(gòu)與傳銷組織相結(jié)合，利用求美女性涉世不深的特點，進行詐騙，在求美者無力償還美容費用后，再發(fā)展色情服務(wù)，嚴重損害了社會公共利益。因此，建議衛(wèi)生行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)國家利益或者社會公共利益受到損害時應(yīng)及時、合理、合法的采取相關(guān)措施，如下發(fā)《責(zé)令改正通知書》、給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰等。在作出行政處罰決定后，應(yīng)對當(dāng)事人的落實情況予以監(jiān)督檢查，如健全復(fù)查程序等方法，確保國家利益或社會公共利益得到有效保護。

作者:趙丹蕾 盧意光 單位:上海市聯(lián)合律師事務(wù)所律師