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村基層組織人員是“從事公務(wù)”的人員，但不是公務(wù)員，故紀(jì)委的紀(jì)律之杖夠不著，連被“雙規(guī)”的“資格”都沒有；是一級(jí)組織的“干部”，但不是我國行政意義上的“黨政干部”，故而“監(jiān)察”的規(guī)矩之箍套不上，連被監(jiān)督的份兒的都沒有；是“村民自治機(jī)構(gòu)”的“法人”，但又不具備“主體資格”，故而法院的法律之劍戳不到，國家《行政許可法》、《行政訴訟法》在他們面前統(tǒng)統(tǒng)“自動(dòng)失效”——如此一來，不僅為“村官腐敗”營(yíng)造出這樣一塊黨、政、法“三不管”的“洞天福地”，而且成為中國“吏治腐敗”系統(tǒng)中一個(gè)十分隱蔽的“終端”，一些地方的“村官”，直接充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部腐敗的“源頭”。處在這樣一個(gè)腐敗“金三角”或反腐敗真空地帶的“村官”們，想不腐敗都不可能。因?yàn)椤按骞佟笔种械臋?quán)力是一種幾乎完全失控的權(quán)力。失去監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。尤其是，如果一種權(quán)力在失去監(jiān)督后又失去控制，而失去控制后，國家機(jī)器和社會(huì)大眾又失去知覺，那么，對(duì)擁有九億之眾且財(cái)富正在與日俱增或貧困仍然揮之不去的中國農(nóng)村來說，后果將非?？膳?。因此，不能再對(duì)“問責(zé)真空”中的“村官”掉以輕心了。

村官腐敗當(dāng)納入行政監(jiān)察視野

——從強(qiáng)化行政監(jiān)察職能角度談遏止村官腐敗

2000年4月29日，全國人大常委會(huì)就村民委員會(huì)等村基層組織人員在從事哪些工作時(shí)屬于刑法第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”作出權(quán)威的立法解釋（以下簡(jiǎn)稱《立法解釋》）。對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形：管理救災(zāi)、搶救、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民等救濟(jì)款物，社會(huì)捐助公益事業(yè)款物，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用，國有土地的經(jīng)營(yíng)管理，代征、代繳稅款，以及有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第382條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條和第386條受賄罪的規(guī)定。民眾普遍認(rèn)為，該立法解釋“把村官定義為從事公務(wù)的人員，把他們的七種行為的腐敗扣上了貪污、挪用公款和受賄的帽子”對(duì)遏制村官腐敗意義重大。

但是對(duì)非中共黨員的村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，尚未構(gòu)成犯罪的，如何對(duì)其問責(zé)存在疑問；而且除《立法解釋》列舉的七種情形之外的行使職權(quán)行為（如村委會(huì)出售樹木等集體財(cái)產(chǎn)，籌辦村里企業(yè)，建設(shè)村里農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等自治管理的職能；以低價(jià)私自出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，如2007年3月2日《檢察日?qǐng)?bào)》報(bào)道：由于村干部違規(guī)將耕地出租給企業(yè)搞開發(fā)，導(dǎo)致西安市長(zhǎng)安區(qū)東石村近200畝良田荒蕪4年。時(shí)下正是春耕備耕時(shí)節(jié)，許多農(nóng)民卻無地可種；在土地征用、安置補(bǔ)償、工程建設(shè)中暗箱操作，從中牟取巨額私利等；借著土地征用、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、工程建筑、出售集體財(cái)產(chǎn)之機(jī)，侵吞集體財(cái)產(chǎn)或暗中收受賄賂等致使集體利益遭受重大損失的村官腐敗行為這些可為村官們產(chǎn)生額外的“效益”），當(dāng)這些環(huán)節(jié)發(fā)生腐敗時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)往往無能為力，農(nóng)民的利益得不到很好的保護(hù)，已引起人民群眾的強(qiáng)烈不滿和干群矛盾的尖銳對(duì)立，導(dǎo)致群體上訪事件不斷發(fā)生。監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)無能為力的主要原因有以下幾點(diǎn)：

首先，《刑法》第37條規(guī)定的非刑罰處罰對(duì)村官無法適用?！缎谭ā返?7條規(guī)定，對(duì)于犯罪情節(jié)輕微不需要判處刑罰的，可以免于刑事處罰，但是可以根據(jù)案件的不同情況，予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或行政處分。對(duì)尚未達(dá)到最高人民檢察院規(guī)定的職務(wù)犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的違紀(jì)行為，檢察機(jī)關(guān)無法啟動(dòng)立案程序；處在檢察機(jī)關(guān)后手的法院更是無法行使審判權(quán)，也就無法對(duì)違紀(jì)違法的村官予以訓(xùn)誡或者責(zé)令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失?！洞迕窠M織法》規(guī)定村民委員會(huì)屬村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，故不存在所謂主管部門。

其次，刑法分則中的有關(guān)規(guī)定對(duì)違紀(jì)違法的村官也無法適用?！缎谭ā返?83條、第386條分別就貪污罪、受賄罪的不同情形規(guī)定不同的處罰方法。對(duì)國家工作人員的貪污、受賄數(shù)額不滿5000元，情節(jié)較輕的，由其所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)酌情給予行政處分。該規(guī)定對(duì)正式的國家工作人員適用不存在任何障礙，但是對(duì)村官來說，其所在單位是村民委員會(huì)，《中華人民共和國村民組織法》未對(duì)違紀(jì)違法的村官規(guī)定相應(yīng)的行政處分情形，而且對(duì)村官而言，也不存在上級(jí)機(jī)關(guān)、主管部門，故無法對(duì)其給予行政處罰或行政處分。造成問責(zé)真空的尷尬局面的一個(gè)重要原因是《刑法》生效于1997年10月1日，而《中華人民共和國村民組織法》《立法解釋》分別生效于1998年11月4日、2000年4月29日，后者與前者未能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

再次，村基層組織人員不屬于公務(wù)員范疇，對(duì)其違紀(jì)違法行為不適用政紀(jì)處分。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)出。村基層組織人員不屬于公務(wù)員范疇，也不屬于《公務(wù)員法》第106條擬定的公務(wù)人員范疇，對(duì)其無法參照適用公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定。《公務(wù)員法》第106條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。很顯然，村民委員會(huì)不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，對(duì)在村民委員會(huì)工作的主任、副主任和委員無法適用《公務(wù)員法》第106條規(guī)定，對(duì)其“違紀(jì)”行為無法給予相應(yīng)的“政紀(jì)”處分，從理論上講，只能由村民依法罷免。

最后，村基層組織人員也不屬于行政監(jiān)察對(duì)象，對(duì)其違法行為無法給予一定的政紀(jì)處分?！缎姓O(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定：國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例。據(jù)此監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員（后者具體是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員）。

從強(qiáng)化行政監(jiān)察職能談村官腐敗監(jiān)管的兩點(diǎn)構(gòu)想

1.完善2000年4月29日的立法解釋。全國人大常委會(huì)就村民委員會(huì)的立法解釋僅規(guī)定追究刑事責(zé)任的條件，而未規(guī)定行政責(zé)任。即對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，尚未構(gòu)成犯罪的，如何處理沒有明示。筆者建議做如下完善：對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，尚未構(gòu)成犯罪的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)將違紀(jì)事實(shí)向村基層組織人員所在的村民委員會(huì)予以公告，并可視情節(jié)建議村民依法罷免。

2.加強(qiáng)立法解釋，使《村民組織法》與《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定相銜接?！吨腥A人民共和國村民組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。由此似乎可推知，村民委員會(huì)是法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，村民委員會(huì)等村基層組織人員屬于《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第二條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象（國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例）。但問題是：實(shí)踐中，對(duì)非黨員的村民委員會(huì)等村基層組織人員違反有關(guān)規(guī)定的信訪案件不予受理（即使受理，調(diào)查屬實(shí)，給村官以行政處分沒有任何依據(jù)）；值得注意的是全國人大法律委員會(huì)提請(qǐng)審議的關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋草案二次審議稿，將“村公共事務(wù)管理的工作”從解釋草案中刪去將行政管理工作的八種列舉事項(xiàng)減為七種，似乎表明了立法愿意：村委會(huì)等村基層組織自行管理公共事務(wù)的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務(wù)的范圍。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可由全國人大常委會(huì)就《中華人民共和國村民組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”作出解釋，使之屬于行政監(jiān)察對(duì)象，如此一來，監(jiān)管村官就有法律依據(jù)，遏止村官腐敗也就有希望了。

再次，村基層組織人員不屬于公務(wù)員范疇，對(duì)其違紀(jì)違法行為不適用政紀(jì)處分。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)出。村基層組織人員不屬于公務(wù)員范疇，也不屬于《公務(wù)員法》第106條擬定的公務(wù)人員范疇，對(duì)其無法參照適用公務(wù)員法有關(guān)規(guī)定。《公務(wù)員法》第106條規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)參照公務(wù)員法進(jìn)行管理。很顯然，村民委員會(huì)不屬于法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，對(duì)在村民委員會(huì)工作的主任、副主任和委員無法適用《公務(wù)員法》第106條規(guī)定，對(duì)其“違紀(jì)”行為無法給予相應(yīng)的“政紀(jì)”處分，從理論上講，只能由村民依法罷免。

最后，村基層組織人員也不屬于行政監(jiān)察對(duì)象，對(duì)其違法行為無法給予一定的政紀(jì)處分?！缎姓O(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定：國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例。據(jù)此監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察對(duì)象是國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員（后者具體是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員）。

從強(qiáng)化行政監(jiān)察職能談村官腐敗監(jiān)管的兩點(diǎn)構(gòu)想

1.完善2000年4月29日的立法解釋。全國人大常委會(huì)就村民委員會(huì)的立法解釋僅規(guī)定追究刑事責(zé)任的條件，而未規(guī)定行政責(zé)任。即對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，尚未構(gòu)成犯罪的，如何處理沒有明示。筆者建議做如下完善：對(duì)村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作（《立法解釋》規(guī)定的七種情形），利用職務(wù)上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或非法收受他人財(cái)物，尚未構(gòu)成犯罪的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)將違紀(jì)事實(shí)向村基層組織人員所在的村民委員會(huì)予以公告，并可視情節(jié)建議村民依法罷免。

2.加強(qiáng)立法解釋，使《村民組織法》與《行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定相銜接。《中華人民共和國村民組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。由此似乎可推知，村民委員會(huì)是法律授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，村民委員會(huì)等村基層組織人員屬于《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》第二條規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象（國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及國家行政機(jī)關(guān)依法委托的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例）。但問題是：實(shí)踐中，對(duì)非黨員的村民委員會(huì)等村基層組織人員違反有關(guān)規(guī)定的信訪案件不予受理（即使受理，調(diào)查屬實(shí)，給村官以行政處分沒有任何依據(jù)）；值得注意的是全國人大法律委員會(huì)提請(qǐng)審議的關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋草案二次審議稿，將“村公共事務(wù)管理的工作”從解釋草案中刪去將行政管理工作的八種列舉事項(xiàng)減為七種，似乎表明了立法愿意：村委會(huì)等村基層組織自行管理公共事務(wù)的工作是村民自治范圍的事，不宜納入依法從事公務(wù)的范圍。對(duì)此，筆者認(rèn)為，可由全國人大常委會(huì)就《中華人民共和國村民組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”作出解釋，使之屬于行政監(jiān)察對(duì)象，如此一來，監(jiān)管村官就有法律依據(jù)，遏止村官腐敗也就有希望了。