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完善和加強人大對檢察工作的監(jiān)督，是依法治國，建設社會主義法制國家的必然要求。加入WTO后，檢察機關在法制統(tǒng)一原則和公開透明原則規(guī)制的執(zhí)法環(huán)境中履行法律監(jiān)督職能，更應當自覺地接受人大的監(jiān)督。法治的進步和檢察權的本質(zhì)屬性，要求徹底改變現(xiàn)階段人大對檢察工作監(jiān)督存在著法律至上性與現(xiàn)實中的結(jié)構性弱化之間的強烈反差，真正實現(xiàn)人大對檢察工作監(jiān)督的超系統(tǒng)、跨機構的現(xiàn)實的最高國家權威性。①這既是人大司法監(jiān)督職能的強化與規(guī)范化過程，也是檢察機關充分發(fā)揮主觀能動性，健全接受人大監(jiān)督機制，以監(jiān)督為支持，借人大監(jiān)督促檢察監(jiān)督的互動過程。要使接受人大監(jiān)督從自發(fā)到自覺，從被動到主動，從無序到有序，檢察機關的能動作用對于人大以及檢察機關本身都具有重要的意義。

人大對檢察機關的監(jiān)督方式有審議工作報告、人事任免、執(zhí)法檢查、評議、質(zhì)詢、交辦、調(diào)查、個案監(jiān)督、法律監(jiān)督文書等等。其中，執(zhí)法檢查最為常用，而評議則正在探索并逐漸推廣。本文試針對執(zhí)法檢查和評議這兩種行之有效的監(jiān)督方式，從被監(jiān)督者的角度，結(jié)合實踐經(jīng)驗，進行利弊分析，提出規(guī)范化、制度化建議；同時，以積極主動的心態(tài)，研究檢察機關的能動作用。

一、協(xié)助人大完善執(zhí)法檢查制度，促進公正執(zhí)法

關于執(zhí)法檢查，全國人大常委會于1993年8月制定了《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》。該規(guī)定對執(zhí)法檢查的組織、活動原則、主要程序等內(nèi)容進行了規(guī)范。各級人大常委會或?qū)ｉT委員會每年都要組織幾次執(zhí)法檢查。其中專門針對檢察機關的執(zhí)法檢查不多，如《檢察官法》執(zhí)行情況檢查；大多數(shù)是針對某一法律如《刑訴法》的貫徹執(zhí)行或某一專項行動如“嚴打”整治斗爭中的執(zhí)法活動進行的系統(tǒng)檢查或行業(yè)檢查。執(zhí)法檢查也是執(zhí)法評議的基礎和依據(jù)之一，這些檢查對促進檢察機關公正執(zhí)法，提高檢察隊伍執(zhí)法水平發(fā)揮了積極的作用。但是，為避免執(zhí)法檢查和評議流于空泛和形式，還有很多方面有待加強和改進。而檢察機關的能動作用將從中發(fā)揮積極有效的輔助功能。具體表現(xiàn)在：

（一）檢查主體的專業(yè)性缺陷及其克服。檢察機關及有關職能部門的業(yè)務，如不捕、不訴的法律分析、抗訴審查等具有較高的技術要求，而系統(tǒng)、機構之間的分工、配合、制約關系又較為復雜。執(zhí)法檢查本身對監(jiān)督者監(jiān)督水平提出了考驗。然而，當前人大擁有的法律專業(yè)人才與其不斷強化的法律監(jiān)督職能需要還有一定的差距，導致所謂的“外行查內(nèi)行”現(xiàn)象。如在對我院的執(zhí)法評議中就有人大代表把取保候?qū)徱伯斪鞒诹b押的范疇，混淆了偵查期限與羈押期限的法律概念。

在提高檢查主體的專業(yè)水準方面，檢察機關可以有以下作為：一是作專業(yè)輔導，向人大代表、委員講解有關檢察業(yè)務的基礎常識，對檢務公開和檢察工作報告包括的專業(yè)知識進行重點介紹。如我院張溫龍檢察長就曾經(jīng)在全區(qū)人大代表培訓班上作關于“如何提高人大司法監(jiān)督的有效性”的講座，受到人大代表的歡迎和好評。二是在執(zhí)法情況報告后附注有關專業(yè)解釋和法律依據(jù)以便對照檢查。如我院將執(zhí)法檢查的具體內(nèi)容分項逐案列表說明，使檢查評議一目了然，簡單方便，同時也使監(jiān)督者更熟悉掌握相關業(yè)務。三是建議在檢查組成員中增加司法實踐者和法學研究者的比例，使檢查組更具權威性。如我院接受人大進行執(zhí)法評議時就建議邀請政法系統(tǒng)的法制委聘任委員參加，他們的意見、建議就具有很強的專業(yè)性。雖然上述措施并不能根本改善人大的專業(yè)化問題，但對于經(jīng)驗積累和具體操作仍不乏促進和優(yōu)化作用

（二）檢查內(nèi)容的針對性缺陷及其克服。就針對檢察機關或政法系統(tǒng)的執(zhí)法檢查而言，錯案追究責任制等辦案制度和辦案紀律約束最嚴格的，人民群眾反映最強烈的，以及公檢法三家矛盾最突出的執(zhí)法權力和環(huán)節(jié)，才是執(zhí)法監(jiān)督的關鍵和實質(zhì)所在。一些執(zhí)法檢查在內(nèi)容選擇上貪多求全，結(jié)果反而重點不突出，目的不明確，失去了督促檢查的意義。

接受人大執(zhí)法檢查的目的就在于通過檢查糾正錯誤，總結(jié)經(jīng)驗，防止執(zhí)法權力被濫用或執(zhí)法過程中出現(xiàn)偏差，保障公正執(zhí)法。既然是監(jiān)督制約機制就應當著重針對最要害最薄弱的環(huán)節(jié)，否則，忽略或規(guī)避都可能產(chǎn)生不公正甚至腐敗的隱患。為此，檢察機關應當主動向人大提出需要進行重點監(jiān)督檢查內(nèi)容的建議，并進行必要的解釋和說明。如我院主動邀請區(qū)人大進行執(zhí)法檢查評議時就提供了相關的內(nèi)容目錄附注說明，列舉了不捕、不起訴公開聽證、自偵案件強制措施及犯罪預防、人大交辦工作、檢察長接待日工作等方面供人大常委會選擇定奪。因為人大代表與社會各界聯(lián)系密切，具有最廣泛的代表性，最能反映人民的滿意程度。主動建議檢查內(nèi)容，事實上是在自查自糾的基礎上，將檢察執(zhí)法質(zhì)量與效果通過人大的檢查和評議進行最嚴格的驗收。當然，這也是人民群眾的要求，是檢察權的內(nèi)在必然要求。對檢查內(nèi)容的建議，深層次的意義在于體現(xiàn)了檢察機關始終將檢察工作置于人大監(jiān)督之下的端正態(tài)度和公正執(zhí)法的信念。

（三）檢查形式的真實性缺陷及其克服。現(xiàn)實中，大多數(shù)執(zhí)法檢查都經(jīng)過事先長期的準備，在可預見和“包裝”的情況下，采取書面檢查、聽匯報、開座談會等形式，難免有走過場之嫌。在一些執(zhí)法檢查中，作為檢查者，以完成工作計劃和上級任務的心態(tài)，要求或不希望被檢查者出現(xiàn)問題；而被檢查者也以應付的思想進行迎檢部署和材料準備，補缺補漏，揚長避短，報喜不報憂，結(jié)果是皆大歡喜。這顯然有損法律至上的嚴肅性和人大的權威，造成人大監(jiān)督“虛化”效應。對檢察職能的全面正確履行也有害無益。

為此，檢察機關應當以平常心對待執(zhí)法檢查，保持執(zhí)法標準的一貫性和公開接受監(jiān)督的經(jīng)常性。首先要求杜絕為迎接檢查而“造假”的不良現(xiàn)象，敢于暴露問題，正視檢查結(jié)果。其次要深化檢務公開，把日常的執(zhí)法情況通過各種形式向社會公開，經(jīng)常向有關部門通報工作，定期向人大報送專項和綜合的執(zhí)法質(zhì)量分析、調(diào)研報告等，把定時間、定內(nèi)容、定形式的執(zhí)法檢查向平時的各個具體的執(zhí)法行為延伸，從而使檢查評議客觀真實地反映執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法水平。最后，應當主動歡迎人大執(zhí)法檢查采取暗訪式、突擊檢查式、抽查式以及交叉檢查式等不確定性形式，使檢查結(jié)果不含水份。

（四）檢查效果的持久性缺陷及其克服。執(zhí)法檢查的階段性似乎成為思維定勢，忙過一陣下次從頭再來。一方面，是因為檢查后的分析、評價、責任追究與督促整改措施沒跟上，檢查組一走就完事大吉；另一方面則由于某些量化標準不科學，過于僵化，沒有充分考慮合理的差異進行區(qū)別對待，結(jié)果使先進更先進，落后更落后，非但不利于良性的競爭，反而挫傷了某些條件艱苦的弱勢單位。

要體現(xiàn)執(zhí)法檢查的監(jiān)督作用，檢察機關還是應當從自身重視和配合上入手。首先，要堅持一檢查一整改一反饋制度，認真從檢查中總結(jié)經(jīng)驗教訓，研究整改措施，狠抓落實。尤其針對人大代表對檢察工作提出的批評、意見、建議和要檢查評議中過問的具體事項，要作為督辦事項，由檢察長親自督促，指定業(yè)務骨干具體承辦，在期限內(nèi)及時辦結(jié)并書面正式行文向人大報告反饋。如我院針對人大代表在執(zhí)法評議中詢問的有關個案，逐一進行了書面答復，對法制委委員指出的不足之處，全部制定了詳細的整改方案，由專人負責落實，并定期反饋改進效果。其次，要將執(zhí)法檢查評議中的成績與問題、表揚與批評和具體的責任人對號入座，鼓勵先進，鞭策后進，獎勤罰懶，賞罰分明。最后，要主動向人大了解檢查活動的總體情況以及其中可以借鑒的得與失，主動與其它單位橫向?qū)Ρ?，樹立憂患意識和競爭意識。如此一來，不但檢察機關內(nèi)部對執(zhí)法檢查評議的不正確態(tài)度得到糾正，體現(xiàn)了人大監(jiān)督的制約效力，從而促進執(zhí)法責任的落實；對于人大而言，檢察機關對檢查評議結(jié)果的高度重視和整改落實則有助于強人化大的監(jiān)督意識，維護人大監(jiān)督的法律尊嚴。

二、以評議整改為契機，借人大監(jiān)督促進檢察監(jiān)督

關于對檢察機關的評議，包括對人大任命的檢察員進行述職評議和對檢察執(zhí)法情況進行代表評議兩種。評議不僅拓展了人大在例會之外的監(jiān)督權，對被評議的個人和單位也產(chǎn)生有效的制約，有利于促進責任制的落實。當然，實踐中也存在著一些值得研究探討的問題：如評議是一種代表活動，還是一種監(jiān)督方式，還是對現(xiàn)有監(jiān)督手段的組合？又如，評議主體是誰？絕大多數(shù)地方，參加評議的是部分代表，少數(shù)地方（如上海）是全體代表，有的地方則規(guī)定代表參加的比例（如安徽規(guī)定10%）。還有，采取哪種形式評議比較適宜？是否必須在會議（人代會和常委會會議）上進行，或者可以采取召集代表或委員開座談會、辦公會或者逐一走訪的形式。再如，評議效果如何？不具備法定人數(shù)的評議和會議外的評議，是否具有普遍的約束力②。在監(jiān)督法出臺前，這些問題有待人大和檢察機關通過協(xié)商加以解決。

以下，筆者僅結(jié)合我院主動邀請人大對檢察執(zhí)法進行評議的具體情況，談談檢察機關在評議中的能動作用。

為了保證評議結(jié)果的公正、客觀且能夠代表最廣大人民群眾的心聲，我院在由區(qū)人大常委會領導、法制委委員以及來自區(qū)直機關和各基層單位的人大代表進行集中評議前，建議人大發(fā)動全區(qū)人大代表開展了為期一個月的調(diào)查研究和征求意見。在評議中增加了質(zhì)詢的環(huán)節(jié)，由檢察長和職能部門負責人當場解答代表和委員提出了問題。評議的結(jié)果比預想的更加嚴格，批評和建議也相當中肯，直接反映了一些檢察機關平時難以得知和掌握的情況。主要問題都集中在法律監(jiān)督方面，如立案監(jiān)督在監(jiān)督立案后跟蹤督促公安機關偵查報捕力度不夠；又如石場非法采石致人死亡等重大責任事故沒有受到追究；再如公安機關和審判機關超期羈押現(xiàn)象嚴重而檢察監(jiān)督不力；還有附加刑中的罰金未執(zhí)行等等。事實上，這些問題檢察機關并非沒有履行法律監(jiān)督職能，而是被監(jiān)督者的法律意識不高，而檢察監(jiān)督在許多方面又缺乏強制效力。但是在評議中由人大代表和委員們提出來，加上檢察機關進行的解釋說明，人大領導、法制委委員和與會的人大代表都形成了共識：必須加大法律監(jiān)督力度，必要時由人大出面督促落實。這正是檢察機關履行法律監(jiān)督職能過程中最急需的支持。使檢察監(jiān)督獲得了人大乃至廣大人民群眾的強有力的支持。

評議后，我院專門就如何與人大配合加強法律監(jiān)督向人大領導和法制委匯報了工作設想：一是由人大發(fā)動向全體人大代表進行法律監(jiān)督的宣傳教育，密切聯(lián)系群眾為檢察機關提供案源線索，為法律監(jiān)督職能的全面正確履行創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。二是由人大法制委牽頭組織政法三家就有關法律監(jiān)督問題舉行聯(lián)席會議，統(tǒng)一思想，解決分歧。三是由檢察機關定期向人大報告法律監(jiān)督過程中的困難與出現(xiàn)的新問題，人大根據(jù)需要組織專項執(zhí)法檢查，或與檢察機關共同跟蹤監(jiān)督糾正違法情況。四是由人大根據(jù)檢察機關反映的有關部門和有關責任人有錯不咎問題，與對該單位的工作評議和對有關領導的述職評議相掛鉤，落實違法者的具體責任和領導責任。顯然，上述措施必將大大加強和改進檢察機關法律監(jiān)督職能的強制效力，為檢察工作提供更好的監(jiān)督與支持。