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人民法院審理行政案件，對被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。經(jīng)審理認(rèn)定，具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章正確，符合法定程序的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決維持該被訴具體行政行為。

筆者認(rèn)為，行政訴訟中的這一維持判決的方式應(yīng)予取消。其理由如下：

一、從我國憲政體制上看，維持判決方式有違國家機(jī)關(guān)分權(quán)的憲法原則

人民法院是國家審判機(jī)關(guān)，依照憲法的規(guī)定，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。行政機(jī)關(guān)系國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有廣泛的、管理公共事務(wù)的職權(quán)。雖然憲法沒有明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)“依法獨(dú)立行使行政職權(quán)”，但行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的“獨(dú)立性”是憲法確定的國家機(jī)關(guān)分權(quán)原則應(yīng)有之義。根據(jù)憲法的規(guī)定，人民政府對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，向人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督。國家權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政決定、命令違法憲法、法律，或者危害國家利益，可以依法撤銷；甚至可以撤銷或者免除行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但是，國家權(quán)力機(jī)關(guān)與國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系是法定的，在國家法治完備的情況下，國家權(quán)力機(jī)關(guān)不能取代國家行政機(jī)關(guān)，而直接行使行政職權(quán)。國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的具體范圍、方式等也有相應(yīng)的法律規(guī)定。比如，憲法雖然賦予了國家權(quán)力機(jī)關(guān)的撤銷權(quán)，但并不賦予國家權(quán)力機(jī)關(guān)的變更權(quán)，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)不能以行政機(jī)關(guān)的行政決定、命令違反憲法、法律為由而直接予以變更，或者取代行政機(jī)關(guān)直接作出行政決定等。憲法之所以作這樣的規(guī)定，其目的是為了維護(hù)國家行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)上的“獨(dú)立性”，以維護(hù)憲法分權(quán)的法律基礎(chǔ)。

同理，其他國家機(jī)關(guān)在任何情況下也不能取代國家行政機(jī)關(guān)，直接行使國家行政職權(quán)。雖然，人民法院根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定而依法享有“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的審判權(quán)，對行政機(jī)關(guān)被訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。但是，人民法院行使審判權(quán)必須以維護(hù)行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的“獨(dú)立性”為前提和基礎(chǔ)。具體來說：本來，行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)過程中，作不作為、如何作為、作為的方式和具體內(nèi)容、以及實(shí)現(xiàn)其行政目的或者執(zhí)行行政決定的方式等，均屬于行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)范圍，由行政機(jī)關(guān)結(jié)合具體實(shí)際情況，依據(jù)法律的規(guī)定，完全自主地作出行政決定。行政機(jī)關(guān)在具體行政職權(quán)過程中，其他國家機(jī)關(guān)不得“指手劃腳”。

然而，人民法院生效的維持判決，對包括被告行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的當(dāng)事人均具有確定力、拘束力，甚至還具有強(qiáng)制執(zhí)行力。維持判決在形式上雖然“維護(hù)”了行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，但維持判決的法律后果就是：行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不可能與該案件未經(jīng)審判那樣，完全“獨(dú)立”行使行政職權(quán)了。因?yàn)?，維持判決已經(jīng)不同程度地限制了行政機(jī)關(guān)對行政職權(quán)的依法獨(dú)立行使。從這個(gè)角度上講，維持判決實(shí)質(zhì)上損害了國家行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的“獨(dú)立性”，在一定程度上動(dòng)搖了國家機(jī)關(guān)分權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

二、從行政行為公定力上看，人民法院作出維持判決沒有實(shí)際法律意義

行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是具有法律效力的行為。除了法律有特別規(guī)定?熑縲姓?處罰法規(guī)定的無效的行政處罰外，行政行為一經(jīng)作出即具法律效力。未經(jīng)有權(quán)的國家機(jī)關(guān)依照法定的程序以予撤銷，該行政行為的確定力、拘束力和強(qiáng)制執(zhí)行力是持續(xù)存在的。該行政行為法律效力不因被提起行政訴訟或者被申請行政復(fù)議而中止或者終止。

確立行政行為的公定力制度，對維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法有效行使行政職權(quán)，發(fā)揮國家機(jī)關(guān)的職能作用都具有積極的意義。否則，行政管理相對人可以以為行政行為違法為由?熁蛘咭云淥?借口，對抗或者拖延行政行為的執(zhí)行。如此，行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)威就徹底喪失，行政效率即無從談起。從根本上講，國家行政機(jī)關(guān)行使國家行政職權(quán)沒有可靠的法律保障，其后果將不堪設(shè)想。因此，必須樹立行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法應(yīng)有的權(quán)威。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為一經(jīng)成立，在保障行政管理相對人相應(yīng)的救濟(jì)途徑和權(quán)利的基礎(chǔ)上，從法律上首先應(yīng)視該具體行政行為為合法有效的行政行為，具有法律效力。不論該具體行政行為最終是否被撤銷或者變更，都要首先維護(hù)該具體行政行為的法律效力，以保障行政機(jī)關(guān)有效行使行政職權(quán)，維護(hù)國家、社會(huì)公共利益。

從這個(gè)意義上講，影響被訴的具體行政行為的法律效力的，是人民法院撤銷判決和變更判決。只要人民法院沒有作出撤銷或者變更判決，該被訴的具體行政行為就依然發(fā)生著法律效力。因此，維持判決對該被訴的具體行政行為的法律效力沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。通俗地說：如果被訴具體行政行為合法，人民法院作出維持被訴具體行政行為的判決，實(shí)屬不必，甚至也曰“畫蛇添足”之舉。

三、從審判的實(shí)際效果上看，維持判決限制了行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的行使

由于人民法院作出維持判決，不僅對原告有約束力，對被告行政機(jī)關(guān)也具有約束力。因此，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行人民法院生效的判決。

就被告行政機(jī)關(guān)而言，由于具體行政行為被人民法院判決以予維持后，實(shí)現(xiàn)或者履行被訴具體行政行為，已經(jīng)不是簡單的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政行為的問題，而首先是履行人民法院生效判決的問題了。如果說，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政行為屬于行政職權(quán)的問題；那么，履行人民法院判決則屬于行政機(jī)關(guān)的訴訟義務(wù)和法律責(zé)任。

有這樣一個(gè)案例：原告王某與第三人李某打架斗毆，被被告某縣公安局拘留15日并處罰款200元；對第三人也給予相應(yīng)的行政處罰。原告對被告的處罰決定不服，經(jīng)申請行政復(fù)議后提起行政訴訟，以該處罰決定認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，處罰過重，顯失公正為由，訴請人民法院判決撤銷該處罰決定。在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，被訴的行政處罰決定依法停止執(zhí)行。人民法院經(jīng)審理后認(rèn)定，被訴行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)基本清楚，主要證據(jù)確實(shí)充分，適用法律正確，行政程序合法。被告對原告所作的行政拘留15日和200元罰款處罰雖過于嚴(yán)厲，處罰的內(nèi)容確有不盡合理之處；但處罰的內(nèi)容均在法定的行政處罰范圍之內(nèi)，該被訴的行政處罰行為合法，應(yīng)予維持。原告主張?jiān)撔姓幜P顯失公正沒有事實(shí)和法律根據(jù)，其訴請撤銷被訴具體行政行為的理由不成立，應(yīng)予駁回。根據(jù)行政訴訟法第五十四條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定，判決維持被訴的行政處罰決定。在該行政處罰交付執(zhí)行后，被告行政機(jī)關(guān)再次認(rèn)真研究了該行政處罰決定和人民法院的判決，認(rèn)為該行政處罰決定確實(shí)如判決所認(rèn)定的那樣，處罰內(nèi)容過于嚴(yán)厲，相對原告的違法行為而言，該處罰存在有不盡合理之處，有必要變更該行政處罰決定。但該行政處罰已經(jīng)被人民法院判決以予維持，變更行政處罰決定實(shí)際上意味著變更人民法院的生效判決。而作為當(dāng)事人的縣公安局只有履行人民法院生效的維持判決的義務(wù)，沒有改變?nèi)嗣穹ㄔ号袥Q的權(quán)力。

從以上案例可以看出，人民法院的維持判決在一定程度上限制了行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，削弱了行政執(zhí)法的有效性、合理性、靈活性。人民法院的維持判成為行政機(jī)關(guān)自由裁量的障礙。

四、從現(xiàn)有的判決方式上看，駁回訴訟請求的判決完全可以涵蓋維持判決的適用范圍

根據(jù)行政審判的實(shí)踐需要，最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》增加了駁回原告的訴訟請求的判決方式。駁回訴訟請求的判決適用的范圍包括：1．“解釋”第五十條第三款規(guī)定：“被告改變原具體行政行為，原告不撤訴，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為原具體行政行為違法的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)其違法的判決；認(rèn)為原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求?！薄霸嫫鹪V被告不作為，在訴訟中被告作出具體行政行為，原告不撤訴的，參照上述規(guī)定處理?！?．“解釋”第五十六條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求：被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；?熑?被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形。”

“其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請求的情形”的規(guī)定，屬于彈性規(guī)范，法官在審判實(shí)踐中可以根據(jù)案件的實(shí)際情況，靈活適用該規(guī)定。其中，被訴的具體行政行為合法，原告訴請撤銷被訴具體行政行為沒有事實(shí)根據(jù)或者法律依據(jù)，其訴訟請求應(yīng)予駁回的，即屬于可以適用該規(guī)范的情形。從這個(gè)意義上講，經(jīng)審理確認(rèn)被訴具體行政行為合法，人民法院應(yīng)當(dāng)作出維持判決的，人民法院可以選擇適用駁回原告的訴訟請求的判決方式。

的判決方式所適用的范圍，不僅完全可以涵蓋維持判決所適用的范圍；而且，適用駁回原告的訴訟請求的判決，維護(hù)了國家機(jī)關(guān)分權(quán)的憲法原則，賦予行政機(jī)關(guān)最大的自由裁量空間，有利于行政機(jī)關(guān)獨(dú)立依法行使行政職權(quán)。