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編者按：本論文主要從預(yù)算法的理念及其確立的必要性；預(yù)算法理念下我國(guó)預(yù)算法存在的問(wèn)題；預(yù)算法理念下我國(guó)預(yù)算法完善的對(duì)策建議等進(jìn)行講述和分析，包括了財(cái)政支出未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理、預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷、預(yù)算審批流于形式、預(yù)算執(zhí)行隨意性過(guò)大、預(yù)算監(jiān)督乏力、貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒(méi)有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則、建立預(yù)算編制與執(zhí)行相分離的預(yù)算管理體制等，具體資料請(qǐng)見(jiàn)：

【摘要】在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，作為財(cái)政法之重要組成部分的預(yù)算法，其對(duì)于政府財(cái)政行為的有效約束、公共財(cái)政職能的充分發(fā)揮起到了十分重要的作用。但在我國(guó)，因現(xiàn)行預(yù)算法存在不少缺陷，導(dǎo)致其作用未得到有效發(fā)揮，故預(yù)算法的修改已被納入了全國(guó)人大的立法規(guī)劃。但學(xué)術(shù)界就如何完善預(yù)算法卻看法不一。我們認(rèn)為，只有從預(yù)算法的理念出發(fā)，才能尋求到預(yù)算法修改與完善的整體思路。鑒此，本文從三個(gè)方面就預(yù)算法的理念與中國(guó)預(yù)算法的完善進(jìn)行了深入探討。

【關(guān)鍵詞】理念；預(yù)算法理念；預(yù)算法完善

1994年3月22日，全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）。這對(duì)于強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，起到了十分重要的作用。但從近年來(lái)國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告披露的情況來(lái)看，預(yù)算違紀(jì)違法現(xiàn)象屢禁不止，致使預(yù)算應(yīng)有的權(quán)威性受到了極大損害。究其原因，與現(xiàn)行預(yù)算法存在諸多缺陷不無(wú)關(guān)系。鑒此，修改預(yù)算法，以完善我國(guó)預(yù)算法律制度，就顯得迫在眉睫。針對(duì)預(yù)算法的修改，學(xué)術(shù)界意見(jiàn)不完全一致，有所謂“大改”、“中改”和“小改”之說(shuō)。我們認(rèn)為，預(yù)算法的修改雖然涉及諸多方面，但最為主要的是其修改應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的理念。因?yàn)槔砟钪苯記Q定了預(yù)算法修改的整體思路以及相關(guān)具體內(nèi)容的選擇。以下本文擬從預(yù)算法的理念出發(fā)就我國(guó)預(yù)算法的完善作些探討。

一、預(yù)算法的理念及其確立的必要性

人們的行為和實(shí)踐均受一定理念的支配，有什么樣的理念，就有什么樣的行為和實(shí)踐。因此，理念在主客觀的互動(dòng)中起著主導(dǎo)作用，它集中反映了意識(shí)、思想、理論等意識(shí)形態(tài)之于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律上層建筑的主觀能動(dòng)作用。我們認(rèn)為，理念作為一種思維活動(dòng)或者方法，是指人們基于對(duì)客觀世界或者事務(wù)的內(nèi)在本質(zhì)的理性認(rèn)知。所謂法的理念，是指對(duì)法的應(yīng)然規(guī)定性的、理性的、基本的認(rèn)識(shí)和追求：從學(xué)術(shù)角度看，它是法及其適用的最高原理；從實(shí)踐看，它是社會(huì)成員及立法、執(zhí)法或司法者對(duì)待法的基本立場(chǎng)、態(tài)度、傾向和最高行為準(zhǔn)則。依此，預(yù)算法的理念是指指導(dǎo)預(yù)算法制定及運(yùn)用的最高法理，是對(duì)預(yù)算法的本質(zhì)、原則及其發(fā)展規(guī)律的理性認(rèn)知，是認(rèn)識(shí)論和方法論的辨證統(tǒng)一。

就預(yù)算權(quán)的內(nèi)涵而言，其包括預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。雖然預(yù)算權(quán)并不等同于行政權(quán)，但鑒于政府享有編制和執(zhí)行預(yù)算等實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，故預(yù)算法的首要理念就是通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政收支權(quán)的有效控制，亦即預(yù)算控權(quán)。第一，從預(yù)算的產(chǎn)生來(lái)看，預(yù)算的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)控制政府財(cái)政收支權(quán)的過(guò)程。近現(xiàn)代政府預(yù)算制度最早產(chǎn)生于英國(guó)，英國(guó)政府預(yù)算制度的創(chuàng)建最初是始于征稅權(quán)的易手。1215年，英王約翰被迫簽署了《大憲章》。在《大憲章》中，首次以法律形式確立了“非贊同毋納稅”原則，剝奪了英王的部分稅收權(quán)。14世紀(jì)初，英國(guó)新興資產(chǎn)階級(jí)、城市市民和廣大農(nóng)民起來(lái)反對(duì)封建君主橫征暴斂，要求對(duì)國(guó)王的課稅權(quán)進(jìn)行一定限制。此后，新興資產(chǎn)階級(jí)力量進(jìn)—步壯大，他們通過(guò)議會(huì)審查國(guó)家的財(cái)政收支，要求政府各項(xiàng)收支必須事先做計(jì)劃，經(jīng)議會(huì)審查通過(guò)，才能執(zhí)行。1640年資產(chǎn)階級(jí)革命后，英國(guó)的財(cái)政權(quán)已受到議會(huì)的完全控制。到1688年，英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)還進(jìn)一步規(guī)定皇室年俸由議會(huì)決定，國(guó)王的私人支出與政府的財(cái)政支出要區(qū)別開(kāi)來(lái)，不得混淆。l689年通過(guò)的《權(quán)利法案》重申，不經(jīng)議會(huì)批推王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅或作其他繳納；還規(guī)定了征稅收入和使用預(yù)算支出都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)批難，并采用按年分配收支，在年前做出收支計(jì)劃。英國(guó)的預(yù)算制度，從公元14世紀(jì)出現(xiàn)新興資產(chǎn)階級(jí)后，經(jīng)過(guò)幾百年的時(shí)間，到18世紀(jì)，才發(fā)展成為典型的資本主義政府預(yù)算。到了現(xiàn)代，預(yù)算已經(jīng)成為社會(huì)公眾約束和監(jiān)督政府財(cái)政活動(dòng)的有效手段。第二，按照社會(huì)契約理論，國(guó)家是公民達(dá)成契約的結(jié)果。預(yù)算實(shí)際上是國(guó)民與政府之間就財(cái)政收支活動(dòng)的范圍和方向所形成的委托關(guān)系。政府本質(zhì)上就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，預(yù)算權(quán)決不是公權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力，相反卻是人民之權(quán)利。而人民為了防止公權(quán)機(jī)關(guān)濫用預(yù)算權(quán)，自然有權(quán)依法對(duì)政府財(cái)政收支行為進(jìn)行有效控制和監(jiān)督。

法治國(guó)家保障民主、防止國(guó)家權(quán)力不被濫用的首要考慮就是能夠?qū)?guó)家權(quán)力實(shí)施有效控制。在一個(gè)民主和法治的國(guó)家，只有當(dāng)以控權(quán)為本質(zhì)特征的憲法能夠被忠實(shí)遵守的時(shí)候，人民的基本權(quán)利才能夠得到有效保障，社會(huì)經(jīng)濟(jì)才能得到繁榮和發(fā)展?，F(xiàn)代民主憲政和法治國(guó)家的本質(zhì)精神和最主要的功能，就是控制公共權(quán)力，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展。這一功能首先是通過(guò)憲法確立并得到憲法保障的。但憲法作為一國(guó)根本大法，不可能對(duì)公權(quán)力的控制一一加以明確規(guī)定，相反只能通過(guò)在憲法之下的其他法律規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。而預(yù)算法則是控制政府財(cái)政權(quán)的行之有效的手段之一。古往今來(lái)，任何政權(quán)都必須掌握應(yīng)有的財(cái)力，而不管主權(quán)者是通過(guò)非經(jīng)濟(jì)手段從社會(huì)取得，還是依靠自己雄厚的私產(chǎn)收入。一旦財(cái)政陷入困境，政權(quán)也就陷入危機(jī)之中。如果不能盡快克服財(cái)政困境，那離政權(quán)的覆亡也就不遠(yuǎn)了。反之，控制了財(cái)政收入與支出，也就控制了政府的命脈，從而具有了從根本上決定和約束政府活動(dòng)的能力。西歐社會(huì)的市場(chǎng)化歷程就充分地證明了這點(diǎn)。西方社會(huì)就是通過(guò)將政府財(cái)政納入法律的有效約束之下，才確保了政府行為的法治化。

二、預(yù)算法理念下我國(guó)預(yù)算法存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政支出未完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理

為抵御世界金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的不利影響，2008年11月5日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出實(shí)行積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，出臺(tái)了十項(xiàng)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的措施。為實(shí)施上述工程建設(shè)，國(guó)務(wù)院決定到2010年底投資4萬(wàn)億元。2008年12月15日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次委員長(zhǎng)會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)關(guān)于同意財(cái)政部在預(yù)算批準(zhǔn)前預(yù)撥項(xiàng)目支出資金的匯報(bào)。委員長(zhǎng)會(huì)議同意在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金，在批準(zhǔn)之后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

上述舉措對(duì)于積極應(yīng)對(duì)金融危機(jī)不無(wú)意義，但與“先有預(yù)算后有支出，無(wú)預(yù)算不支出”之現(xiàn)代預(yù)算原則不相吻合。根據(jù)《預(yù)算法》第19條規(guī)定，4萬(wàn)億元龐大的財(cái)政投資屬于預(yù)算支出范疇，理應(yīng)先行編制預(yù)算并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審批。而“委員長(zhǎng)會(huì)議同意在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算之前，預(yù)撥一定比例的項(xiàng)目支出資金”不僅無(wú)法律依據(jù)，而且這種“一攬子”授權(quán)之做法更是將財(cái)政支出直接排斥在預(yù)算審批監(jiān)督之外。在這種情況下，何談?lì)A(yù)算法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性？預(yù)算又如何起到控制政府財(cái)政支出的作用？相反，美國(guó)政府于2008年9月提交的7000億美元救市方案卻是獲得參眾兩院通過(guò)并經(jīng)美國(guó)總統(tǒng)布什簽署《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法案》后才正式生效。

（二）預(yù)算管理權(quán)限的劃分存在缺陷

從《預(yù)算法》規(guī)定以及預(yù)算實(shí)踐來(lái)看，政府集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身。實(shí)際運(yùn)作中，則由政府財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行工作。

我們認(rèn)為，政府財(cái)政部門集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身的做法存在極大缺陷。第一，財(cái)政部門既負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，又負(fù)責(zé)預(yù)算編制的具體工作，不符合分權(quán)制衡原則，容易因權(quán)力過(guò)于集中而造成權(quán)力的濫用。第二，預(yù)算編制是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性極強(qiáng)的工作，涉及本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面，而預(yù)算由政府財(cái)政部門獨(dú)家編制，難免因考慮欠周全而使得其不具有科學(xué)性。第三，財(cái)政部門集預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一身，有可能掩飾其在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算編制疏漏甚至失誤。與此同時(shí)，基于政績(jī)等方面的考慮，政府也有可能要求財(cái)政部門在編制預(yù)算時(shí)有意“保留”，為預(yù)算執(zhí)行提供方便。

（三）預(yù)算審批流于形式

我國(guó)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)雖然依法享有預(yù)算審查批準(zhǔn)權(quán)，但從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，預(yù)算審批往往流于形式。人大代表每年開(kāi)會(huì)審批預(yù)算實(shí)際上就是“認(rèn)真走過(guò)場(chǎng)，被動(dòng)搞形式”。究其原因，主要在于：第一，預(yù)算草案過(guò)于粗略且缺乏比較詳細(xì)的說(shuō)明資料，故人大很難對(duì)其進(jìn)行深入審查；第二，預(yù)算審查的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強(qiáng)，但人大特別是地方人大缺少這方面的專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員；第三，預(yù)算審查的時(shí)間過(guò)短，如2008年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)期13天半，而預(yù)算審查的時(shí)間不到一周，要在很短時(shí)間內(nèi)完成對(duì)預(yù)算草案的實(shí)質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實(shí)；第四，由于《預(yù)算法》第54條與第53條規(guī)定不協(xié)調(diào)，使得財(cái)政超收收入往往由政府自行支配，使得預(yù)算審查、預(yù)算約束形同虛設(shè)。

（四）預(yù)算執(zhí)行隨意性過(guò)大

預(yù)算執(zhí)行隨意性過(guò)大主要表現(xiàn)為：第一，預(yù)算調(diào)整頻繁。《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，地方政府對(duì)預(yù)算的調(diào)整比較頻繁，但調(diào)整很少報(bào)人大常委會(huì)審批。第二，預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑過(guò)于隨意，擠占、挪用預(yù)算資金等問(wèn)題比較突出。第三，預(yù)算執(zhí)行率低，預(yù)算與決算往往有很大差距，破壞了人大批準(zhǔn)的預(yù)算的嚴(yán)肅性，也使得政府預(yù)算支出過(guò)于隨意且難以受到應(yīng)有控制。如自2000年以來(lái)，我國(guó)連續(xù)4年每年預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)際收入結(jié)果，均大幅度超過(guò)經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)審議批準(zhǔn)的預(yù)算法案的收入規(guī)模。從增長(zhǎng)幅度的比較來(lái)看，最少的年份也是年初預(yù)算增幅的1.75倍，最高的年份達(dá)到年初預(yù)算增幅的2.15倍。

預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，與現(xiàn)行預(yù)算法不完善不無(wú)關(guān)系。例如，我國(guó)預(yù)算年度采用的是歷年制，即從每年的1月1日至12月31日，政府新年度的財(cái)政活動(dòng)從公歷年初就已經(jīng)開(kāi)始，但我國(guó)新年度的各級(jí)政府預(yù)算草案卻要等到3月份前后召開(kāi)的各級(jí)人代會(huì)通過(guò)以后才能上升為法律性文件。這就意味著在我國(guó)每一個(gè)預(yù)算年度中，有三個(gè)月時(shí)間政府進(jìn)行財(cái)政活動(dòng)沒(méi)有法律依據(jù)，即出現(xiàn)了“法律空檔”。這一問(wèn)題大大降低了我國(guó)政府預(yù)算的法定性程度，從而助長(zhǎng)了各級(jí)政府“先斬后奏”的支出沖動(dòng)，并為隨意支出提供了機(jī)會(huì)。再比如，從《預(yù)算法》第53條規(guī)定來(lái)看，預(yù)算調(diào)整的前提之一是預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，但何謂“特殊情況”？哪些特殊情況需要通過(guò)調(diào)整預(yù)算來(lái)解決？哪些需要通過(guò)動(dòng)用“特殊用途”的預(yù)備費(fèi)來(lái)解決？不少地方認(rèn)為，如果既增收又增支，但收支維持平衡的話，政府就可以對(duì)這部分收入的使用作出決定，而不必向人大提交預(yù)算調(diào)整方案。這就有可能造成年初編制收入預(yù)算時(shí)留有較大余地，以免出現(xiàn)超支和赤字，執(zhí)行中盡量多收，多收的政府可以自由安排，不受約束，從而使得人大審批預(yù)算失去意義。

（五）預(yù)算監(jiān)督乏力

目前人大預(yù)算監(jiān)督存在不少問(wèn)題，如監(jiān)督動(dòng)力不足，很多代表認(rèn)為，預(yù)算早晚是要調(diào)整的，更何況還有同級(jí)黨委在對(duì)預(yù)算安排和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行把關(guān)，人大審查年初預(yù)算無(wú)非是過(guò)過(guò)場(chǎng)而已，導(dǎo)致不少人大代表對(duì)預(yù)算監(jiān)督的熱情不足、積極性不高；由于人大、政府在利益上的耦合性、預(yù)算計(jì)劃的不確定性和法律責(zé)任的不明確性等，人大機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力和主動(dòng)性不足。不愿監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響相互團(tuán)結(jié)；不敢監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響自身利益；不想監(jiān)督，怕監(jiān)督多了，影響領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)。又比如專業(yè)素質(zhì)不高。財(cái)政預(yù)算以及財(cái)政預(yù)算監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性。但目前地方人大代表的參政、議政、督政能力有待增強(qiáng)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的有關(guān)法律、法規(guī)掌握有限，懂財(cái)政專業(yè)知識(shí)的代表少。有的代表對(duì)財(cái)政預(yù)算的安排如霧里看花，財(cái)政總收入和地方財(cái)力是如何計(jì)算的，支出為什么要這樣安排，安排多少才合適，有什么遺漏，明年有哪些收入增支因素等問(wèn)題，搞不懂，說(shuō)不清，不會(huì)問(wèn)，不敢問(wèn)。對(duì)自己有關(guān)的預(yù)算部分關(guān)注多，全面關(guān)注少。這樣，在一定程度上制約了財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的效果和質(zhì)量。［8］32

預(yù)算監(jiān)督乏力，除人大自身原因外，與預(yù)算法有關(guān)預(yù)算監(jiān)督規(guī)定不完善不無(wú)關(guān)系。預(yù)算法未就預(yù)算監(jiān)督的主體、原則、范圍、內(nèi)容、程序等做出詳細(xì)規(guī)定。而涉及預(yù)算法律責(zé)任的條款僅有三條，面對(duì)預(yù)算實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，往往難以進(jìn)行責(zé)任的追究。

三、預(yù)算法理念下我國(guó)預(yù)算法完善的對(duì)策建議

（一）貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒(méi)有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則

“政府花錢，議會(huì)審批”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的普遍做法。在我國(guó)，政府任何財(cái)政支出都必須貫徹“先有預(yù)算后有支出、沒(méi)有預(yù)算不支出”之預(yù)算法原則，亦即政府財(cái)政支出必需首先編制預(yù)算方案并報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。唯此，才能真正發(fā)揮預(yù)算對(duì)政府財(cái)政收支權(quán)的控制作用?！板X包權(quán)力是一切權(quán)力中最重要的權(quán)力”。預(yù)算決定著政府活動(dòng)的范圍與方式，是一切政府行為的起點(diǎn)，誰(shuí)控制了預(yù)算，誰(shuí)就控制了政府。反過(guò)來(lái)，在預(yù)算方面不受控制的政府，必然是專制的政府和不負(fù)責(zé)任的政府。漢密爾頓也曾經(jīng)指出：“確保議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來(lái)，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施”。

（二）建立預(yù)算編制與執(zhí)行相分離的預(yù)算管理體制

按照公共選擇理論，政府財(cái)政預(yù)算過(guò)程也是一個(gè)公共決策過(guò)程。政府預(yù)算決策的對(duì)象是對(duì)公共偏好的選擇。如何分配政府預(yù)算權(quán)力，達(dá)到財(cái)政資源的有效、公平的使用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制衡，是政府預(yù)算管理和監(jiān)督的主要內(nèi)容。為解決預(yù)算權(quán)過(guò)分集中而引發(fā)的問(wèn)題，一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督分權(quán)制衡的機(jī)制。如美國(guó)預(yù)算管理職能由行政部門和立法部門分享，即預(yù)算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預(yù)算審批和事后審計(jì)職能則在立法部門。國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和總統(tǒng)預(yù)算辦公室（OMB）負(fù)責(zé)美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算的編制；國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）則協(xié)助國(guó)會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算，而預(yù)算收入立法則主要由兩院籌款委員會(huì)負(fù)責(zé)，并起草稅法經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行；財(cái)政部負(fù)責(zé)具體執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算的監(jiān)督則由國(guó)會(huì)中的會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)。這樣，預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督就分別由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，這些機(jī)構(gòu)間既相互獨(dú)立，又相互制約、密切配合，保證了預(yù)算管理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。［12］14－15

在我國(guó)，有的認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立“三權(quán)”分離的預(yù)算制衡機(jī)制。根據(jù)我國(guó)具體的政治體制，改革預(yù)算管理體制的關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財(cái)政部門與其他部門之間、財(cái)政部門內(nèi)部之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限，形成一種預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分離的新的預(yù)算管理制衡機(jī)制，即：將現(xiàn)行財(cái)政部預(yù)算司及其他部委有部分預(yù)算職能的部門統(tǒng)一起來(lái)，組建一個(gè)新型的專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院直屬的或直接對(duì)國(guó)家主席或總理負(fù)責(zé)的預(yù)算辦公室，并且通過(guò)法律授予其集中、明確、有效的預(yù)算編制權(quán)限，為預(yù)算編制提供組織和法律保證，以該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性來(lái)克服現(xiàn)今許多調(diào)整各方利益的財(cái)政改革措施一出臺(tái)就受阻的制度安排缺失；財(cái)政部具體負(fù)責(zé)預(yù)算和公共支出的執(zhí)行以及相應(yīng)財(cái)稅政策等宏觀調(diào)控的職能，發(fā)改委及其他履行預(yù)算職能的單位將按照原來(lái)各自專司的領(lǐng)域和管轄范圍行使其職能；預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的構(gòu)成為“一體兩翼”：形成以人大機(jī)構(gòu)為核心，財(cái)政部?jī)?nèi)部監(jiān)督局和審計(jì)部門為主體的職責(zé)細(xì)化的多層次監(jiān)督體系。有的主張，在國(guó)務(wù)院成立正部級(jí)的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立編制辦公室（但不一定非得司局級(jí)），在總理、部長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

為建立分權(quán)制衡的預(yù)算管理體制，我們認(rèn)為，有必要設(shè)置直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)的獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離。與此同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的民主、科學(xué)，可以考慮將該預(yù)算編制機(jī)構(gòu)確定為預(yù)算編制委員會(huì)，由財(cái)政、發(fā)改委等政府部門以及專家學(xué)者共同組成。唯此，預(yù)算制度不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制，且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益，并用法律保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。

（三）建立臨時(shí)預(yù)算制度

為解決我國(guó)預(yù)算編制因采取歷年制而出現(xiàn)“法律空檔”，不少學(xué)者建議采用跨年制。我們認(rèn)為，如果采取跨年制，將會(huì)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)年度、納稅年度等諸多方面的調(diào)整，成本也會(huì)因此大幅度增加。故跨年制不符合我國(guó)實(shí)際。相反，我國(guó)應(yīng)該適當(dāng)借鑒部分西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，編制“臨時(shí)預(yù)算”來(lái)作為正式預(yù)算通過(guò)的代“政府預(yù)算”?！芭R時(shí)預(yù)算”也是由各級(jí)政府進(jìn)行編制，但必須在新預(yù)算年度開(kāi)始前三個(gè)月左右（即每年的10月份前后）提交給各級(jí)人大常委會(huì)審議直至通過(guò)，經(jīng)過(guò)審批的“臨時(shí)預(yù)算”具有與正式預(yù)算一樣的法律效力，并在新預(yù)算年度開(kāi)始后予以執(zhí)行，用以規(guī)范和監(jiān)督政府在“空檔期”的財(cái)政收支行為，待正式預(yù)算草案在3月份前后獲得各級(jí)人代會(huì)審議通過(guò)后，“臨時(shí)預(yù)算”便自動(dòng)失效。在日本，如果進(jìn)入新預(yù)算年度（日本財(cái)政年度為4月1日至次年3月31日）后，預(yù)算仍未獲國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，則要編制臨時(shí)預(yù)算提交國(guó)會(huì)審批，方可開(kāi)支。

（四）建立社會(huì)公眾參與的民主預(yù)算審查制度

預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價(jià)值核心是民主財(cái)政。而充分發(fā)揮社會(huì)公眾在預(yù)算審查中的作用，不僅是民主財(cái)政的要求，也是實(shí)現(xiàn)預(yù)算科學(xué)性之現(xiàn)實(shí)需要。如巴西、阿根廷、秘魯?shù)认嗬^建立了參與式預(yù)算制度。秘魯還制訂了《國(guó)家參與式預(yù)算法》。在我國(guó)，一些地方也開(kāi)始了參與式預(yù)算的試點(diǎn)。浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)2006年3月6日至9日召開(kāi)預(yù)算民主懇談會(huì)，鎮(zhèn)人大代表和其他公民通過(guò)民主懇談的方式參與鎮(zhèn)政府預(yù)算方案的討論和審議，并以人大代表提出“預(yù)算修改議案”的途徑，經(jīng)鎮(zhèn)人代會(huì)的法定程序，修改、通過(guò)了鎮(zhèn)政府的“2006年財(cái)政預(yù)算報(bào)告”。從預(yù)算民主懇談的整個(gè)過(guò)程和結(jié)果看，基層的參與式公共預(yù)算的試驗(yàn)，達(dá)到了預(yù)期的效果，具有一定的創(chuàng)新價(jià)值。［19］可以說(shuō)，參與式預(yù)算喚醒了百姓的民主意識(shí)和參與意識(shí)，為民意的充分表達(dá)提供了平臺(tái)。但基層推行的參與式預(yù)算畢竟源于各地的預(yù)算實(shí)踐且做法不盡相同，因此，在修改《預(yù)算法》時(shí)，有必要將公眾參與原則寫進(jìn)該法，并就參與式預(yù)算加以明確規(guī)定。與此同時(shí)，改變過(guò)去將預(yù)算草案當(dāng)作“保密文件”的做法，相反，應(yīng)當(dāng)通過(guò)媒體依法將預(yù)算草案向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。

（五）建立預(yù)算實(shí)質(zhì)審查制度

為實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審查，建議：一是在預(yù)算大類、款的基礎(chǔ)上，細(xì)化預(yù)算科目，設(shè)立分項(xiàng)目、分部門的數(shù)據(jù)并附以必要的文字說(shuō)明材料。細(xì)化預(yù)算是人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的前提和基礎(chǔ)。二是鑒于延長(zhǎng)人大預(yù)算審查時(shí)間不太現(xiàn)實(shí)，建議擴(kuò)大初審的主體，賦予人大有關(guān)專門機(jī)構(gòu)提前介入對(duì)預(yù)算草案的初步審查權(quán)。三是賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)。所謂預(yù)算案修正權(quán)，是指有權(quán)機(jī)關(guān)或人員按法定程序?qū)Ρ炯?jí)政府提交的進(jìn)入審議程序的預(yù)算草案要求進(jìn)行修改的權(quán)利。賦予人大以預(yù)算案修正權(quán)，則可以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共支出的有效控制和監(jiān)督，也是實(shí)現(xiàn)人大預(yù)算審查監(jiān)督由程序?qū)彶檗D(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)審查的重要舉措。四是建立單向表決制度。人大代表在審議政府預(yù)算時(shí)，常常會(huì)陷入這樣的尷尬：政府提出的整體預(yù)算中，有一部分項(xiàng)目預(yù)算是合情合理的，但也有一部分項(xiàng)目預(yù)算是不合理的。但由于預(yù)算審議投票采取整體的、一攬子表決，一些人大代表便左右犯難——若投贊成票，無(wú)疑意味著自己不贊同的項(xiàng)目預(yù)算將會(huì)搭便車通過(guò)；若投反對(duì)票，又意味著自己贊同的項(xiàng)目預(yù)算會(huì)受到牽連。在整體表決模式下，很多人大代表投出的票，不管贊成還是反對(duì)，都未能充分體現(xiàn)自己的本來(lái)意見(jiàn)，亦即未能充分行使自己的權(quán)利。鑒此，建立預(yù)算單向表決制度就顯得尤為必要。五是建立預(yù)算聽(tīng)證制度。實(shí)行預(yù)算聽(tīng)證是不少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法。如美國(guó)《國(guó)會(huì)的預(yù)算與財(cái)政管理》對(duì)聽(tīng)證會(huì)和有關(guān)的報(bào)告作了具體規(guī)定：在為各個(gè)財(cái)政年度提出預(yù)算共同議案時(shí)，參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，并應(yīng)聽(tīng)取國(guó)會(huì)議員、以及聯(lián)邦政府部門和機(jī)構(gòu)、公眾人士和全國(guó)性組織的預(yù)算委員會(huì)認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇淼淖C詞。美國(guó)聯(lián)邦政府，每年至少有四個(gè)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。在我國(guó)，不少地方先后推行了預(yù)算聽(tīng)證的做法，但大多是由政府財(cái)政部門組織。值得一提的是，2008年12月9日下午，上海市閔行區(qū)人大常委會(huì)組織了一次2009年財(cái)政預(yù)算初審聽(tīng)證會(huì)，針對(duì)2009年閔行區(qū)財(cái)政預(yù)算中的項(xiàng)目聽(tīng)取人大代表和社會(huì)公眾的意見(jiàn)。這次預(yù)算聽(tīng)證會(huì)采取人大主導(dǎo)并面向全社會(huì)公開(kāi)的形式，在國(guó)內(nèi)首開(kāi)先河。六是建立預(yù)算審批程序中的辯論制度。因?yàn)榱⒎ê椭卮笫马?xiàng)的決定，要把社會(huì)各種意見(jiàn)和利益反映表達(dá)出來(lái)，社會(huì)上的各種意見(jiàn)和利益就集中表現(xiàn)在代表的觀點(diǎn)之中。這些不同觀點(diǎn)，只有通過(guò)辯論才能擺明利弊。辯論制度也有利于促使雙方調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取人民的意見(jiàn)，為自己的觀點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)論證，從而為立法和決定問(wèn)題增強(qiáng)科學(xué)性和民主性。

（六）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

為加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，建議：一是加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)：第一，對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督。目前，中央每年預(yù)算超收收入數(shù)額不小，地方預(yù)算超收收入占預(yù)算的比重更大。對(duì)預(yù)算超收收入使用管理、監(jiān)督不嚴(yán)，容易造成預(yù)算的隨意性，也容易滋生腐敗。對(duì)超收收入使用的安排，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》僅僅規(guī)定“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門要及時(shí)向財(cái)經(jīng)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”是不夠的。在修改《預(yù)算法》時(shí)，建議明確規(guī)定超收收入的使用必須報(bào)經(jīng)各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，且對(duì)其使用的范圍加以限制。（2）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整的監(jiān)督。在修改《預(yù)算法》時(shí)，建議具體界定預(yù)算調(diào)整中的“特殊情況”及特殊情況中的“緊急情況”，規(guī)定緊急情況下批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整的特別程序。（3）加強(qiáng)對(duì)不同預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的監(jiān)督。亦即嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑，各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目進(jìn)行。預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會(huì)保障資金的調(diào)減，須經(jīng)人大常務(wù)委員會(huì)審批。二是調(diào)整審計(jì)管理體制。按照現(xiàn)行審計(jì)機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法擺脫業(yè)務(wù)工作的局限性，在對(duì)預(yù)算審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地涉及政府與政府首長(zhǎng)的財(cái)政責(zé)任和行為，許多重大問(wèn)題特別是那些與政府或政府首長(zhǎng)有直接關(guān)系的問(wèn)題難免得以掩蓋，就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題，也難以對(duì)外都披露。由于許多問(wèn)題是屬政府行為，審計(jì)機(jī)關(guān)也無(wú)可奈何，結(jié)果是老問(wèn)題不斷重復(fù)出現(xiàn)。審計(jì)建議難以被重視，既無(wú)濟(jì)于事，又影響審計(jì)人員工作積極性。每年的“同級(jí)審”所提出的審計(jì)工作報(bào)告在提交人大前均須經(jīng)政府審閱把關(guān)，披露問(wèn)題屬“自我檢查”，對(duì)問(wèn)題披露的深度和解決問(wèn)題的力度都是有限的，也就影響和削弱了審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性和客觀性。為解決上述問(wèn)題，建議改革目前的審計(jì)管理體制，將審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府改為直接隸屬于各級(jí)人大常委會(huì)。中央審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于議會(huì)的立法型審計(jì)設(shè)置是確保審計(jì)高度獨(dú)立性的一種普遍模式，如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)立審計(jì)署對(duì)政府預(yù)算收支及使用情況進(jìn)行審計(jì)．并向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)著“牧羊犬”的重任。

（七）完善預(yù)算法律責(zé)任

就如何完善預(yù)算法律責(zé)任，有的認(rèn)為，我國(guó)修訂預(yù)算法對(duì)預(yù)算違法行為的法律責(zé)任條款應(yīng)作一定規(guī)定但不宜太多。因?yàn)閺睦碚撋戏治?，?guó)家預(yù)算的決策者和資金來(lái)源者是分離的，是受托人替他人作決策，是處分他人財(cái)產(chǎn)的行為，是一種義務(wù)和責(zé)任，因而具有可歸責(zé)性、可受懲罰性；但另一方面，預(yù)算決策尤其是預(yù)算編制決策（含審議通過(guò)）是集體決策，且預(yù)算過(guò)程中具有多元的利益主體及偏好、高度開(kāi)放的外部環(huán)境壓力和多制約性，形成預(yù)算的諸多因素處于預(yù)算決策者自身控制之外，因而使預(yù)算違法行為又具有難歸責(zé)性、難受懲罰性。尤其是在預(yù)算職權(quán)界定不清、程序規(guī)定不夠明確的情況下就更是這樣。而從預(yù)算實(shí)踐考察，預(yù)算違法行為多發(fā)生于預(yù)算執(zhí)行中，而執(zhí)行中的違法行為在我國(guó)的《會(huì)計(jì)法》、《審計(jì)法》、《國(guó)庫(kù)管理?xiàng)l例》甚至《刑法》中都有相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行的主要問(wèn)題不是預(yù)算法有沒(méi)有規(guī)定的問(wèn)題，而是執(zhí)行不力問(wèn)題、是執(zhí)法理念問(wèn)題。否則，縱令增加許多法律責(zé)任條款，也只能是形同具文。

上述觀點(diǎn)是否妥當(dāng)，值得商榷。誠(chéng)然，預(yù)算決策很多是集體決策，但不能以集體決策為由逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。否則，預(yù)算法的剛性、權(quán)威性就會(huì)蕩然無(wú)存。從國(guó)外來(lái)看，因?yàn)轭A(yù)算不獲通過(guò)而導(dǎo)致內(nèi)閣垮臺(tái)或政府不能正常運(yùn)作的事件經(jīng)常發(fā)生。在我國(guó)，如果預(yù)算案多次不獲通過(guò)，是否也應(yīng)當(dāng)有人對(duì)此負(fù)責(zé)呢？至于預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違法行為，雖然相關(guān)的法律作了一些規(guī)定，也確實(shí)存在執(zhí)行不力的問(wèn)題，但毋庸諱言的是，現(xiàn)行預(yù)算法責(zé)任不明不能不是預(yù)算違法行為屢禁不止的原因之一。尤其是《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)一些預(yù)算違法行為僅僅規(guī)定了行政處分，就顯得責(zé)任過(guò)輕。我們認(rèn)為，預(yù)算法律責(zé)任制度的完善，一是研究確立預(yù)算案不獲通過(guò)情況下的憲政責(zé)任。憲政的目的就是要使政府的權(quán)力與責(zé)任相對(duì)應(yīng)，這種權(quán)力必須為被統(tǒng)治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能夠向被統(tǒng)治者負(fù)責(zé)。在憲政原則下，無(wú)條件的權(quán)力（無(wú)論是王權(quán)還是“多數(shù)人權(quán)力”）沒(méi)有合法性。預(yù)算案不獲通過(guò)情況下的責(zé)任，我們認(rèn)為，或者由政府主動(dòng)承擔(dān)，如主動(dòng)提出辭職；或者由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法罷免相應(yīng)人員的職務(wù)。二是修改預(yù)算法時(shí)，對(duì)預(yù)算實(shí)踐中出現(xiàn)的各種違法行為加以列舉規(guī)定，并設(shè)置具體的行政法律責(zé)任條款。