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一、預(yù)算法改革的必要性

1994年3月22日八屆人大二次會議審議通過、并于1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》是我國財政管理的一部重要法律?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》自1995年1月1日頒布實施以來，有力地促進了各級人大對財政預(yù)決算的審查和監(jiān)督，各級政府、財稅部門和各單位依法加強財政預(yù)算管理，促進了財政職能轉(zhuǎn)變及我國公共財政基本框架的建立，對于強化我國預(yù)算的分配和監(jiān)督職能、健全預(yù)算管理、加強國家宏觀調(diào)控、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，財政改革的不斷深化，現(xiàn)行《預(yù)算法》已日益顯露出一些弊端，同時也出現(xiàn)了新的法律空白。這些問題在一定程度上削弱了《預(yù)算法》的權(quán)威性，[3]作為我國民主政治重要組成部分的預(yù)算制度需要適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，從而為建設(shè)社會主義民主法治國家發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。由此可見，預(yù)算制度改革是依法治國、建設(shè)法制現(xiàn)代化的需要。[4]因此，在《預(yù)算法》及與之配套的法律法規(guī)頒布施行以來，廣大的專業(yè)學(xué)者和相關(guān)工作人員都積極呼吁現(xiàn)行預(yù)算法律制度的改革，在新中國第一部《預(yù)算法》實施10周年紀(jì)念日上，全國人大常委會預(yù)算工作委員會對外了《預(yù)算法》修訂工作正式啟動的消息。

要對我國現(xiàn)行的預(yù)算法律制度進行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的改革并不是一項簡單的工作，不僅需要深入實際的科學(xué)調(diào)查，專業(yè)系統(tǒng)的理論論證分析，而且要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進行法律制度改造，保證此次改革的合法性和權(quán)威性。本文中，筆者僅就預(yù)算法律制度改革中立法主體的確定談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

二、我國現(xiàn)行《預(yù)算法》的立法主體

（一）法定立法主

《中華人民共和國立法法》第八條明確規(guī)定：基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度職能制定法律。也就是說，《預(yù)算法》作為財政法律體系中的基本制度，應(yīng)當(dāng)以法律的形式存在并發(fā)揮相應(yīng)的作用。

按照《中華人民共和國立法法》第七條的規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。因此，《預(yù)算法》的法定立法主體應(yīng)當(dāng)是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會。

（二）實際立法主體

按照《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定，全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方執(zhí)行情況的報告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變和撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)決議。全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)中央決算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)中央決算；撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的定放行法規(guī)和決議。[5]

由此可見，我國《預(yù)算法》實際規(guī)定是，預(yù)算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，以及政府是否享有對預(yù)算審批的制衡權(quán)則語焉不詳。從預(yù)算管理的實踐來看，人大實際上只能就預(yù)算草案的同意與否行使審批權(quán)，不能對預(yù)算草案實行科目流用。政府對人大審批通過的預(yù)算也必須執(zhí)行，即使預(yù)算被否決或久拖不決也缺乏相應(yīng)的制衡機制。[6]換而言之，《預(yù)算法》的內(nèi)容實際上是由行政部門制定的，人大所享有得勝批表決通過權(quán)并不能真正實際到法律的內(nèi)容，因此筆者認(rèn)為，我國《預(yù)算法》的實際立法主體并非國家立法機關(guān)，而是中央和地方各級行政部門。

（三）立法主體不一致所帶來的問題

根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，各級人大都有權(quán)批準(zhǔn)本級政府制定的預(yù)算、決算草案，也就是說，各級政府以及相應(yīng)的行政部門都擁有實際上的預(yù)算立法權(quán)。

預(yù)算制度直接決定著各級政府的財政收支制度，直接關(guān)系到其經(jīng)濟利益的實現(xiàn)問題，因而各級政府行政部門制定預(yù)算法草案時必然會追求實現(xiàn)本部本的經(jīng)濟利益最大化。可以肯定的說，在一個國家總的財政收入有限的情況下，各個部門都想在這有限的財政收入中盡最大可能使得自己擁有的份額達到最大，這就是必導(dǎo)致不同級的部門之間和同一級的部門之間的利益沖突，但是每個部門都由實現(xiàn)自己最大利益的“法律依據(jù)”，其間的沖突就將難以解決，如此一來，整個國家的財政和預(yù)算體系將混亂不堪，必將嚴(yán)重影響我國的經(jīng)濟穩(wěn)定，破壞我國的經(jīng)濟秩序。

三、《預(yù)算法》立法主體的改革

（一）立法權(quán)力的歸屬

根據(jù)前文所述，立法權(quán)的法定權(quán)限的歸屬毫無疑問應(yīng)當(dāng)歸于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會，立法權(quán)力歸屬的關(guān)鍵問題應(yīng)當(dāng)是如何解決法定立法主體與實際立法主體不一致的問題，從而避免因為立法主體而導(dǎo)致的一系列問題。

筆者認(rèn)為，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)依法行使立法權(quán)，但這并不意味著一定要由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會親自完成起草法律草案的工作，而是通過法律賦予其對于行政部門所提交審議的草案可以改變不當(dāng)內(nèi)容的權(quán)力。

（二）權(quán)力沖突的解決

僅僅解決立法權(quán)力的歸屬是不能完全解決預(yù)算立法問題的，還應(yīng)當(dāng)避免各因為各級人大自行制定預(yù)算法律而導(dǎo)致的不同行政區(qū)劃之間的財政沖突，筆者認(rèn)為，可以由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會在充分聽取各個部門和各級人大對預(yù)算分配的意見之后，綜合協(xié)調(diào)各方利益，站在全局性的高度制定一部合理分配財政收入的統(tǒng)籌性預(yù)算計劃，作為各級人大制定預(yù)算法律的基本依據(jù)，各級預(yù)算制度都不得與這一全國性的預(yù)算統(tǒng)籌計劃相抵觸，否則應(yīng)當(dāng)宣布為無效，也就是說各個部門職能再不影響全局利益和其他部門利益的允許范圍內(nèi)通過合理籌劃實現(xiàn)自己的部門利益。

（三）立法主體的自身建設(shè)

我國的實際情況是：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員大多缺乏財政和法律這兩

方面的專業(yè)知識；而全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會中從事法律工作的人員雖然具備系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和技能，但對于財政放明的專業(yè)知識卻達不到能夠制定出科學(xué)、完善的預(yù)算法律所要求的水平；同樣，具備財政專業(yè)知識和技能的各個部門工作人員的法律素養(yǎng)也達不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，可見我國非常缺乏同時具備財政和法律這兩方面的專業(yè)知識技能的人才，者同時也對承擔(dān)人才培養(yǎng)任務(wù)的教育機構(gòu)提出了新的要求，可見要想實現(xiàn)立法主體自身的建設(shè)，就必須從教育入手，培養(yǎng)出更多的符合需要的高素質(zhì)人才，并讓他們從事相關(guān)的工作，制定出全面、系統(tǒng)、科學(xué)、完善的法律制度，全面實現(xiàn)我國的社會主義法制建設(shè)。

「摘要」隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，財政改革的不斷深化，1995年1月1日開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》在強化我國預(yù)算的分配和監(jiān)督職能、健全預(yù)算管理、加強國家宏觀調(diào)控、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用之后，已日益顯露出一些弊端，亟需進一步改革。筆者僅就預(yù)算法律制度改革中的立法主體問題談?wù)勛约旱恼J(rèn)識。

「關(guān)鍵詞」預(yù)算法立法主體