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立法性規(guī)則有法律的效力和效果，非立法性規(guī)則則沒(méi)有。其結(jié)果是立法性規(guī)則能贏得謝弗林尊重[1]，非立法性規(guī)則則不能。[2]一般的，立法性規(guī)則適用美國(guó)法典第5編第553條[3]中通告評(píng)論的規(guī)則制定程序要求，以及其他制定法[4]和行政命令[5]中的附加要求。但對(duì)非立法性規(guī)則而言，在頒布前并無(wú)什么程序規(guī)定，制定后也僅需公布或能為公眾得到即可。[6]至少出于這些原因，洞悉立法性規(guī)則和解釋性規(guī)則的區(qū)別也是重要的，這里說(shuō)的立法性規(guī)則是將被我們稱為“規(guī)制”（regulations）的規(guī)則，[7]其具有法律的效果與效力；而非立法性規(guī)則是僅僅用于解釋或政策宣示或用于內(nèi)部管理目的的規(guī)則。

對(duì)規(guī)則是立法性規(guī)則還是非立法性規(guī)則的爭(zhēng)議，不可避免的涉及到個(gè)人主張規(guī)則是立法性的，而機(jī)關(guān)則聲辨其是非立法性的。這些爭(zhēng)議可以分為兩類。在第一類爭(zhēng)議中，個(gè)人希望以程序理由來(lái)確認(rèn)規(guī)則無(wú)效，聲稱行政機(jī)關(guān)未能適用規(guī)則的通告評(píng)論程序，因此規(guī)則無(wú)效。行政機(jī)關(guān)對(duì)此的回應(yīng)是該規(guī)則是解釋性的或是政策宣示，不需經(jīng)過(guò)通告評(píng)論程序。這類爭(zhēng)議的一個(gè)范例就是Hoctor訴美國(guó)農(nóng)業(yè)部案。[8]在該案中，農(nóng)業(yè)部傳喚了Hoctor，因?yàn)樗艘粋€(gè)有獅子、老虎等在內(nèi)的狩獵場(chǎng)，但他在動(dòng)物圍欄3英尺遠(yuǎn)的地方并沒(méi)有8英尺高的圍欄，Hoctor的圍欄只有6英尺高。圍欄要8英尺高的要求是農(nóng)業(yè)部向下級(jí)下發(fā)的一個(gè)內(nèi)部備忘錄，正式的規(guī)制僅僅要求設(shè)施“容納動(dòng)物”（containtheanimals）。Hoctor稱該規(guī)則是一個(gè)無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)樗唇?jīng)通告評(píng)論程序。農(nóng)業(yè)部則主張8英尺高的要求僅僅是一個(gè)解釋性規(guī)則，對(duì)設(shè)施要能容納動(dòng)物的要求予以解釋。[9]另一個(gè)例子是美國(guó)商會(huì)訴美國(guó)勞動(dòng)部案。[10]該案中，職業(yè)安全和健康管理局頒布了一個(gè)“指令”（directive），指令中宣布它將對(duì)12500個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)工作場(chǎng)所進(jìn)行年檢，除非雇主遵從該局頒布的“協(xié)作守法方案”（CooperativeComplianceProgram）的要求。根據(jù)這個(gè)協(xié)作守法方案，雇主要適用比法律強(qiáng)制要求高許多的綜合性的工作場(chǎng)所安全措施。由雇主組成的組織對(duì)這個(gè)指令提出實(shí)施前審查的請(qǐng)求，雇主們認(rèn)為這個(gè)指令是無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)樗催m用通告評(píng)論程序，勞動(dòng)部的回應(yīng)是該指令僅僅是政策宣示，不需適用通告評(píng)論的要求。[11]

第二類爭(zhēng)議是個(gè)人來(lái)挑戰(zhàn)與機(jī)關(guān)“規(guī)則”相抵觸的機(jī)關(guān)行為，個(gè)人會(huì)聲稱機(jī)關(guān)的行為因違反規(guī)則而無(wú)效。作為回應(yīng)行政機(jī)關(guān)會(huì)說(shuō)該規(guī)則是非立法性規(guī)則，因此對(duì)機(jī)關(guān)不具有拘束力。這類爭(zhēng)議的一個(gè)示例是Brock訴CathedralBluffs頁(yè)巖油公司案。[12]在Brock案中，由于該石油公司雇用的經(jīng)營(yíng)油頁(yè)巖的獨(dú)立承包人違反了安全標(biāo)準(zhǔn)，勞動(dòng)部長(zhǎng)傳喚了該石油公司。盡管在制定法和基本的規(guī)制中，都授權(quán)對(duì)獨(dú)立承包人的違規(guī)行為，可對(duì)作為雇主的公司進(jìn)行傳喚。勞動(dòng)部長(zhǎng)且未經(jīng)通告評(píng)論程序在聯(lián)邦公報(bào)上公布了“對(duì)獨(dú)立承包人的強(qiáng)制政策和指南”，其中規(guī)定了“適宜”因獨(dú)立承包人違規(guī)而傳喚公司的四種情況。在Brock案中，由于規(guī)定的四種情況都未出現(xiàn)，公司主張勞動(dòng)部長(zhǎng)應(yīng)受聯(lián)邦公報(bào)上的“規(guī)則”的拘束，不能對(duì)公司進(jìn)行傳喚。勞動(dòng)部長(zhǎng)的回應(yīng)是辯稱這個(gè)“規(guī)則”僅僅是政策宣示，機(jī)關(guān)不受其拘束。[13]另一個(gè)例子是西部廣播公司訴易貝公司案。[14]該案中，林業(yè)服務(wù)部向這家無(wú)線電公司的競(jìng)爭(zhēng)者發(fā)放在國(guó)家森林中重新安置無(wú)線電接受塔的特定用途許可，該公司對(duì)此行為提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為此特定用途許可的發(fā)放是不法的，因?yàn)樗c《林業(yè)服務(wù)手冊(cè)》以及《林業(yè)服務(wù)便覽》都不一致。林業(yè)服務(wù)部聲辨《手冊(cè)》及《便覽》都未適用通告評(píng)論程序，都不是“規(guī)制”，沒(méi)有法律的效力和效果，因此對(duì)機(jī)關(guān)沒(méi)有拘束力。[15]

許多年來(lái)，法院已采用了多樣化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)檢測(cè)一個(gè)規(guī)則是否解釋性規(guī)則。[16]目前主要適用的是“法律拘束效果”（legalbindingeffect）標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看規(guī)則是否具有法律拘束效果，[17]依據(jù)《司法部長(zhǎng)關(guān)于行政程序法的指南》，將“實(shí)體性規(guī)則”（substantiverule）與解釋性規(guī)則、政策宣示都區(qū)分開(kāi)來(lái)，指出前者有“法律的效力和效果”。[18]這樣，立法性規(guī)則有法律拘束效果。而解釋性規(guī)則和政策宣示僅僅是指南。不幸的是，有拘束力法律效果的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上僅是對(duì)只有立法性規(guī)則才有“法律拘束力”結(jié)論的重述，它不能清楚的告訴你如何確定一個(gè)特定規(guī)則有無(wú)法律拘束力。

類似的，多年以來(lái)關(guān)于確定規(guī)則是否是政策宣示或立法性規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，也給法院帶來(lái)了困難。華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)公共汽車(chē)協(xié)會(huì)訴美國(guó)案[19]中闡發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)似乎是最經(jīng)常被遵循的。它把對(duì)有無(wú)拘束力法律效果的檢測(cè)[20]以及對(duì)機(jī)關(guān)行為是否是嘗試性（tentative）的檢測(cè)結(jié)合起來(lái)。[21]對(duì)這些檢測(cè)的適用，要對(duì)機(jī)關(guān)的特征，[22]規(guī)則中使用的實(shí)際詞句，[23]規(guī)則是在《聯(lián)邦公告》或《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上公布還是在兩者上都未公布等因素予以權(quán)衡。[24]所有這些都顯得混雜不清。

作為結(jié)果，長(zhǎng)久以來(lái)，法院因確定一個(gè)特定規(guī)則是立法性規(guī)則還是解釋性規(guī)則抑或政策宣示的重重困難而哀嘆。在Hoctor案中，波斯納法官稱這個(gè)判斷過(guò)程“常常非常困難”。理查德·皮爾斯教授收集了其他法官對(duì)這一判斷過(guò)程的描述：“模糊”（fuzzy）、“空洞”（tenuous）、“曖昧不明的”（blurred）、“令人困惑”（baffling）以及“霧靄環(huán)繞”（enshroudedinconsiderablesmog）[25]等。本文的目的在于表明這些描述都是錯(cuò)的，如果法院能意識(shí)到這個(gè)簡(jiǎn)單的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)判斷過(guò)程是或者應(yīng)當(dāng)是簡(jiǎn)單的。

我們把這個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)稱為“通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)”，簡(jiǎn)單的說(shuō)，任何沒(méi)有經(jīng)過(guò)通告評(píng)論就頒布的規(guī)則是解釋性規(guī)則或政策宣示，除非它是基于一些其他規(guī)定而免于通告評(píng)論的規(guī)則。[26]這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不僅易于操作，且忠于制定法文本。實(shí)際上當(dāng)法院作為政策問(wèn)題確定規(guī)則應(yīng)經(jīng)由通告評(píng)論后頒布時(shí)，這就抓住了目前判斷一個(gè)規(guī)則是否解釋性規(guī)則或政策宣示諸多標(biāo)準(zhǔn)的源頭。此外，這個(gè)標(biāo)為行政機(jī)關(guān)以及管制的受益者、被管制者提供了指南，使得它們都將明白什么是非立法性規(guī)則，什么不是。

與人們對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)可能的第一反應(yīng)不同，該判斷標(biāo)準(zhǔn)并不會(huì)使得行政機(jī)關(guān)頒布自己聲稱的非立法性規(guī)則，實(shí)際上卻是立法性規(guī)則，借以規(guī)避通告評(píng)論要求。為了說(shuō)明這個(gè)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)是如何運(yùn)作的，為什么它不會(huì)破壞行政程序法第553條中規(guī)則制定的通告評(píng)論要求，讓我們來(lái)看一些例子。

在上述的Hoctor案中，由于農(nóng)業(yè)部指南的未適用通告評(píng)論程序，根據(jù)通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)該規(guī)則將被視為非立法性規(guī)則。然而，如法院在Hoctor案中的判決，說(shuō)規(guī)則是一個(gè)非立法性規(guī)則，而不是一個(gè)無(wú)效的立法性規(guī)則，并不一定就意味著行政機(jī)關(guān)的獲勝。在Hoctor案中，法院面對(duì)的問(wèn)題是對(duì)Hoctor的傳喚是否合法。傳喚的唯一理由是他的圍欄沒(méi)有8英尺高，因?yàn)?英尺高是非立法性規(guī)則中的要求，該規(guī)則自身不能創(chuàng)設(shè)圍欄有8英尺高的法定要求。無(wú)論是一般性的還是在此個(gè)案中，沒(méi)有任何行政紀(jì)錄可以說(shuō)明6英尺高的圍欄不符合該機(jī)關(guān)規(guī)制中安全容納動(dòng)物的要求，也沒(méi)有任何基礎(chǔ)可以得出結(jié)論，圍欄3英尺遠(yuǎn)處要有8英尺高圍欄的規(guī)定是對(duì)規(guī)制的“安全容納”要求的合理解釋。如法院所說(shuō)，

對(duì)于農(nóng)業(yè)部如何從規(guī)制中的“安全容納”規(guī)定導(dǎo)出圍欄要8英尺高的規(guī)則，并沒(méi)有僧侶式的，上訴法院型的推理。從這一點(diǎn)上看規(guī)則是專斷的，該規(guī)則可以完全與此不同，也不會(huì)給任何管制目的帶來(lái)明顯的損傷。[27]

換言之，不能把規(guī)制中對(duì)“安全容納動(dòng)物”的要求解釋為要求特定距離特定高度的圍欄。這樣，就可不以農(nóng)業(yè)部指南不是非立法性規(guī)則而是一個(gè)無(wú)效立法性規(guī)則為依據(jù)，而是以該指南是對(duì)規(guī)制的無(wú)效或不正確解釋為由，判決農(nóng)業(yè)部對(duì)Hoctor的傳喚非法。

Hoctor案反映出法院犯的一個(gè)普遍錯(cuò)誤，每每判決行政機(jī)關(guān)宣稱的非立法性規(guī)則實(shí)際上是無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)橹挥辛⒎ㄐ砸?guī)則才能達(dá)到機(jī)關(guān)在特定訴訟中所尋求的效果；而不是判決正因該規(guī)則是非立法性規(guī)則，因此該非立法性規(guī)則不能具有機(jī)關(guān)所探求實(shí)現(xiàn)的效果。在Hoctor案中，假如機(jī)關(guān)適用了規(guī)則制定的通告評(píng)論程序來(lái)建立圍欄應(yīng)3英尺距離5英尺高的要求，而且如果在規(guī)則制定紀(jì)錄中有充分基礎(chǔ)說(shuō)明該規(guī)則不是專斷的、反復(fù)無(wú)常的，這樣的規(guī)則就成為了法定要求，可對(duì)這樣規(guī)則的違反予以制裁。然而，這些都無(wú)法說(shuō)明，未適用通告評(píng)論的手冊(cè)（manual）中的規(guī)定，能算作無(wú)效的立法性規(guī)則；它僅僅意味著，手冊(cè)中的規(guī)定，無(wú)法成為評(píng)價(jià)是否違反規(guī)制中“安全容納”規(guī)定的法定基礎(chǔ)。[28]

有人會(huì)辯稱這僅僅是一枚硬幣的兩面，它們之間并不存在真正的區(qū)別。許多情況下這似乎是真的，但想想Hoctor案判決之后手冊(cè)中的那些規(guī)定。法院判決它是無(wú)效的立法性規(guī)則，行政機(jī)關(guān)還能繼續(xù)適用它嗎？還是必須將它廢止？還是再經(jīng)過(guò)通告評(píng)論之后將它作為立法性規(guī)則適用？正確的答案應(yīng)當(dāng)是，行政機(jī)關(guān)可以依然保留它，作為對(duì)其公務(wù)人員的指令，是行政機(jī)關(guān)的政策宣示，認(rèn)為低于8英尺或不足3英尺遠(yuǎn)的圍欄無(wú)法構(gòu)成“安全容納”。但同不符合該要求者間展開(kāi)的行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)必須作好準(zhǔn)備，舉證說(shuō)明當(dāng)事人未能提供安全容納大型貓科動(dòng)物的設(shè)施，因?yàn)檫@些動(dòng)物能跳過(guò)或爬過(guò)這樣的高度。對(duì)行政決定司法審查聚焦于行政紀(jì)錄，確定其中是否有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)以支持行政機(jī)關(guān)的結(jié)論。手冊(cè)中向公務(wù)人員下達(dá)的對(duì)不足8英尺高圍欄主人的傳喚指令，不應(yīng)成為爭(zhēng)論的問(wèn)題。手冊(cè)的規(guī)定是有效的非立法性規(guī)則，對(duì)其適當(dāng)?shù)亩ㄎ皇钦咝?。然而，如果按照法院在Hoctor案判決中的結(jié)論，手冊(cè)的規(guī)定不是有效的非立法性規(guī)則，實(shí)際上是有效的立法性規(guī)則，那么將更難導(dǎo)出上述正確答案。

也許有人會(huì)說(shuō)通告-評(píng)論檢測(cè)對(duì)Hoctor案這樣的案例可能是適宜的，因?yàn)樗窃谝?guī)則實(shí)施中發(fā)生的，更容易明了非立法性規(guī)則會(huì)有怎樣的效果，但如果是實(shí)施前發(fā)生的，就沒(méi)那么簡(jiǎn)單。對(duì)規(guī)則實(shí)施前的案例中，對(duì)質(zhì)疑規(guī)則在未來(lái)的效果會(huì)有激烈的爭(zhēng)論。這樣，讓我們將通告評(píng)論的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)適用于具有開(kāi)拓性意義的美國(guó)公共汽車(chē)協(xié)會(huì)訴美國(guó)案。[29]許多年來(lái)州際商業(yè)委員會(huì)（ICC）頒布聲明（statements），其內(nèi)容是就獲得美國(guó)和加拿大間運(yùn)輸許可條件的規(guī)定。在1978年，未經(jīng)通告評(píng)論，州際商業(yè)委員會(huì)頒布了一個(gè)“修正政策”（RevisedPolicy），該政策宣布此前美加運(yùn)輸許可中的某些特定限制，將被視為無(wú)效，這樣其他的許可持有者應(yīng)告知州際商業(yè)委員會(huì)，使得委員會(huì)能夠自動(dòng)頒發(fā)給它們新許可證，在未來(lái)委員會(huì)對(duì)新許可證將不作特定限制。許多團(tuán)體因其競(jìng)爭(zhēng)者將從修正政策中受益，因而提起實(shí)施前審查（preenforcementreview）。

根據(jù)通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)，“修正政策”將是一個(gè)非立法性規(guī)則，因?yàn)樗唇?jīng)通告評(píng)論程序，也非那些豁免通告評(píng)論要求的規(guī)則。由于該規(guī)則并未意圖解釋什么，而只是宣布政策，它將被定位為政策宣示。從立法的意義上，作為非立法性的政策宣示，“修正政策”不具有法律效果。然而，“修正政策”與兩方面事項(xiàng)的法律效果有關(guān)聯(lián)——對(duì)已發(fā)許可證特定條件的變更，授權(quán)向其他許可持有者發(fā)放新的許可證。這樣的法律效果只有通過(guò)立法性規(guī)則才能實(shí)現(xiàn)。依據(jù)通告評(píng)論檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，法院將判決這兩方面的后果無(wú)效，因?yàn)椤靶拚摺笔且粋€(gè)政策宣示，它不能具有這樣的法律效果。在該案中，華盛頓特區(qū)巡回法院也得出了同樣的結(jié)果，但是通過(guò)宣布“修正政策”是無(wú)效的立法性規(guī)則來(lái)達(dá)致這一結(jié)果。至于未來(lái)州際商業(yè)委員會(huì)如何適用該政策，同樣的華盛頓特區(qū)巡回法院判決此“修正政策”是無(wú)效的立法性規(guī)則，所以因其非法將它擱置一旁。法院發(fā)現(xiàn)，考察“修正政策”中的語(yǔ)詞，州際商業(yè)委員會(huì)并未說(shuō)明其“嘗試目標(biāo)”（tentativeintentions）而是宣布其為“有拘束力的規(guī)范”（bindingnorm）來(lái)排除它的裁量權(quán)。如果根據(jù)通告評(píng)論檢測(cè)將產(chǎn)生不同的后果，它得出的結(jié)論將是，對(duì)于未來(lái)這只是政策宣示，它不能建立有拘束力的規(guī)范或者排除州際商業(yè)委員會(huì)的裁量權(quán)。如果在未來(lái)州際商業(yè)委員會(huì)以申請(qǐng)人不符合“修正政策”為由，而否認(rèn)新許可證效力，這樣的決定將是非法的，因?yàn)檫@樣委員會(huì)是在試圖賦予“修正政策”作為政策宣示所不能具有的效力。

某種意義上，通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)和華盛頓特區(qū)巡回法院的判決達(dá)致了同樣的結(jié)果：兩者都排除了州際商業(yè)委員會(huì)象立法那樣對(duì)待適用“修正政策”的可能。華盛頓特區(qū)巡回法院是宣布“修正政策”無(wú)效，將它擱置一旁；通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)則通過(guò)宣布任何對(duì)“修正政策”的非法的實(shí)際適用為無(wú)效來(lái)實(shí)現(xiàn)此結(jié)果。換言之，與華盛頓特區(qū)巡回法院的判決相比，通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)并未更多的容許行政機(jī)關(guān)規(guī)避行政程序法第553條的規(guī)定。同時(shí)，通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)比華盛頓特區(qū)巡回法院的判決更有優(yōu)勢(shì)。首先，還是因?yàn)樵摌?biāo)準(zhǔn)便于適用。法院在努力探究州際商業(yè)委員會(huì)“修正政策”中的詞句是否能預(yù)示它會(huì)作出比太平洋煤氣和電力公司訴聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)案[30]中聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)的決定更確定的決斷，因?yàn)榉ㄔ涸谔窖竺簹夂碗娏景钢信袥Q聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)的詞句是如此不確定，以至于無(wú)法證明其是一個(gè)“嘗試性”的決定，因此只是政策宣示。根據(jù)考察行政機(jī)關(guān)宣示在未來(lái)的確定性程度，來(lái)劃清有效和無(wú)效政策宣示的可能邊界，注定會(huì)導(dǎo)致不確定的結(jié)果。第二，通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)，它不宣布政策無(wú)效，將容許機(jī)關(guān)以適當(dāng)?shù)姆绞绞褂谩靶拚摺?，將其作為授予許可證的建議進(jìn)路。實(shí)踐中如何頒發(fā)許可證才是正當(dāng)?shù)模匈囉诎l(fā)放許可過(guò)程中的紀(jì)錄。而如采用華盛頓特區(qū)巡回法院判決中的進(jìn)路，從此案之后，將排除行政機(jī)關(guān)以此完全合法的方式應(yīng)用該“修正政策”的可能，因?yàn)楦鶕?jù)預(yù)計(jì)，它將永遠(yuǎn)不具有確定性，行政機(jī)關(guān)將不能以合法的方式適用它，而是只能將它廢除。

以上說(shuō)明，即使是對(duì)于規(guī)則實(shí)施前審查的情況，通告評(píng)論檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)仍能發(fā)揮完全的功用，來(lái)防止行政機(jī)關(guān)規(guī)避通告評(píng)論的規(guī)則制定程序情況的出現(xiàn)。然而，仍然存在不能適用以上示例的兩種情況。一種情況是與機(jī)關(guān)將對(duì)可能的違法行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)相關(guān)的政策宣示；另一種情況則是機(jī)關(guān)將不實(shí)施制定法或管制規(guī)定時(shí)相關(guān)的政策宣示。兩種情況的共同之處在于都是在機(jī)關(guān)政策形成范圍內(nèi)，不會(huì)有在訴訟中讓機(jī)關(guān)舉出用以支持其政策立場(chǎng)的證據(jù)和分析的機(jī)會(huì)。在調(diào)查政策中，所有將導(dǎo)致的是行政機(jī)關(guān)的調(diào)查。如果調(diào)查后來(lái)導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行判決的訴訟，訴訟中爭(zhēng)議問(wèn)題將是執(zhí)行判決的有效性，并非引發(fā)它的調(diào)查。對(duì)于宣示機(jī)關(guān)將行使起訴裁量權(quán)的政策，永遠(yuǎn)都不會(huì)有任何對(duì)其政策基礎(chǔ)加以評(píng)判的訴訟出現(xiàn)。

對(duì)以上這些情況中的政策宣示加以評(píng)判，華盛頓特區(qū)巡回法院有兩個(gè)聲名狼藉的案例。一個(gè)是前文已討論過(guò)的美國(guó)商會(huì)案，該案中職業(yè)安全和健康管理局制定了它的“協(xié)作守法方案”。[31]另一個(gè)是CommunityNutritionInstitute訴Young案，[32]該案中，食品和藥品管理局未經(jīng)通告評(píng)論就通過(guò)了谷物中黃曲霉素的“作用水平”（actionlevel），但這不會(huì)引起執(zhí)行訴訟。華盛頓特區(qū)巡回法院在兩個(gè)案例中都判定，行政機(jī)關(guān)界定的政策宣示更確切的說(shuō)是無(wú)效的立法性規(guī)則。

在美國(guó)商會(huì)案中，職業(yè)安全和健康管理局未經(jīng)通告評(píng)論就頒布了一個(gè)指令，宣示除非參加該機(jī)關(guān)的“協(xié)作守法方案”，否則將對(duì)從事高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的雇主進(jìn)行年檢。參與這個(gè)協(xié)作守法方案，要求雇主滿足旨在提高工作場(chǎng)所安全程度的多項(xiàng)要求。雇主聯(lián)合會(huì)對(duì)該指令提出了實(shí)施前審查的請(qǐng)求，主張?jiān)撝噶畈皇且粋€(gè)政策宣示，而是一個(gè)無(wú)效的立法性規(guī)則。

根據(jù)通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)，該指令將是一個(gè)非立法性規(guī)則因?yàn)樗唇?jīng)通告評(píng)論頒布，也不是可免于通告評(píng)論的規(guī)則。它不是一個(gè)無(wú)效的立法性規(guī)則。顯然它也不是一個(gè)解釋性規(guī)則，因?yàn)樗⒉煌魏谓忉層嘘P(guān)聯(lián)，但機(jī)關(guān)認(rèn)為它是政策宣示，宣示了它在下一年度如何實(shí)施其執(zhí)法裁量權(quán)。但華盛頓特區(qū)巡回法院判決該規(guī)則是無(wú)效的立法性規(guī)則，因?yàn)樗唇?jīng)通告評(píng)論程序。法院認(rèn)識(shí)到指南“并不帶來(lái)可實(shí)施的法律義務(wù)，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)不具拘束力”，[33]但法院堅(jiān)信它沒(méi)能通過(guò)美國(guó)公共汽車(chē)協(xié)會(huì)案標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)。[34]首先指令并未宣示機(jī)關(guān)“對(duì)未來(lái)的嘗試打算”，不是“面向未來(lái)的”（prospective），因?yàn)樗镜氖且粋€(gè)已作出的決定。第二，指令并沒(méi)有給予決策者在個(gè)案中自由運(yùn)作的裁量權(quán)。但法院卻忽略了美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)訴鮑恩案，[35]在此案中華盛頓特區(qū)巡回法院毫不含糊的判決，一個(gè)僅僅指明應(yīng)對(duì)誰(shuí)進(jìn)行調(diào)查的機(jī)關(guān)規(guī)則是程序性規(guī)則[36]，而不是需適用通告評(píng)論的立法性規(guī)則。[37]美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)案的判決援引了好幾個(gè)案例以支持它的結(jié)論，[38]卻未能引起美國(guó)商會(huì)案的注意或批評(píng)。

在CommunityNutritionInstitute案中，美國(guó)食品和藥品管理局（以下簡(jiǎn)稱FDA）未經(jīng)通告評(píng)論，宣布只有當(dāng)谷物中的污染物黃曲霉素達(dá)到一定作用水平的情況下，才提起執(zhí)行訴訟請(qǐng)求。根據(jù)食品、藥品和化妝品法，F(xiàn)DA對(duì)食品中“有毒或有害物質(zhì)”的量進(jìn)行限制。在確定作用水平過(guò)程中，F(xiàn)DA宣示了他們認(rèn)為的不致提起訴訟請(qǐng)求的黃曲霉素安全水平，F(xiàn)DA認(rèn)為作用水平“只是無(wú)拘束力的機(jī)關(guān)執(zhí)法政策的宣示”。因此，如果FDA對(duì)谷物中黃曲霉素超過(guò)作用水平者提起訴訟，那么訴訟中FDA不能僅僅舉出黃曲霉素超過(guò)作用水平的事實(shí)，還必須舉證證明黃曲霉素帶來(lái)一定的危險(xiǎn)，因?yàn)闊o(wú)法從政策宣示中推斷出來(lái)超過(guò)作用水平的黃曲霉素就會(huì)帶來(lái)危險(xiǎn)的法律事實(shí)。類似的，如果認(rèn)為有必要的話，F(xiàn)DA能夠依法就沒(méi)有超過(guò)作用水平標(biāo)準(zhǔn)的谷物提起執(zhí)行訴訟。有消費(fèi)者群體認(rèn)為FDA定的作用水平太高，這樣FDA無(wú)法在消費(fèi)者認(rèn)為適當(dāng)?shù)淖饔盟缴咸崞饒?zhí)行訴訟。消費(fèi)者群體對(duì)作用水平提出質(zhì)疑，認(rèn)為無(wú)論如何這是一個(gè)無(wú)效的立法性規(guī)則。華盛頓特區(qū)巡回法院，除斯塔拉法官不同意外，判決對(duì)“作用水平”的宣示違反了美國(guó)公共汽車(chē)案的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗鞋F(xiàn)實(shí)的效果，并使用了確定性的語(yǔ)言，因此它們“不是FDA未來(lái)可能作什么的冥思，更是…確立了FDA目前認(rèn)為可容許的黃曲霉素污染物水平的確切標(biāo)準(zhǔn)?！盵39]如此的判決，使得法院要盡力將該案同Brock訴CathedralBluffs頁(yè)巖油公司案[40]相區(qū)別。在Brock案中，勞動(dòng)部長(zhǎng)在聯(lián)邦公報(bào)上公布了一個(gè)聲明，規(guī)定了在何種情況下因獨(dú)立承包人違反安全規(guī)定而對(duì)礦產(chǎn)主提起訴訟，此后勞動(dòng)部對(duì)一個(gè)沒(méi)有違反聲明規(guī)定的礦產(chǎn)主提起訴訟，礦產(chǎn)主辨稱該聲明是一個(gè)立法性規(guī)則，不是政策宣示，應(yīng)拘束勞動(dòng)部。在由斯卡里亞法官執(zhí)筆的華盛頓特區(qū)巡回法院的司法意見(jiàn)中，認(rèn)為這個(gè)聲明僅僅是政策宣示，不拘束行政機(jī)關(guān)。此外，在CommunityNutritionInstitute案中，法院感到有必要指出“如果這樣選擇，接下來(lái)FDA能夠?qū)ⅰ饔盟健鳛榧兇獾恼咝具m用。但現(xiàn)在作用水平被如此直白的附加以其他意義，F(xiàn)DA必須避免給予‘作用水平’以實(shí)質(zhì)性的重要意義?！盵41]作為本案的結(jié)果，盡管FDA還借助“作用水平”來(lái)執(zhí)法，現(xiàn)在FDA對(duì)它所有“作用水平”的確定予以說(shuō)明，使得對(duì)FDA始終的意圖有更為明澈的了解。[42]

根據(jù)通告評(píng)論檢測(cè)，F(xiàn)DA的作用水平規(guī)定將是一個(gè)政策宣示。盡管不會(huì)有機(jī)會(huì)迫使FDA在訴訟中為作為政策基礎(chǔ)的證據(jù)理由舉證，因?yàn)橐粋€(gè)并非貫徹管制規(guī)定的決定不給任何人帶來(lái)任何法律義務(wù)，行政程序法第553條也不要求對(duì)這樣的規(guī)定適用通告評(píng)論。

說(shuō)明華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)商會(huì)案和CommunityNutritionInstitute案中是如何犯錯(cuò)的最好方法，也許是將兩案中機(jī)關(guān)的行為同平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)（EEOC）根據(jù)1964年民權(quán)法案第7題采取的行為相比較。[43]根據(jù)第7題的規(guī)定，平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)無(wú)權(quán)頒布實(shí)體性的立法性規(guī)則。[44]然而，它能夠也確實(shí)在“指南”（guidelines），指南中明確指出何時(shí)將對(duì)指控進(jìn)行調(diào)查，什么行為將被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提起執(zhí)行訴訟。[45]盡管這些指南使用了明確性語(yǔ)言，也沒(méi)有嘗試性（tentativeness）規(guī)定，這些指南不是也從未有人認(rèn)為它們是無(wú)效的立法性規(guī)則。調(diào)查和起訴是機(jī)關(guān)的固有職權(quán)，應(yīng)當(dāng)能夠清楚的表述調(diào)查和起訴在何種情況下發(fā)生。行政程序法第553條從未打算要行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查和起訴的條件適用通告評(píng)論規(guī)定。沒(méi)有立法性規(guī)則制定權(quán)的機(jī)關(guān)仍可作出這些判定和陳述的事實(shí)，為這些判定和陳述不需通告評(píng)論程序提供了肯定性的證據(jù)。還有相當(dāng)多的案例支持行政機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)查和執(zhí)法優(yōu)先權(quán)的宣示，不需通告評(píng)論程序，這進(jìn)一步表明美國(guó)商會(huì)案以及CommunityNutritionInstitute案中，法院已經(jīng)誤入迷途太遠(yuǎn)了。

我們說(shuō)對(duì)調(diào)查和執(zhí)法優(yōu)先權(quán)的宣示，事先不需通告評(píng)論程序，也不是無(wú)效的立法性規(guī)則，還不能說(shuō)明它們實(shí)體上有效。例如，在美國(guó)商會(huì)案中，一項(xiàng)免于調(diào)查的規(guī)定，就超出了職業(yè)安全和健康法要求范圍之外。是否能以與實(shí)施該法無(wú)關(guān)的目標(biāo)為基礎(chǔ)，確立調(diào)查的優(yōu)先權(quán)，這是一個(gè)合法性問(wèn)題。也許以行政機(jī)關(guān)職權(quán)之外的目標(biāo)為基礎(chǔ)，對(duì)調(diào)查裁量權(quán)的運(yùn)作，這超出了機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。然而，無(wú)法通過(guò)審視行政機(jī)關(guān)對(duì)該問(wèn)題的決定程序來(lái)獲得答案。換言之，這個(gè)問(wèn)題不是程序性的，而是實(shí)體性的，只有實(shí)體性的司法審查才有可能回答這個(gè)問(wèn)題。

何時(shí)算是對(duì)特定的行政機(jī)關(guān)政策宣示或解釋性規(guī)則進(jìn)行司法審查的“成熟”時(shí)機(jī)，應(yīng)是另一篇文章的主題。但國(guó)家洗滌和清洗委員會(huì)訴舒爾茨案[46]的一般性指引，將是立論的好的出發(fā)點(diǎn)。

本文試圖為確定一個(gè)規(guī)則是立法性規(guī)則還是非立法性規(guī)則，提供一個(gè)簡(jiǎn)單的通告評(píng)論檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未經(jīng)通告評(píng)論的規(guī)則制定程序，或者未曾為適用政策查明事實(shí)和原因的話，就不能立法。通告評(píng)論標(biāo)準(zhǔn)能夠達(dá)到與更為傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)相同的效果，并且有更大的透明度和可預(yù)期性。只是在行政機(jī)關(guān)的調(diào)查和執(zhí)行政策領(lǐng)域，有可能帶來(lái)顯著不同的結(jié)果，但這里傳統(tǒng)的檢測(cè)方法不能為此提供一以貫之的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于那些要求適用通告評(píng)論的規(guī)則制定程序以確立調(diào)查或執(zhí)法優(yōu)先權(quán)的案例而言，只能說(shuō)這些案例是有錯(cuò)誤的。

注釋：

[1]見(jiàn)Chevron，U.S.A.，Inc.v.NaturalResourcesDefenseCouncil，Inc.，467U.S.837（1984）。

[2]見(jiàn)UnitedStatesv.MeadCorp.，121S.Ct.2164（2001）。

[3]行政程序法中，特別是在《美國(guó)法典》第五編第553條（a）款中，存在對(duì)此一般規(guī)則的例外，盡管許多這些例外為其他的制定法或規(guī)章，為程序性規(guī)則，或者為行政機(jī)關(guān)找到合適理由認(rèn)為通告評(píng)論程序不可行、不必要或有悖于公共利益后適用的規(guī)則所廢止。見(jiàn)《美國(guó)法典》第五編第553（b）（B）。

[4]例如，可參閱《美國(guó)法典》第2編第658條（10）項(xiàng)，第1532條（要求對(duì)具有重要經(jīng)濟(jì)影響的規(guī)則進(jìn)行成本-收益分析）；《美國(guó)法典》第5編第601條（2）項(xiàng)，第603條，第604條（要求對(duì)公布以求通告和評(píng)論的規(guī)則，進(jìn)行初始的與最終的管制靈活性分析）。

[5]譯者注：這里的“行政命令”英文為executiveorder，是總統(tǒng)為了執(zhí)行憲法、法律、國(guó)際條約而的具有法律效力的指示，不需要國(guó)會(huì)的批準(zhǔn)。對(duì)此，可參閱王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，第140頁(yè)。

[6]見(jiàn)《美國(guó)法典》第5編第552條（a）（1）和（2）

[7]盡管“規(guī)則”和“規(guī)章”一般被認(rèn)為是同義詞，例如見(jiàn)《美國(guó)法典》第2編第658（10）（界定規(guī)則和規(guī)章同義），施特勞斯教授在最近的一篇文章中，適用了傳統(tǒng)區(qū)分規(guī)則的方法——符合行政程序法對(duì)規(guī)則定義的，都構(gòu)成“規(guī)章”。他認(rèn)為規(guī)則是“適用行政程序法第553條通告評(píng)論程序，必須在聯(lián)邦公報(bào)上公布，并且如果有效，就對(duì)各方當(dāng)事人有制定法的效果”。PeterLPeterL.Strauss，PublicationRulesintheRulemakingSpectrum：AssuringProperRespectforanEssentialElement，53Admin.L.Rev.803，804n.1（2001）。在本文中，我將適用同樣的分類，只作一個(gè)改變：立法性規(guī)則可能是一個(gè)規(guī)章，對(duì)于那些免于通告評(píng)論程序要求的立法性規(guī)則，即使沒(méi)有遵從通告評(píng)論程序，仍是規(guī)章。這樣，程序性規(guī)則，行政機(jī)關(guān)因充分理由免于通告評(píng)論的規(guī)則，有關(guān)軍事和外交職能或者關(guān)于公共財(cái)產(chǎn)、借貸、補(bǔ)助金、福利或合同的規(guī)則，都可能是規(guī)章。見(jiàn)《美國(guó)法典》第五編第553條（a）和（b）（B）。

[8]82F.3d165（7thCir.1996）。

[9]法院支持Hoctor的主張，否決了農(nóng)業(yè)部的傳喚。

[10]174F.3d206（D.C.Cir.1999）。

[11]法院支持美國(guó)商會(huì)的主張，否決了機(jī)關(guān)的“指令”。

[12]796F.2d533（D.C.Cir.1986）。

[13]法院支持行政機(jī)關(guān)主張，將案件發(fā)回地方法院重審。

[14]79F.3d896（9thCir.1996）。

[15]法院支持行政機(jī)關(guān)的主張，駁回異議。

[16]一般的可見(jiàn)WilliamFunk，APrimeronNonlegislativeRules，54Admin.L.Rev.（2001）。

[17]見(jiàn)注16，還可見(jiàn)Pierce，52Admin.L.Rev.at556（闡明了華盛頓特區(qū)巡回法院在美國(guó)礦產(chǎn)聯(lián)合會(huì)案訴礦產(chǎn)安全和健康管理局案中的標(biāo)準(zhǔn)），995F.2d1106（D.C.Cir.1993）。

[18]AttorneyGeneral‘sManualontheAPA，30n.3（1946），reproducedatWilliamFunk，etal.，editors，F(xiàn)ederalAdministrativeProcedureSourcebook，33，62（2000）。

[19]1627F.2d525（D.C.Cir.1980）。

[20]同上注，第529頁(yè)（“‘一般政策宣示’不帶來(lái)任何權(quán)利與義務(wù)”）。

[21]同上注（“一個(gè)指稱的政策宣示是否真正給行政機(jī)關(guān)及其決策者留有自由運(yùn)作裁量權(quán)的空間”）

[22]比較如下兩個(gè)案例：RegularCommonCarrierConferencev.UnitedStates，628F.2d248，251（D.C.Cir.1980）（給予行政機(jī)關(guān)的特征以實(shí)質(zhì)性的權(quán)重）；Brockv.CathedralBluffsShaleOilCo.，796F.2d533，537-538（D.C.Cir.1986）（相對(duì)不怎么重視行政機(jī)關(guān)的特征）。

[23]例可參見(jiàn)Brock，796F.2dat537-538；AmericanBus，627F.2dat530.

[24]比較以下兩個(gè)案例：Brock，796F.2dat538-539（在《聯(lián)邦法規(guī)匯編》上公布的，說(shuō)明是立法性規(guī)則；不公布的，則說(shuō)明是非立法性規(guī)則）；CommunityNutritionInstitutev.Young，818F.2d943，947n8（D.C.Cir.1987）（“通過(guò)可能被稱作的‘公布因素’，無(wú)論如何，不能預(yù)測(cè)出有說(shuō)服力的判斷”）。

[25]參見(jiàn)RichardJ.Pierce，Jr.，DistingushingLegislativeRulesfromInterpretativeRules，52Admin.L.Rev.547，548（2000）。本文的中譯本參見(jiàn)宋華琳譯：《區(qū)分立法性規(guī)則與解釋性規(guī)則》，《公法研究》第2卷，商務(wù)印書(shū)館2003年版。（譯者注）

[26]規(guī)則能夠免于通告評(píng)論，因?yàn)槊绹?guó)法典第五編第553條（a）的規(guī)定，并不完全適用于第553條的所有情況，除非根據(jù)機(jī)關(guān)規(guī)則或其他制定法另有通告評(píng)論的要求。規(guī)則能夠免于通告評(píng)論，還可以因?yàn)樗浅绦蛐砸?guī)則，或者伴有合理的理由認(rèn)為通告評(píng)論不必要、不可行或有悖于公共利益。見(jiàn)美國(guó)法典第5編第553條（b）（A）和（B）項(xiàng)。

[27]Hoctor，82F.3dat171.

[28]另可參見(jiàn)PhillipsPetroleumCo.v.Johnson，22F.3d616（5thCir.1994）。

[29]627F.2d525（D.C.Cir.1980）。

[30]506F.2d33（D.C.Cir.1974）。

[31]見(jiàn)ChamberofCommerceoftheUnitedStatesv.U.S.DepartmentofLabor，174F.3d206（D.C.Cir.1999）。

[32]818F.2d943（D.C.Cir.1987）。

[33]同上，第213頁(yè)。

[34]同上。

[35]834F.2d1037（D.C.Cir.1987）。

[36]一個(gè)程序性規(guī)則，盡管不是“實(shí)質(zhì)性的”，但在它能立“法”的意義上，是“立法性的”。同樣的，程序性規(guī)則能拘束行政機(jī)關(guān)自身[例可參見(jiàn)Rodwayv.UnitedStatesDepartmentofAgriculture，514F.2d809（D.C.Cir.1975）]，也能拘束行政機(jī)關(guān)之外的公眾[例可參見(jiàn)JEMBroadcastingCo.v.FCC，22F.3d320（D.C.Cir.1994）].

[37]同注35，頁(yè)1050-1051.

[38]實(shí)際上有些案例判決行政機(jī)關(guān)的聲明不是程序性規(guī)則，而是政策宣示。例如Brockv.CathedralBluffsShaleOilCo.，796F.2d533（D.C.Cir.1986）（判決執(zhí)法指南是政策宣示）；例如InternationalUnion，UAWv.Brock，783F.2d237，251n.18（D.C.Cir.1986）（判決備忘錄是關(guān)于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行優(yōu)先權(quán)的內(nèi)部指令）。

[39]同注35，頁(yè)948.

[40]796F.2d533（D.C.Cir.1986）。

[41]同上注，頁(yè)949.

[42]例可參見(jiàn)PROPOSEDRULESDEPARTMENTOFHEALTHANDHUMANSERVICESFoodandDrugAdministration21CFRPart25NationalEnvironmentalPolicyAct；ProposedRevisionofPoliciesandProcedures，61Fed.Reg.14922（1996）。

[43]42U.S.C.A.§§2000e以下。

[44]GeneralElectricCo.v.Gilbert，429U.S.125，140（1976）。但它有權(quán)頒布程序性規(guī)制，也可頒布無(wú)拘束力的指南。見(jiàn)42U.S.C.s2000e-12（a）。

[45]例如可見(jiàn)29CFR§1601.15（2001）。

[46]NationaAutomaticLaundryandCleaningCouncilv.Shultz，443F.2d689（D.C.Cir.1971）。