試論非訴執(zhí)行的重構
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我國《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法執(zhí)行。從分權的角度確立了非訴執(zhí)行體制，即行政機關自行強制執(zhí)行和人民法院依申請強制執(zhí)行的雙軌體制，也就是以申請法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關自行強制執(zhí)行為例外。實務中，習慣將非訴行政案件執(zhí)行稱為非訴執(zhí)行。本文旨在結合《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》）的相關規(guī)定，談一下非訴執(zhí)行的重構問題。
一、現(xiàn)行非訴執(zhí)行的基本理論
（一）非訴執(zhí)行的概念
非訴執(zhí)行，是指行政機關作出具體行政行為后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不向人民法院提起行政訴訟，又拒不履行已生效的具體行政行為所確定的義務時，行政機關或行政裁決行為確定的權利人向人民法院提出執(zhí)行申請，由人民法院采取強制措施，使具體行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的制度。
（二）非訴執(zhí)行的特點
1、非訴執(zhí)行機關是人民法院，而非行政機關。
2、非訴執(zhí)行的依據(jù)是行政機關的已生效的具體行政行為。
3、非訴執(zhí)行的申請人是行政機關或行政裁決行為確定的權利人。
4、非訴執(zhí)行的前提是公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)，既不提起行政訴訟，又拒不履行行政行為所確定的義務。
（三）非訴執(zhí)行的條件
《解釋》第八十六條規(guī)定：行政機關根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請執(zhí)行其具體行政行為，應當具備以下條件：1、具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；2、具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；3、申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織；4、被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；5、被申請人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機關另行指定的期限內(nèi)未履行義務；6、申請人在法定期限內(nèi)提出申請；7、被申請執(zhí)行的行政案件屬于受理申請執(zhí)行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。
（四）非訴執(zhí)行的性質(zhì)。目前理論界與實務界傾向于定性為司法性質(zhì)。
（五）合法性審查的權力與標準，關于法院是否有權審查行政機關申請執(zhí)行的具體行政行為，《行政訴訟法》未作規(guī)定，《解釋》第93條明確規(guī)定了法院的審查權力?！督忉尅返?5條有關審查的標準的規(guī)定基本上采用了“卷面無錯誤”的標準①，被申請執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執(zhí)行：1、明顯缺乏事實根據(jù)的；2、明顯缺乏法律依據(jù)的；3、其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權益的。
二、從比較行政法學的角度分析我國非訴執(zhí)行制度所存在的不足
首先看一下德國行政強制執(zhí)行制度。德國行政強制執(zhí)行的法律條件，主要有法律的授權、以行政行為的形式做出行政決定、按照法定程序實施。這是法治國原則在行政執(zhí)行中的體現(xiàn)。
如果缺乏法律的授權，行政當局就只能向法院提出申請，由法院做出一個執(zhí)行的決定。向法院申請的執(zhí)行，在實踐中主要是為了實現(xiàn)行政和法上的行政權利、行政合同中的行政權利和行政當局之間關系中的權利。②上述的行政決定是一個不可撤銷的基礎性行政行為，由此啟動的執(zhí)行行為是執(zhí)行性行政行為。其執(zhí)行程序分為下列三個階段：1、強制執(zhí)行的告誡。2、強制執(zhí)行的確認。3、強制手段的實施。強制金沒有如期收繳的，行政法院可以根據(jù)執(zhí)行當局的申請，在進行告誡以后，可以裁定替代性強制拘留?！欠闪碛幸?guī)定，對當局和公法法人不得使用強制手段。③
由此可以看出，德國行政強制執(zhí)行申請法院的案件類別范圍是比較窄的。執(zhí)行程序比較嚴謹，有告誡程序對當事人的權利予以保障。但是，不允許當事人在執(zhí)行程序中對基礎性行政行為提出異議，以確保其穩(wěn)定性。
次之，日本的行政強制執(zhí)行制度，以相對人不履行行政上的義務為前提。面向未來，行政權主體以實力使義務得到履行，或者實現(xiàn)與義務履行相同的狀態(tài)。它的特點在于，不需要法院判斷行政上的義務是否存在，也不需要法院對此作出裁斷，而是依據(jù)行政權主體自身的判斷，通過行使行政權的手段進行強制執(zhí)行，即行政主體自力執(zhí)行。④同時，亦不排斥個別領域借助法院力量執(zhí)行的存在。
不難看出，日本的行政強制執(zhí)行主要是行政權主體的自力進行強制執(zhí)行的。
以上我們分析了大陸法系國家德國、日本的行政強制執(zhí)行制度，下面再來看一下英美法系美國的行政強制執(zhí)行制度。
在美國，行政決定作出后，一般情況下相對人都能自動履行行政決定所確定的義務。若不履行，就發(fā)生行政強制執(zhí)行。但是其行政強制執(zhí)行制度受權力分立或職能分離原則影響，較大范圍內(nèi)和相當程序上需要司法權的介入。
在美國，通常在以下兩種情況下，行政機關可以通過向法院提起執(zhí)行訴訟的司法程序執(zhí)行行政決定：一種情況是，法律對行政決定完全沒有規(guī)定執(zhí)行的手段。在這種情況下，當相對人不履行行政決定確定的義務時，行政機關只能向法院提起執(zhí)行訴訟，請求法院裁判執(zhí)行行政決定。舍此沒有其他方法。另一種情況是，法律規(guī)定在相對人不履行行政決定時，行政機關可以采取行政罰款等制裁性手段，對相對人實施制裁，但是沒有賦予行政機關直接執(zhí)行的權力和手段，在相對人仍不履行行政決定，并且不履行行政罰所確定的義務時，行政機關通常也只能向法院提起訴訟，法院是最后的執(zhí)行力量。只有極小數(shù)情況下，法律才授予行政機關直接執(zhí)行的權力。⑤
美國之所以實行這樣的司法程序執(zhí)行制度，是因為為了防止行政權的專橫。但是，該司法執(zhí)行程序雖享有對行政決定的司法審查權，但其審查只能按法律規(guī)定的形式進行審查，且相對人未申請司法復審與未窮盡行政救濟時，亦不能申請法院審查行政決定違法問題。
可以看出，美國的行政強制執(zhí)行制度是行政機關自行執(zhí)行和行政機關依法向法院提起執(zhí)行訴訟，由法院審查后執(zhí)行并存的制度，其司法程序執(zhí)行享有最終性，受理執(zhí)行案的范圍相對比較寬，法院除聽取相對人主張行政決定違法的抗辯理由外，還審查行政決定的合法性，以裁決是否執(zhí)行。
德國、日本、美國的行政強制執(zhí)行制度其共性是：側重于保護人權，控制行政權力濫用，傾向于行政機關自行擁有執(zhí)行權；都認可相對人放棄訴權時，承認行政行為的穩(wěn)定性、不容量疑性。德國、美國的法院執(zhí)行程序比較嚴謹。德國、日本以行政機關自行執(zhí)行為主，法院執(zhí)行為例外，美國以法院執(zhí)行為主，行政機關執(zhí)行為例外；這一點與中國大陸非訴執(zhí)行類似。
我國非訴執(zhí)行制度存在的缺陷：
（一）非訴執(zhí)行的性質(zhì)。由于《行政訴訟法》未明確，《行政強制執(zhí)行》尚處專家稿階段；從《解釋》執(zhí)行章節(jié)中對審查權力、審查標準、強制執(zhí)行措施實施的主體來看，定性為司法性質(zhì)。這與國際上行政法的發(fā)展趨勢相背，通行做法行政機關自力執(zhí)行為原則，行政強制執(zhí)行措施的救濟有司法權作后盾，便于保護相對人的合法權益。
（二）非訴執(zhí)行受案范圍過寬。目前，從我國的立法情況看，涉及稅的征收、占壓公路用地的違章建筑的拆除、占壓河道影響河道行洪的違章建筑物的拆除等，相關行政部門法規(guī)定了行政機關的行政強制執(zhí)行權。其他的行政部門法很少見行政機關自力執(zhí)行的規(guī)定。由此可見，行政機關依據(jù)《行政訴訟法》第六十六條的規(guī)定，申請法院執(zhí)行的案件范圍過寬。相應地過多增加法院的壓力，法院成為行政機關的執(zhí)行機構，給社會造成錯覺，影響法院的公信力；換言之，不利于樹立司法權威，防止行政權的專橫與擴張。
（三）司法審查的標準過于籠統(tǒng)、寬泛。英美法系中美國提起執(zhí)行訴訟的審查標準較之是比較嚴格的，我們現(xiàn)行的“卷面無錯誤”的標準，不利于保護相對人的合法權益。相應地《解釋》第95條的規(guī)定的三種不予執(zhí)行的情形過于寬泛，實務中也不便于操作。
三、非訴執(zhí)行的重構
借助于現(xiàn)在《行政訴訟法》的修改，《行政強制執(zhí)行法》的制定，有必要對我國非訴執(zhí)行的制度進行重構。
（一）非訴執(zhí)行的性質(zhì)。由于我國加入WTO，與國際規(guī)則的銜接；加快我國民主法制化的進程，體現(xiàn)司法權的中立性，有必要立法規(guī)定非訴執(zhí)行的性質(zhì)為行政行為。
（二）構建趨于合理的非訴執(zhí)行制度。建立以行政機關自力執(zhí)行為主，司法程序執(zhí)行為例外的非訴執(zhí)行制度。由立法加以規(guī)定，限制申請法院行政行為種類與范圍，例如涉及公法私權利的行政合同案件、兩個行政機關之間的公法義務問題的案件等，可以申請法院執(zhí)行。由此構建，行政機關強制執(zhí)行措施納入司法審查范圍，保護相對人的合法權益。節(jié)約司法資源，降低司法成本，利于樹立人民法院在群眾中的公正形象。
（三）立法細化規(guī)定非訴執(zhí)行的審查標準?！督忉尅返?5條規(guī)定的情形再加以細化，將行政處罰顯示公正、行政行為違反公序良俗、行政行為若執(zhí)行造成相對人違法犯罪、行政行為的內(nèi)容無法執(zhí)行的情形寫入法律規(guī)范，實務中易于操作，使法官的審查處于有限制的自由心證狀態(tài)。
（四）建立執(zhí)行告誡、聽證程序?，F(xiàn)在理論界對行政行為的效力有“四力說”、“五力說”，歸結起來一句話，行政行為一經(jīng)作出，就推定為有效（非經(jīng)有權機關撤銷前），從控權論角度，或者從人民主權角度講，引入執(zhí)行告誡、聽證程序，有利于相對人利用其掌握的依據(jù)與行政行為抗辯，維護其合法權益。
注釋：
①中國法制出版社，甘文著《行政訴訟法司法解釋之評論》第223頁。
②清華大學出版社，1999年10月1版，于安著《德國行政法》第161頁。
③清華大學出版社，1999年10月1版，于安著《德國行政法》第162-163頁。
④中國方正出版社，2005年1月版，應松年主編《當代中國行政法》上卷第928頁。
⑤中國方正出版社，2005年1月版，應松年主編《當代中國行政法》上卷第936-937頁
